征地補償安置制度變遷，內容摘要：建國以來，我國征地補償安置制度大致經歷了起步、調整、逐步完備和新發展等四個變遷階段。通過對這一制度變遷的回顧和分析，我們發現在我國征地補償安置制度變遷中存在著很強的路徑依賴 。而這也正是導致我國現行征地補償安
內容摘要：
建國以來，我國征地補償安置制度大致經歷了起步、調整、逐步完備和新發展等四個變遷階段。通過對這一制度變遷的回顧和分析，我們發現在我國征地補償安置制度變遷中存在著很強的路徑依賴
。而這也正是導致我國現行征地補償安置制度存在著諸問題的主要原因。為此，在今后的征地補償安置制度創新中應突破“體制鎖定”，沿著市場經濟所要求的目標前進。
關 鍵 詞：征地補償安置制度;制度變遷;路徑依賴
征地補償安置制度總是與其同一時期的社會經濟發展水平緊密相關，同時又受其他社會經濟制度的影響。生產力發展的不同階段要求社會建立與其相適應的上層建筑，征地補償安置制度最終是由我國的生產力發展狀況決定的。我國憲法第十條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”憲法中的規定是征地補出安置制度的根本依據。我國現階段實行的征地補償安置制度存在著諸多問題，引發了許多社會矛盾。因此，考察建國以來我國征地補償安置制度的發展歷程，對把握征地補償安置制度改革的方向，對保障失地農民的生活水平不受土地征用的影響，對整個社會的和諧發展和全面小康的實現都有著非常重大的意義。
一、征地補償安置制度的起步階段
建國后，為了適應城市建設與工商業發展的需要及城市郊區農業生產的特殊情況，在1950年11月10日政務院第58次政務會議通過的《城市郊區土地改革條例》中就提到了對失地農民的征地補償，如《條例》第十三條規定：“國家為市政建設及其他需要收回由農民耕種的國有土地時，應給耕種該項土地的農民以適當的安置，并對其在該項土地上的生產投資(如鑿井、植樹等)及其他損失，予以公平合理的補償。”第十四條中也規定：“國家為市政建設及其他需要征用私人所有的農業土地時，須給以適當代價，或以相等之國有土地調換之。對耕種該項土地的農民亦應給以適當的安置，并對其在該項土地上的生產投資(如鑿并、植樹等)及其他損失，予以公平合理的補償。”該《條例》只是提到應給耕種該項土地的農民以適當的安置，予以公平合理的補償，并沒有提到具體的補償標準和安置措施。
為適應國家建設的需要，慎重地妥善地處理國家建設征用土地問題，1953年11月5日政務院第192次會議通過《中央人民政府政務院關于國家建設征用土地辦法》，這是新中國第一部關于土地征用比較完整的法規。該辦法規定了征用土地的基本原則及對失地農民補償費的補償標準和安置辦法。《辦法》第三條規定：“國家建設征用土地的基本原則是：既應根據國家建設的確實需要，保證國家建設所必需的土地，又應照顧當地人民的切身利益，必須對土地被征用者的生產和生活有妥善的安置。”第八條規定，被征用土地的補償費，一般以其最近三年至五年產量的總值為標準，如另有公地可以調劑，亦須發給被調劑土地的農民以遷移補助費。對被征用土地上的附著物及種植的農作物，按公平合理的代價予以補償。對于失地農民的安置，《辦法》第十三條規定：“農民耕種的土地被征用后，當地人民政府必須負責協助解決其繼續生產所需之土地或協助其轉業，不得使其流離失所。用地單位亦應協同政府勞動部門和工會在條件許可的范圍內，盡可能吸收其參加工作。”
這一階段國家征用的對象主要是農民的私有土地，在對失地農民的補償時強調“公平合理”的原則，同時也確定了一定的補償標準。強調要“給群眾以必要的準備時間，使群眾在當前切身利益得到照顧的條件下，自覺地服從國家利益”，不突出土地征用的“強制
”[i]。對于失地農民的生產和生活都做出了妥善安置的規定，“不得使其流離失所”。總之，在征地補償安置制度的起步階段確立的這些規定較好的處理了國家與失地農民之間的土地關系，維護了失地農民的合法權益，保障了失地農民正常的生產和生活狀態。
二、征地補償安置制度的調整階段
1956年底，社會主義改造基本完成，生產資料所有制
質發生了根本改變，原來的《國家建設征用土地辦法》已經不能適應新形勢下社會主義國家建設的需求。于是，1958年1月6日全國人民代表大會常務委員會第90次會議批準，國務院公布施行了經修訂的《國家建設征用土地辦法》。新《辦法》規定：征用土地的補償費，由當地人民委員會會同用地單位和被征用土地者共同評定。對于一般土地，以它最近二年至四年的定產量的總值為標準給予補償。根據農村土地已由原來的農民私有變為農業生產合作社所有，土地所有權發生變化重新做出規定。如新《辦法》第八條規定：“征用農業生產合作社的土地，土地補償費或者補助費發給合作社;征用私有的土地，補償費或者補助費發給所有人。土地上的附著物和農作物，屬于農業生產合作社的，補償費發給合作社;屬于私有的，補償費發給所有人。”對于失地農民的安置，新《辦法》第十三條規定：“對因土地被征用而需要安置的農民，當地鄉、鎮或者縣級人民委員會應該負責盡量就地在農業上予以安置;對在農業上確實無法安置的，當地縣級以上人民委員會勞動、民政等部門應該會同用地單位設法就地在其他方面予以安置;對就地在農業上和在其他方面都無法安置的，可以組織移民。組織移民應該由遷出和遷入地區的縣級以上人民委員會共同負責。移民經費由用地單位負責支付。”
與前一階段相比，這一階段的土地補償費標準降低，由舊《辦法》的“一般以其最近三年至五年產量的總值為標準”降為新《辦法》“最近二年至四年的定產量的總值為標準”給予補償。但新《辦法》第三條規定：“國家建設征用土地，既應該根據國家建設的實際需要，保證國家建設所必需的土地，又應該照顧當地人民的切身利益，必須對被征用土地者的生產和生活有妥善的安置。如果對被征用土地者一時無法安置，應該等待安置妥善后再行征用，或者另行擇地征用。” 也就是說土地征用必須在保障失地農民的生產和生活有妥善安置的情況下才能進行。安置方式也主要以農業為主。雖然土地補償費標準降低，但是失地農民的后路有保證。此外，由于失地農民處于合作社中，征用的是集體土地，農民個體失地問題不是很普遍。以前土地補償費都是發給農民個人，土地由私有轉為集體后，補償費發給集體，盡管補償費用降低了，由于不完全涉及個人利益，農民還是能夠接受。總之，在這一階段，失地農民的生產和生活都有保障，社會相對穩定。[page]
三、征地補償安置制度的逐步完備階段
十年文革期間，由于國內社會環境的影響，各項立法工作基本處于停頓狀態，對于征地補償安置制度的相關法律法規也處于停滯階段。黨的十一屆三中全會以后，隨著我國改革開放政策的貫徹執行，國民經濟建設全面復蘇，建設用地的大幅度增長，國家建設征用土地出現了一些新情況和新問題，為適應這種新形勢的需要，經全國人大常委會通過，1982年5月14日國務院公布施行了《國家建設征用土地條例》。這是第三次頒布的國家建設征用土地辦法，該《條例》同1958年修訂執行的《辦法》相比，無論政策的深度、廣度，還是內容上均有大幅度增加。
該《條例》第九條沿用了1958年《辦法》中的規定，指出征用土地應當由用地單位支付補償費，并規定：“征用耕地(包括菜地)的補償標準，為該耕地年產值的三至六倍，年產值按被征用前三年的平均年產量和國家規定的價格計算。” “青苗補償費和被征用土地上附著物補償費的標準，由省、自治區、直轄市人民政府制定。”由于建國后我國經濟發展水平和人口超速增長，人地關系緊張程度加劇，特別是勞動力安置日益困難，于是，《條例》首次提出了安置補助費，如第十條中規定，為了妥善安排被征地單位的生產和群眾生活，用地單位除付給補償費外，還應當付給安置補助費。每一個農業人口的安置補助費標準，為該耕地的每畝年產值的2至3倍，但是，每畝耕地的安置補助費，最高不得超過其年產值的10倍。同時還規定，按照上述補償和安置補助標準，尚不能保證維持群眾原有生產和生活水平的，經審查批準，可以適當增加安置補助費，但土地補償費和安置補助費的總和不得超過被征土地年產值的20倍。此外，《條例》還首次提出“因征地造成的農業剩余勞動力由縣、市土地管理 機關組織被征地單位、用地單位和有關單位分別負責安置”。安置的主要途徑有：發展農業生產、發展社隊工副業生產、遷隊或并隊、集體所有制企業吸收、用地單位吸收、農轉非后招工安置等多項安置途徑。
80年代初，經濟體制改革處在一個發展初期，各種經濟紛紛出現，我國的就業形勢較好，再加上國家對失地農民采取了多種安置方式，失地農民的就業安置問題不是太突出，失地農民的生活也得到了基本保障。該《條例》表現出典型的計劃經濟體制的特征。它較為完備地制定了計劃經濟時代補償安置的具體辦法，很好的解決了農民失地后的生活保障問題，并在制度層面上第一次完整而鮮明地體現出采取現代福利制度取得土地所承擔保障功能特點。可以說，該《條例》是建國后我國征地補償安置制度發展史上的一座里程碑。
1986年6月25日，全國人大常委會第16次會議通過了《中華人民共和國土地管理法》，該法在總結經驗的基礎上，采納了《條例》中的土地補償費、安置補助費等大部分規定，并將其上升為法律。《土地管理法》根據當時的社會發展情況，在安置途徑上增加了舉辦鄉(鎮)村企業和安排到全民所有制單位工作。如第三十一條規定：“因國家建設征用土地造成的多余勞動力，要通過發展農副業生產和舉辦鄉(鎮)村企業等途徑，加以安置;安置不完的，可以安排符合條件的人員到用地單位或者其他集體所有制單位、全民所有制單位就業，并將相應的安置補助費轉撥給吸收勞動力的單位。被征地單位的土地被全部征用的，經審查批準，可以轉為非農業戶口。”
1988年12月29日第七屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過修改《中華人民共和國土地管理法》的決定，對1986年的《土地管理法》作了部分修改，但其中關于失地農民的征地補償安置相關規定卻沒有得到變更。
總體來說，這一階段是我國征地補償安置制度發展史上的另一個重要階段。農民將土地用作國家建設是一項應盡的義務，國家對農民的補償和安置是社會主義國家優越
的體現。與前一時間段的征地補償安置制度相比，基本精神是一致的，都是按當時計劃經濟的體制條件下來設計的，帶有濃厚的計劃經濟色彩。在計劃經濟時期，對失地農民所采取的政策措施是與當時的經濟發展水平相適應的，失地農民的合法權益得到了有效保護。隨著經濟體制的改革，這些制度越來越不適應社會主義市場經濟條件下土地征用和失地農民補償安置工作的需要，于是征地補償安置制度面臨著一個新發展階段。
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內容審核：趙雪玲律師
來源：中國法院網-征地補償安置制度變遷，征地補償安置制度變遷
