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集體土地征收中存在的問(wèn)題及解決途徑？集體土地征收中存在的問(wèn)題及解決途徑：今日在線強(qiáng)拆評(píng)估法律咨詢

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2024-07-11 12:40:38
作者：
圣運(yùn)律師
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集體土地征收中存在的問(wèn)題及解決途徑，近幾年，隨著城市化進(jìn)程的加快和全國(guó)各地加大招商引資力度，興建經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等項(xiàng)目，集體土地被國(guó)家征收的數(shù)量逐年增多。因現(xiàn)行集體土地征收的法律規(guī)定和政策規(guī)定不夠完善和政府在征收集體土地中的一些不妥做法

集體土地征收中存在的問(wèn)題及解決途徑？集體土地征收中存在的問(wèn)題及解決途徑：今日在線強(qiáng)拆評(píng)估法律咨詢

近幾年，隨著城市化進(jìn)程的加快和全國(guó)各地加大招商引資力度，興建經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等項(xiàng)目，集體土地被國(guó)家征收的數(shù)量逐年增多。因現(xiàn)行集體土地征收的法律規(guī)定和政策規(guī)定不夠完善和政府在征收集體土地中的一些不妥做法，引起失地農(nóng)民的不滿,農(nóng)民因土地征收問(wèn)題不斷到黨委、政府上訪，因土地征收而產(chǎn)生的糾紛也越來(lái)越多，造成了許多社會(huì)矛盾，影響到了社會(huì)的穩(wěn)定。集體土地征收中有關(guān)問(wèn)題也越來(lái)越引起人們的關(guān)注和思考。

一、當(dāng)前集體土地征收中存在的主要問(wèn)題

（一）法律規(guī)定不夠明確，超出“公共利益”需要而征收集體土地

我國(guó)集體土地征收的前提是國(guó)家為了公共利益的需要，依法給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及承包土地的農(nóng)民補(bǔ)償后，根據(jù)依據(jù)法律規(guī)定的程序和批準(zhǔn)權(quán)限，才能將農(nóng)民集體所有土地征收為國(guó)有土地。這在《憲法》、《土地管理法》中都有明確規(guī)定。但現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒(méi)有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益”的需要。在實(shí)踐中，政府征地往往超出了“公共利益”的范圍，將大量的“城市建設(shè)”、“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”用地均等同于“公共利益”的需要。為了經(jīng)濟(jì)建設(shè)而大量征收集體土地。

（二）政府對(duì)集體土地征收宣傳不到位，且缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牟僮鞒绦?

集體土地征收屬于一種行政行為，我國(guó)的憲法中雖然規(guī)定集體土地征收是依“法律規(guī)定”進(jìn)行，但《土地管理法》及其實(shí)施條例中有關(guān)集體土地征收的法定程序則規(guī)定的過(guò)于簡(jiǎn)單，缺乏可操作性。在征收土地之前，政府也沒(méi)有進(jìn)行公示、宣傳，沒(méi)有進(jìn)行公開(kāi)的聽(tīng)證，在確定土地征收補(bǔ)償費(fèi)用時(shí)，一般都是法律、法規(guī)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，缺少中立的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)土地、農(nóng)作物和地上附著物進(jìn)行評(píng)估，缺少與土地所有人和土地承包人之間進(jìn)行溝通。因此引起失地農(nóng)民的不滿，引發(fā)糾紛。

（三）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，無(wú)法滿足農(nóng)民土地被征收后的生活需要

農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)的問(wèn)題是征地的核心問(wèn)題，按照我國(guó)《土地管理法》及《土地管理法實(shí)施條例》中的規(guī)定，我國(guó)土地被征收有四筆補(bǔ)償：一是土地補(bǔ)償金，標(biāo)準(zhǔn)是征用前３年內(nèi)的平均收成的6－10倍；二是安置費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)是土地征收前3年平均收益的4－6倍；三是青苗補(bǔ)償費(fèi)，損失多少補(bǔ)償多少；四是土地上的附著物，損失多少補(bǔ)償多少。法律規(guī)定，土地補(bǔ)償金歸集體所有；安置費(fèi)被征地農(nóng)民沒(méi)有被安置的，可以歸農(nóng)民所有；青苗補(bǔ)償費(fèi)、土地上的附著物完全歸土地使用人所有，而補(bǔ)償?shù)姆秶鷥H限于與土地有直接聯(lián)系的一部分損失，其它間接損失沒(méi)有列入補(bǔ)償?shù)姆秶?shí)踐中對(duì)地上建筑物的補(bǔ)償都是依據(jù)組織實(shí)施征收的政府制定的標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償，通常補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低。這樣，農(nóng)民承包使用的土地被征收后能夠得到的已經(jīng)很少，已無(wú)法滿足農(nóng)民被征地后的生活問(wèn)題。因此農(nóng)民在土地征收中總是不滿意。

（四）集體土地征收后，對(duì)失地農(nóng)民不予安置。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府征收農(nóng)民土地后，對(duì)失地農(nóng)民通過(guò)采取“征地帶人進(jìn)廠”、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”等行之有效的辦法來(lái)解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，保障農(nóng)民的土地被征收后的生活。但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立以及現(xiàn)行的戶籍管理制度、勞動(dòng)用工制度的改革、國(guó)有企業(yè)的改制等一系列的改革措施的推進(jìn)，原有的安置失地農(nóng)民辦法，在實(shí)踐中已經(jīng)不能使用。政府將土地補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)一并計(jì)算補(bǔ)償給集體經(jīng)濟(jì)組織，而對(duì)農(nóng)民安置問(wèn)題不再考慮。造成農(nóng)民失地后失業(yè)，生活得不到保障，從而引發(fā)矛盾。

二、解決集體土地征收問(wèn)題的途徑

集體土地征收問(wèn)題，直接關(guān)系到廣大農(nóng)民的生存和切身的利益。土地征收會(huì)使農(nóng)民失去最基本的生產(chǎn)資料和生活保障，農(nóng)民如果得不到合理補(bǔ)償和妥善的安置，會(huì)帶來(lái)一系列社會(huì)問(wèn)題和糾紛，這關(guān)系到我們黨和國(guó)家的政治穩(wěn)定、和諧社會(huì)的構(gòu)建和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的大局。因此，只有完善我國(guó)集體土地征收制度、合理劃定集體土地征收范圍、科學(xué)地論證征地補(bǔ)償及安置辦法，才能從根本上解決集體土地征收中存在的問(wèn)題。

(一)完善現(xiàn)有集體土地征收法律制度

一是從法律上將集體土地征收分為“公共利益”需要和“商業(yè)用地”需要。我國(guó)憲法和法律規(guī)定土地征收的前提必須符合“公共利益”需要，但在現(xiàn)實(shí)中很多集體土地征收并非“公共利益”之需要。隨著城市化進(jìn)程的加快、經(jīng)濟(jì)建設(shè)的加快，很多的經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目、商業(yè)用地項(xiàng)目逐步增多，而我國(guó)《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”。該條第2款同時(shí)規(guī)定：“國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。” 按照上述法律規(guī)定，單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)只能使用國(guó)有土地。但是，客觀上國(guó)有土地的數(shù)量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足土地使用人的需要，這樣國(guó)家便大量征收集體土地，使集體土地從農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，然后再出讓給土地使用人。《憲法》和《土地管理法》中關(guān)于集體土地征收需符合“公共利益”的需要的立法本意是通過(guò)限制土地用途，即非“公共利益”之需要不能征收集體土地來(lái)限制集體土地進(jìn)入土地市場(chǎng)。但從現(xiàn)實(shí)發(fā)展情況來(lái)看，因經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)、商業(yè)建設(shè)之需要而使用集體土地已經(jīng)無(wú)法限制。因此應(yīng)當(dāng)從法律上將集體土地征收分為“公共利益”需要和“商業(yè)用地”需要。

二是從法律上明確集體土地所有權(quán)的主體。我國(guó)《土地管理法》規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。”但在現(xiàn)實(shí)中集體土地的所有人還是不夠明確。有的農(nóng)村土地屬于村農(nóng)民集體所有，有的屬于村集體經(jīng)濟(jì)組所有，有的屬于村民小組所有，土地農(nóng)民集體所有的所有人比較混亂。考慮到我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情況，明確規(guī)定行政村對(duì)集體土地享有所有權(quán)和用益權(quán)。并規(guī)定行政村行使集體土地所有權(quán)的具體方式，集體土地所有權(quán)的收益、分配等內(nèi)容，不斷完善土地民事權(quán)益。使集體土地有真正的所有人。只有確定了真正的所有人，在集體土地進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)，所有人才會(huì)從追求最大利益上來(lái)使用土地資源。 [page]

三是從法律上明確界定“公共利益”的范圍。我國(guó)現(xiàn)行法律采取的均是概括式規(guī)定，沒(méi)有具體規(guī)定什么建設(shè)項(xiàng)目符合“公共利益”需要。導(dǎo)致實(shí)踐中政府借“公共利益”之名濫用土地征收權(quán)。因此應(yīng)當(dāng)以立法的形式對(duì)“公共利益”的概念、范圍進(jìn)行明確規(guī)定，以限制借“公共利益”目的濫用征地權(quán)的現(xiàn)象。將土地征收權(quán)限定在“公共利益”的范圍內(nèi)。同時(shí)從法律上完善集體土地征收程序，嚴(yán)格執(zhí)行《土地管理法》中的土地征收審批制度，加強(qiáng)對(duì)土地征收目的合法性的審查。在申報(bào)征地過(guò)程中，認(rèn)真審核該項(xiàng)目是否符合“公共利益”需要，盡量減少征收集體土地。增加集體土地征收的聽(tīng)證程序，聽(tīng)取被征土地的所有者和使用者的意見(jiàn)，提高征收集體土地的透明度，防止在征用集體土地過(guò)程中的暗箱操作。加強(qiáng)集體土地征收的民主性，讓農(nóng)民參與進(jìn)來(lái)，發(fā)表自己的意見(jiàn)。

四是從法律上規(guī)定集體土地能夠進(jìn)行交易。既然集體土地屬于農(nóng)民集體所有，那么所有人則應(yīng)當(dāng)具有占有、使用、收益、處分集體土地的權(quán)利，因此應(yīng)當(dāng)從法律上規(guī)定對(duì)非“公共利益”的商業(yè)用地，用地者和集體土地所有人可直接進(jìn)行交易。這樣，對(duì)確實(shí)需要使用集體土地用于商業(yè)經(jīng)營(yíng)的，可以依據(jù)市場(chǎng)公平交易的原則，由用地者與土地所有者和土地承包人直接進(jìn)行交易，當(dāng)土地使用者提出的條件足以滿足土地所有人和土地承包人的要求，且足以維護(hù)土地所有人和土地承包人的合法利益時(shí)，土地所有者和土地承包人愿意將自己的土地提供給土地使用人用于商業(yè)性建設(shè)時(shí)，征地的目的就達(dá)到了。因此，當(dāng)征收土地用于商業(yè)時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)盡可能減少介入，不要通過(guò)國(guó)家先征收集體土地然后再出讓給用地者的方式來(lái)進(jìn)行。當(dāng)然，不論出于“公共利益”用地的需要還是出于“商業(yè)用地”的需要，都應(yīng)當(dāng)盡量減少征收農(nóng)村集體土地，尤其是耕地、林地和其他農(nóng)用地。這樣才能有效地保障農(nóng)村集體土地所有權(quán)和農(nóng)民的土地使用權(quán)，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

（二）健全集體土地征收補(bǔ)償制度，合理安置失地農(nóng)民集體土地征收中的征收條款與補(bǔ)償條款唇齒相依，不可分離。土地征收是集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的永久性轉(zhuǎn)移，農(nóng)民將永遠(yuǎn)失去土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，失去生活的可靠來(lái)源和保障。因此，集體土地征收補(bǔ)償一直是政府、農(nóng)民熱切關(guān)注的問(wèn)題。而現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)則過(guò)低，不能夠保障農(nóng)民失地后的生活。應(yīng)當(dāng)將政府出于“公共利益”需要征收土地和因“商業(yè)經(jīng)營(yíng)”需要而征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方法分別規(guī)定。

一是對(duì)因“公共利益”需要征收集體土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)提高并擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。對(duì)被征收的土地所處的地理位置、種植種類(lèi)和地上建筑物、構(gòu)筑物等補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明確規(guī)定，以土地的市場(chǎng)價(jià)格來(lái)確定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大征地的補(bǔ)償范圍，在對(duì)農(nóng)民的實(shí)際損失給予了補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，還應(yīng)該加入預(yù)期的利益，征地補(bǔ)償必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障為原則。同時(shí)做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作。將被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，統(tǒng)一納入征地補(bǔ)償安置費(fèi)用，不足部分由當(dāng)?shù)卣畯膰?guó)有土地有償使用收入中解決。社會(huì)保障費(fèi)用不落實(shí)的不得批準(zhǔn)征地。

二是對(duì)因商業(yè)經(jīng)營(yíng)需要征收集體土地，則可以規(guī)定補(bǔ)償費(fèi)用最低標(biāo)準(zhǔn)和其他補(bǔ)償安置方法。在法律規(guī)定征地最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或者參照因“公共利益”需要征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的同時(shí)，允許用地者同土地所有者和土地承包人直接進(jìn)行交易，以確定征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用。同時(shí)還可以采取其他辦法進(jìn)行妥善安置。如征收土地建工廠的，可以安置勞動(dòng)力就業(yè)，也可以采取用土地價(jià)款入股等多種安置方式，對(duì)失地農(nóng)民采取多種方式進(jìn)行安置。但不管采取何種途徑，都應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“保護(hù)農(nóng)民的合法利益”的原則，使農(nóng)民在失去土地后還能保證其生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。

土地資源是不可再生的寶貴資源，土地資源的商品化正在不斷獲得承認(rèn)。隨著各項(xiàng)建設(shè)對(duì)土地的需求逐步增加，必然會(huì)導(dǎo)致大量征收集體土地。集體土地征收不僅涉及到憲法保障的財(cái)產(chǎn)權(quán)和土地資源的合理利用，而且涉及到農(nóng)業(yè)的發(fā)展、新農(nóng)村的建設(shè)和農(nóng)民的生活，更涉及到和諧社會(huì)的構(gòu)建。因此，應(yīng)當(dāng)不斷完善我國(guó)集體土地征收制度，有效地維護(hù)廣大農(nóng)民的合法利益，保持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

作者：懷遠(yuǎn)縣法院邵華