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征地補償安置爭議解決辦法？論征地補償安置爭議裁決：今日在線強拆評估法律咨詢

發布時間：
2024-07-11 11:38:45
作者：
圣運律師
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論征地補償安置爭議裁決，[摘　要]征地補償安置關系到被征地農民的切身利益和長遠生計,關系到國家的建設用地,也關系到保障國家經濟建設和維護社會穩定大局。征地補償安置爭議裁決是裁決制度的一種特殊形式,其案件的成因主要為新舊征地補償標準的適用沒有

征地補償安置爭議解決辦法？論征地補償安置爭議裁決：今日在線強拆評估法律咨詢

[摘　要]征地補償安置關系到被征地農民的切身利益和長遠生計,關系到國家的建設用地,也關系到保障國家經濟建設和維護社會穩定大局。征地補償安置爭議裁決是裁決制度的一種特殊形式,其案件的成因主要為新舊征地補償標準的適用沒有有效銜接,地方政府不按法定標準補償,不按法定程序征地,征地補償安置政策得不到落實,配套規定尚未出臺等,特點為申請裁決的范圍廣,案件時間跨度大,辦案時間長,涉案人數多,案件類型集中,處理難度大。征地補償安置爭議裁決包括平等、合法合理、及時便民、被申請人負舉證責任等原則,裁決程序包括申請、受理、審查、決定等方面。

[關鍵詞]征地補償安置爭議裁決;補償標準;補償安置政策;裁決原則;裁決程序

征地補償安置關系到被征地農民的切身利益和長遠生計,關系到國家的建設用地,也關系到保障國家經濟建設和維護社會穩定大局。國家因公共利益需要,征收集體所有的土地,而又未能妥善安置好被征地農民的生產、生活,勢必會引發社會糾紛,成為影響國家經濟建設和社會穩定的不安定因素。征地補償安置爭議裁決是解決這類糾紛的有效法律手段之一。本文試圖就征地補償安置爭議裁決的幾個問題作些探討。

一、征地補償安置爭議裁決的法律特征

征地補償安置爭議裁決,指的是依法享有裁決權的人民政府,應被征收土地的農村集體經濟組織和農民的申請,對市、縣人民政府批準的征地補償及安置方案確定的補償標準進行審查,并作出裁決決定的活動。就其法律特征而言,征地補償安置爭議裁決主要包括以下幾個方面:

裁決主體是法律授權批準征收土地的行政機關。根據《土地管理法實施條例》(以下簡稱實施條例)的規定,對征地補償安置爭議進行裁決,只能由行政機關作出,其他單位和個人無權行使。又根據《實施條例》的規定,有權對征地補償安置爭議進行裁決的行政機關,只能是批準征收爭議土地的人民政府。《土地管理法》規定,土地征收,必須報國務院和省級人民政府批準。因此,對征地補償安置爭議進行裁決的權力,只能歸屬于國務院和省級人民政府。根據《立法法》及相關法律的規定,訴訟、仲裁等基本法律制度,必須由法律設定。征地補償安置爭議裁決,屬于裁決制度的一種特殊形式。因此該制度的有關內容,包括制度的性質、適用范圍、執行主體、裁決程序、裁決對象等,只能由法律作出明確規定。行政法規、地方性法規、規章以及規范性文件均無權設定。裁決對象是一種行政爭議。征地補償安置爭議是被征收土地的農村集體經濟組織和農民,對市、縣人民政府批準的征收土地補償安置方案所確定的具體補償標準不服而發生的爭議,該爭議雙方當事人法律地位不平等,顯然屬于行政爭議,而非民事爭議。

裁決申請人只能是被征地的農村集體經濟組織和農民。征收土地法律關系的產生是發生征地補償安置爭議,進而啟動征地補償安置爭議裁決制度的前提條件。被征地的集體經濟組織和農民因不服征地補償安置方案所確定的具體補償標準而發生爭議,因此,只有被征地的農村集體經濟組織和農民才有申請裁決的資格。

裁決決定不對爭議雙方當事人之間的權利義務進行直接分配。國務院和省級人民政府在依法辦理征地補償安置爭議裁決案件時,依據法律法規確定的征收土地補償標準、國務院和省級人民政府批準的征收土地方案,以及各市、州人民政府依法制定的具體征收土地補償標準,對市、縣人民政府批準的征地補償標準進行審查后,作出爭議標準是否合法合理的裁決決定。對被征地的農村集體經濟組織和農民依法應當得到具體數額的補償費,裁決決定并不直接涉及,也不直接進行分配。

裁決的被申請人負有舉證責任。在征收土地過程中,市、縣人民政府土地行政主管部門應當會同有關部門,在對被征收土地的地類、面積、用途、權屬、地上建筑物和青苗、需要安置的農業人口數等進行調查,測算被征收土地前三年平均年產值后,擬訂具體的征地補償標準,并依法予以公告,聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見,最后報同級人民政府批準后組織實施。因此,征地補償安置標準的確定是市、縣人民政府實施征地的一種具體行政行為。標準的確定過程是單方面的,被征地的農村集體經濟組織和農民對該標準的制定過程和制定依據、理由等并不了解。在征地補償安置爭議裁決中,如果按照民事訴訟“誰主張誰舉證”的原則,要求裁決申請人對其申請事由進行舉證,既不現實,也不合理。而由裁決被申請人即市、縣人民政府及其土地行政主管部門負舉證責任,則合理可行,符合行政法的精神。因此,征地補償安置爭議裁決,應由裁決的被申請人負舉證責任。

裁決為裁決申請人提起行政訴訟的前置程序。根據《實施條例》和現行有關行政法的規定,裁決機關依法作出裁決決定后,裁決申請人對裁決決定不服的,不得再申請行政復議,只能依法向人民法院提起行政訴訟。同時,征地補償安置爭議如果未經過裁決,被征收土地的農村集體經濟組織和農民不得直接向人民法院提起行政訴訟。

征地補償安置爭議裁決盡管具有裁決的一般特征,如裁決主體都是行政機關,裁決對象都是當事人之間的糾紛,裁決形式都是行政主體以第三人的身份居中裁決,裁決結果都是行政主體的一種具體行政行為等,但它既不屬于行政仲裁裁決,也不屬于一般行政裁決,更不屬于處罰裁決,與上述三種裁決形式有著顯著區別。勞動爭議仲裁中的裁決是一種行政仲裁,是特定行政主體以第三方身份對勞動爭議按仲裁程序作出的公斷行為;治安處罰裁決實質上是行政處罰決定;行政裁決則是行政主體對當事人之間發生的、與行政管理活動密切相關的非合同性民事糾紛作出裁決決定的具體行政行為。因此,征地補償安置爭議裁決是一種特殊的裁決形式。

二、征地補償安置爭議裁決案件的成因及特點

據調查了解,被征地農村集體經濟組織和農民申請裁決的事由主要包括對具體補償標準的適用依據、被征土地的地類和等級的認定、被征地前三年平均年產值的認定、補償倍數的確定、地面附著物補償及重建地的安置、征地目的的認識、征地補償程序、征地補償費的分配管理等方面。征地補償安置爭議裁決案件的成因主要包括以下幾個方面:

新舊征地補償標準的適用沒有有效銜接。目前,各省各地適用的征地補償安置依據主要是《土地管理法》、《實施條例》、各省制定的《土地管理法辦法》和各省人民政府批準執行的由各市州人民政府制定的《征地補償安置辦法》。由于依據實施時間的不同,導致在適用依據過程中的不一致,因新的補償標準提高,有的地方甚至存在故意規避適用新的補償標準問題。地方政府不按法定標準進行補償。有的市、縣政府以招商引資為名,盲目上馬一些建設項目,卻又擅自比照國家重點工程建設項目擬訂征地補償標準,壓低補償價格;有的不按照經批準的征用土地方案實施征地,擅自變更被征土地的地類、等級、前三年平均年產值或者補償倍數,降低補償標準。[page]

不按法定程序征地。有的建設項目未批先用,邊批邊用;有的地方政府不按照法定的“兩公告一登記”制度實施征地;有的在實施征地過程中,不依法聽取被征地農村集體經濟組織和農民意見,不告知聽證權利。

征地補償安置政策得不到落實。一些地方政府對外承諾,凡招商引資項目均低價或“零地價”供地,但往往是“政府請客,農民買單”;有些建設項目因資金不落實,應付的征地補償費用無法及時兌現;有的地方制定所謂的“鄉規民約”、“村規民約”,征地補償費用實行鄉、村、組三級分成,真正落實到被征地農民頭上的補償費用不到總費用的60%;還有的地方制定一些不合理的征地補償費用分配政策,比如,對違反計劃生育政策的人口不予安置;對子女已安排重建地或公寓房的父母不再另行安置;對女性村民不依法安置等。

配套規定未出臺導致的法律適應混亂。比如,某省實施的《土地管理法辦法》規定:“國家和省人民政府興建公路、鐵路、水利工程征用土地的補償、安置辦法,由省人民政府另行規定”。而該省人民政府的“另行規定”一直未能出臺,導致該省涉及到的公路、鐵路、水利等重點工程項目的征地補償標準,往往是通過政府辦公會議討論后發個“會議紀要”予以確定,有的甚至只在某些領導的會議講話中明確。在未對被征土地的數量、面積、地類、需要拆遷安置的房屋、人數等進行具體測算的前提下,籠統地采取大包干的方式確定具體補償標準,致使有的項目的征地補償安置標準明顯低于法律規定標準。

由征地補償安置爭議引發的問題,導致征地補償安置爭議裁決案件呈現出以下主要特點:

申請裁決的范圍廣。申請裁決的范圍涉及到補償倍數、土地地類和等級、平均年產值、補償程序、補償費的分配管理、征地目的等8個方面。

案件時間跨度大。據調查了解,爭議案件基本上為歷年積案。由于新的《土地管理法》自1999年1月1日開始提高了征地補償標準,而地方的配套補償規定未能及時制定,實施征地的時間跨度較長,絕大多數征地補償安置爭議都發生在“過渡期”,從而導致案件的時間跨度大。

辦案時間長。由于每一宗裁決案件都要經過受理、協調、審查、擬訂裁決決定、報審裁決決定以及送達等環節,案件辦理期限一般都需要四至五個月,有的甚至長達一年。

涉案人數多。由于新法改革了征地模式,一個征地項目涉及的被征地單位和人數一般都較多。盡管有時申請裁決的當事人不多,但該項目中其他未提出裁決申請的被征地單位和農民往往持觀望態度,由此及彼、引發連鎖反應,從而增加辦案難度,這種現象大多發生在國家和省市交通、水利等重點工程建設領域。案件類型集中。主要以不服補償倍數、被征土地的地類等級、人均耕地面積的確定為主,據調查,此類情形,占案件總數20%左右。

處理難度大。主要原因在于國家和省市征地補償政策實施時間不一致;有的市、縣政府不重視,認識不統一,片面認為征地工作屬于國土資源部門的工作,一旦發生糾紛,就簡單地把問題上交給國土資源部門;現有法律法規有關解決爭議的規定過于原則,只是規定對補償標準不服的,可以申請協調和裁決,但對如何協調、如何裁決,如果不予協調、裁決的又該如何辦理卻沒有規定,導致裁決制度的虛設;征地工作本身難度大,涉及面廣、涉案人數多,并且事關被征地群眾的切身利益和生命財產安全等。

三、征地補償安置爭議裁決原則

征地補償標準爭議裁決的原則是在爭議裁決過程中起主導、支配作用的基本行為準則,它體現著補償裁決的精神實質和價值取向,是征地補償標準爭議裁決制度的靈魂和核心所在。在征地補償安置爭議裁決過程中,應遵循以下基本原則:

平等原則。征地補償安置爭議的當事人一方是市、縣人民政府,另一方是被征地的農村集體經濟組織和村民。由于爭議雙方主體的特殊性,導致雙方法律地位的“不平等”。因此,裁決機關在辦理裁決案件時,必須超脫于爭議雙方。在程序上,要為雙方當事人提供平等機會,使其都能向裁決機關充分表達自己的訴求,提供有關證據、依據;要嚴格實行回避制度,不能因為征地行為是政府行為就偏袒政府,損害被征地農民的合法權益;在實體上,要嚴格依據現行國土資源法律法規的規定,審查市、縣人民政府發布的征地補償安置方案確定的征地補償標準是否合法合理,認定事實是否清楚,適用依據是否正確。在裁決中,對爭議的補償標準,申請人和被申請人都有權向裁決機關充分表達自己的真實意思,都有權提供證明自己主張的證據、依據。

合法合理原則。這是兩個原則的統稱。征地補償安置爭議裁決,既是對被征地的農村集體經濟組織和農民進行安置補償,也是按照批準的征收土地方案實施對征地行為的行政監督措施,它是一種具體行政行為。按照依法行政的要求,必須遵循合法原則。但是,征地補償安置爭議裁決是否還要遵循合理性原則,目前,認識不一。實踐中,一些省市只對合法性進行審查。筆者認為,行政機關審查裁決案件不同于法院審理行政案件。法院審理行政案件主要進行合法性審查,而征地補償安置爭議裁決,應同時兼顧合理性審查。這是因為:一是市、縣人民政府制訂被征地的補償標準是一種自由裁量行政行為,且自由裁量的幅度和空間很大,市、縣人民政府制定被征地的具體補償標準合法但不一定合理。一方面在補償倍數標準方面,《土地管理法》第14條規定,土地補償的倍數標準為被征地征收前三年平均年產值的四至六倍,這幅度很大。另一方面在耕地質量的認定方面,一類、二類、三類耕地的補償金額差額很大,而認定的隨意性很大。此外,年產值的認定方法、需要安置的農業人口的計算方法不同,也會影響補償費用的高低;二是法律、法規規定的標準和省級人民政府批準的市(州)補償標準一般都未考慮被征地區域位置的不同,而這直接影響到被征地實際價值的高低,城市近郊的補償標準甚至是城中村補償標準與位置偏僻、交通不便地方的土地補償標準,理應有一定差距,否則就不合理;三是被申請人還可能因為其他因素,在制定被征地具體補償標準時,人為地造成畸高畸低現象。為此,征地補償安置爭議裁決有必要進行合理性審查。

及時便民原則。近年來,因征地補償安置問題引發的農民上訪、上訴案件呈不斷上升趨勢,而且大多是群體上防,涉及面廣,涉及的人數眾多。上訪原因大多是對征地補償安置標準有異議抑或征地補償安置爭議遲遲得不到解決,這就要求行政機關在辦理征地補償安置爭議裁決時,必須在程序上充分考慮行政效率,在確保爭議得到公正解決的前提下,盡可能采取簡單、迅速、靈活、便民的裁決程序,以使農民的合法權益得到及時有效的法律保護,從而維護社會穩定。被申請人負舉證責任原則。由于征地補償安置爭議裁決,是因裁決申請人即被征地的農村集體經濟組織和農民,對被申請人即市、縣人民政府及其土地行政主管部門制定的征地補償標準不服而發生的,爭議的標的是屬于被申請人單方制定的具體行政行為,因此,征地補償安置爭議裁決中,被申請人應當對爭議標的的合法性負舉證責任,包括應當提供制定補償標準的依據、證據,被征收土地的地類、等級、前三年平均年產值的確定,青苗及地上附著物的統計,土地補償費和安置補助費的計算方法等證明。這既符合行政法的精神,又與客觀實際相符合,即是說合法、合理、可行。由被申請人對爭議標的負舉證責任,有利于保護裁決申請人的合法權益,有利于充分發揮行政主體的舉證優勢,有利于促進行政機關依法行政,避免行政權的濫用。[page]

四、征地補償安置爭議裁決程序

程序是實現實體權利和義務的載體。裁決程序決定裁決結果是否公正。征地補償安置爭議裁決程序包括以下幾個方面:

申請。被征收土地的農村集體經濟組織和農民,向國務院或者省級人民政府申請對市、縣人民政府及其土地行政主管部門制定的征地補償安置方案中確定的具體補償標準進行裁決,必須寫出書面申請裁決的報告。申請裁決報告中應當寫明申請裁決理由、主要事實和依據等。根據《土地管理法》的規定,土地行政主管部門是同級人民政府的行政職能部門,因此,裁決申請人向國務院提出裁決申請的,將申請裁決報告要提交給國土資源部;向省政府提出裁決申請的,要將申請裁決報告提交給省國土資源廳。

受理。國土資源部或省國土資源廳接到裁決申請人的申請裁決報告后,先進行審查,包括對裁決申請人主體資格、代理人、代表人資格以及爭議標的的性質、實體內容、程序等的審查。對超過規定期限提出協調、裁決申請的,對土地補償費、安置補助費分配有異議的,經過市、縣人民政府協調已達成一致意見,但又以同樣理由申請裁決的,裁決機關已下達準予撤回裁決申請或者裁決決定,申請人又以同樣理由申請裁決的,市、縣人民政府已依法支付征地補償費,但申請人認為沒有保持原有生活水平的,對公告發布之日后搶插、搶種、搶裝修的,對征地目的、征地程序、征地面積等依法不由裁決機關裁決的其他事項有爭議的,不予受理裁決申請。因為按照《實施條例》的規定,征收土地方案經依法批準后,市、縣人民政府應當按照法律法規的規定,將批準征收土地機關、批準文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等,在被征收土地所在地的鄉鎮、村予以公告。同時,市、縣人民政府土地行政主管部門應當根據經批準的征收土地方案,會同有關部門擬訂征地補償和安置方案,并在被征收土地所在地的鄉鎮、村再次予以公告,聽取被征收土地的農村集體經濟組織和農民意見,報同級人民政府批準后,具體組織實施。被征收土地的農村集體經濟組織和農民對補償標準有爭議的,先由縣級以上地方人民政府協調。縣級以上地方人民政府應當將協調結果形成書面文書,具體記載協調情況,發給參加協調的當事人。協調不成的,被征收土地的農村集體經濟組織和農民才可申請原批準征收土地的人民政府裁決。因此,被征收土地的農村集體經濟組織和農民,向國務院或省級人民政府申請對征地補償和安置方案進行裁決的,必須是已經縣級以上地方人民政府協調的征地補償安置爭議,未經協調的爭議裁決申請不予受理。裁決機關經審查,認為申請裁決人的申請符合法律法規規定條件的,應當受理,并在一定期限內書面通知裁決申請人。認為裁決申請人的請求不符合法律法規規定的裁決受理條件的,應當在一定期限內將不予受理的理由、事實、依據等書面告知裁決申請人。

審查。裁決機關正式受理裁決申請人的裁決申請后,應當根據現行土地管理法律法規確定的征地補償標準、批準征收方案以及各市、州人民政府制定的具體征收土地補償安置標準,對市、縣人民政府及其土地行政主管部門制定的“征地補償安置方案”確定的補償標準進行審查。裁決機關在審查階段,應當充分聽取裁決雙方當事人的意見,并注意搜集能夠證明標準是否合法合理的事實依據和法律依據。

決定。裁決機關通過審查,認為市、縣人民政府及其土地行政主管部門制定的“征地補償安置方案”確定的補償安置標準事實清楚、證據充分、適用法律正確的,要維持被申請人就裁決申請事項作出的有關決定;認為“征地補償安置方案”確定的補償安置標準事實不清、證據不足、適用法律錯誤的,要撤銷或者直接變更被申請人就裁決申請事項作出的有關決定。撤銷被申請人就裁決申請事項作出有關決定的,要責令被申請人在規定期限內依法重新作出有關決定。對裁決申請受理后,經審查不符合規定受理條件的,要駁回裁決申請。裁決決定中還應當明確裁決申請人對裁決決定不服的,有依法向人民法院提起訴訟的權利。