論征地補償費的法律適用問題，征地補償費糾紛案件，歷來關系比較錯綜復雜，也頗受各方重視。尤其在當前中央提出著力解決三農問題，力求農村穩定的新形勢下，研討征地補償費的法律適用問題，發揮律師在征地補償費分配糾紛案件代理中的作用，確實保護農民的合法
征地補償費糾紛案件，歷來關系比較錯綜復雜，也頗受各方重視。尤其在當前中央提出著力解決三農問題，力求農村穩定的新形勢下，研討征地補償費的法律適用問題，發揮律師在征地補償費分配糾紛案件代理中的作用，確實保護農民的合法權益，促進和諧社會的建立和發展，很有理論和現實意義。下面僅就筆者曾經承辦過的這樣一宗案件為例，稍作一些探討。
一、案件基本事實及法院的裁判。
1、案件的基本事實
村民李某系海口市秀英區某村的村民，家庭共有六個人口，李某的妻子莊某是該村土生土長的村民，李某原系外地人，但早已和莊某結婚，并且于 1991年正式將戶口遷入女方落戶，李某在該村生兒育女已有三代。1998年李家以李某為戶主與該村經濟合作社簽訂了《海南省家庭承包耕地合同書》，并領取了政府所頒發的《農村集體土地承包經營權證書》。2003年海口市政府征用了該村600畝土地用于“藥谷”項目，每畝征用費4.5萬元，該村獲得征地補償款2700萬元。村委會經過村民會議做出決議，決定按村里常住人口每人3萬元分配征地補償費，并報有關政府部門批準后將征地補償費實際發放到村民的銀行存折中，而李某一家六人(四人為瑤族，二人為婦女)分文未得。村里同時有幾十名“外嫁女”也未能得到征地補償費，她們曾為此事向區、市、省等政府部門上訪、靜坐示威，也向《海南日報》等有關新聞媒體來信來稿呼吁，均未能得到解決。政府部門反而要求她們向法院起訴，李某迫于無奈，以全家六口為原告，于 2004年10月將該村村委會及經濟合作社告到海口市秀英區人民法院。
2、法院的裁判。
(1)秀英區法院在審理過程中，原、被告雙方對本案基本事實沒有爭議，案件的爭議焦點主要是法律適用問題。原告認為本案屬于村民與農村集體經濟組織之間關于征地補償費分配的糾紛，是平等民事主體間的財產關系糾紛，屬于人民法院的受案范圍，法院完全可以受理并依法做出裁判。被告則認為本案屬于政府協調、裁決的事項，不屬于人民法院的主管范圍。一審法院經過審理，支持了原告的主張，判決兩被告向原告支付每人3萬元的征地補償費。
兩被告不服，向海口市中級人民法院提出上訴。
(2)海口中院經審查認為，李某與村委會、經濟合作社因土地征用補償費的分配問題發生糾紛，屬農村集體經濟組織與其成員之間的內部糾紛，屬于村民自治范疇，不屬于平等主體之間的民事法律關系，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍，應由有關行政部門協調解決，故李某等的起訴，予以駁回。最高人民法院法研〔2001〕51號“關于人民法院對農村集體經濟組織所得收益分配糾紛是否受理問題的答復”不適用于本案。海口中院于2005年6月16日裁定撤銷秀英區法院的一審判決，駁回李某的起訴。類似的案件在海南的法院系統中有三種不同的處理結果：一種是認為這樣的案件不屬于法院主管的范圍，駁回村民的起訴;另一種是支持村民的主張，判決村民獲全額征地補償款;還有一種是認為村委會享有自治權，不分給村民在村委會的權力范圍內，因此駁回村民的訴訟請求。
二、筆者的觀點。
對于一、二審法院截然相反的裁判結果和法院系統內對該類案件的不同態度，我們較傾向于一審法院的判決結果，認為本案屬于一般的民事糾紛，應在法院主管的范圍，理由如下：
目前我國對農村集體所有的土地征用后給予補償、安置的過程可以大致分為兩個階段：第一個階段是被征地單位與政府土地主管部門的關系;第二個階段是土地補償款分配決議做出后，村民與農村經濟組織的關系。每個階段的法律適用各有不同。
在“第一個階段”中，被征地單位與政府土地主管部門之間存在確定和落實補償安置方案的關系。根據我國現行法律對農村集體土地征用的流程，先由政府土地主管部門將土地征為國有，并對被征用的農村集體經濟組織進行補償，再由政府土地主管部門將被征用的土地出讓給土地使用人使用。在這階段中，補償安置的雙方當事人是土地主管部門和被征用土地的農村集體經濟組織，雙方有行政上的管理和指導關系，因此，此階段發生的糾紛也主要由政府協調或裁決。例如在本案中，就是海口市國土局和本案被告村委會之間的征用和補償關系，由市國土局劃撥到被告銀行賬戶的征地補償款由被告所有，被告有權管理和使用。對此，原告不能要求分配或分得多少，如果在此階段原告向法院起訴，應不屬法院受理范圍(對此，《最高院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》(下簡稱 “涉農司法解釋”)第一條也明確規定，集體經濟組織成員就用于分配的土地補償費數額提起民事訴訟的，人民法院不予受理)。
在“第二階段”，即被征地農村集體經濟組織收到土地補償款后進行分配的問題。在此階段，農村集體經濟組織和其成員之間屬于平等的民事主體，他們之間并沒有行政上的管理和隸屬關系。如果說如何制定補償或安置方案屬于農村經濟組織的自主權和村民自治范疇，那么，一旦村民大會做出分配的決議(該決議從法律性質上應屬于析產協議或收益分配決議)并經政府部門的批準，也即方案進入了實施階段后，因此所產生的爭議，已超出了村民自治的范圍，被告若違反決議的，原告自然有權向人民法院起訴，請求司法救濟。所以說，在第二階段應屬于法院受理的范圍，法院完全可以審查村民大會決議的合法性(例如是否歧視少數民族或婦女等)，并在此基礎上根據公平和合法原則來判決原告應得份額及被告應履行的給付義務。類似的情況，比如公司的股東大會通過了利潤的分配方案后，該方案即對公司及股東均產生法律約束力，如果公司不依分配方案執行，股東即可通過法院裁判來實現其合法權益。在這種情形下，法院能以這屬于公司自治的范疇或公司內部關系而拒絕受理并做出裁判嗎?
三、對二審法院終審裁定所持觀點的評析
(一)筆者認為二審法院認為本案不屬于人民法院受案范圍的認定，在以下兩方面有失偏頗：
(1)二審法院認為村民因土地補償款問題與村委會、經濟合作社之間的關系不屬于平等民事主體之間的民事法律關系的觀點沒有相應的法律依據。首先，村委會系根據《村民委員會組織法》而成立，該法明確規定村委會是村民的自治組織，因此，村委會不是行政機關。經濟合作社是農村經濟組織，根據《農村土地承包法》的規定和農戶簽訂有關土地承包合同，經濟合作社就是地地道道的民事主體，經濟合作社不享有行政管理權。所以，從法律主體資格方面來看，村民和村委會、經濟合作社都是平等的民事法律關系主體。其次，它們之間所發生的征地補償費或土地安置費是具有財產內容的民事糾紛：村民認為自己應該分得該補償費，而村委會則認為不應分給該村民。因此，村民和村委會之間因土地補償費的分配問題而發生的糾紛屬于《民法通則》調整的范圍，是典型的民事糾紛，應屬于人民法院民事訴訟的受案范圍。[page]
(2)本案從一審到二審，均是圍繞法律適用的問題為爭議焦點，二審法院認為一審法院適用法律錯誤，竟然未能指出有哪一部法律、哪一條規定明確禁止法院受理本案。在二審庭審中，原告(被上訴方)向二審法院提交了最高人民法院法研〔2001〕51號“關于人民法院對農村集體經濟組織所得收益分配糾紛是否受理問題的答復”和最高人民法院法研〔2001〕116號“關于村民因土地補償款、安置補助費問題與村民委員會發生糾紛人民法院應否受理問題的答復”等有關法律依據，但二審法院的裁定只是說本案不適用于“法研〔2001〕51號”所規定的情形，也未說明理由，實在不能令人信服。
根據法治的基本要求，“法院不得拒絕裁判”、“司法是權利救濟的最后一道防線”。對于民事糾紛，立法機關無明文禁止的法院即應當受理并依法做出裁判。在人民法院不斷拓寬案件的受理范圍，就連憲法類案件都可以受理的情況下，對于本案做出拒絕受理實在于法無據。
(二)筆者認為法院不受理征地補償費糾紛不利于保護農民的合法權益和維護農村的穩定
2004年6月28日最高人民法院《關于加強涉農案件審判為農村經濟發展提供司法保障的通知》(法〔2004〕124號)第三條明確規定， “各級人民法院處理各類涉農民事、行政糾紛案件，要堅決貫徹依法保護農民合法權益的指導思想。對各類侵犯土地承包經營權糾紛案件，農民請求賠償損失的，應當依法予以支持;對因非法截留、扣繳農民承包收益發生的糾紛，農民要求返還承包經營收益的，要依法予以支持……”。本案也應屬于村委會(經濟合作社)非法扣繳(村民)農戶的合法收益，二審法院在本案中未能保護農民的合法權益，也與最高司法機關甚至中央的指示精神是背道而馳的。
四、本案的法律適用問題。
原告方當時所根據的主要法律法規有：《民法通則》第二條、《民事訴訟法》第一百零八條和最高人民法院法研〔2001〕51號和最高人民法院法研〔2001〕116號。被告方引用的主要法律依據有：《土地管理法實施條例》第二十六條、國土資源部《征用土地公告辦法》第十五條、最高人民法院“關于王翠蘭等六人與廬山區十里鄉黃土嶺村六組土地征用費分配糾紛一案的復函”(1994年12月30日)和最高人民法院 “關于土地被征用所得的補償費和安置補助費應歸被征地單位所有的復函” (法經〔1995〕13號)。
1、《土地管理法實施條例》第二十六條規定土地補償費歸農村集體經濟組織所有，安置補助費由農村集體經濟組織管理和使用，市、縣和鄉(鎮)人民政府對安置補助費的使用情況進行監督。這仍屬于“第一階段”的法律關系。其實，該條也有可以將安置補助費直接支付給個人的規定，不能說征地補償費絕對不能分給農民個人。實踐中，征地補償款全部留在集體經濟組織而被一些村干部吃光、花光的現象也屢見不鮮，因此也會引起群眾的強烈不滿，引發社會的不穩定因素。
2、國土資源部《征用土地公告辦法》第十五條規定，因未按照依法批準的征用土地方案和征地補償、安置方案進行補償、安置引發爭議，由市、縣人民政府協調;協調不成的，由上一級地方人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。但第八條同時規定，征地補償安置、方案公告應當包括下列內容：(一)本集體經濟組織被征用土地的位置、地類、面積，地上附著物和青苗的種類、數量，需要安置的農業人口的數量;(二)土地補償費的標準、數額、支付對象和支付方式;(三)安置補助費的標準、數額、支付對象和支付方式;(四)地上附著物和青苗的補償標準和支付方式;(五)農業人口的具體安置途徑;(六)其他有關征地補償、安置的具體措施。
第十一條規定，征地補償、安置方案經批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。
從以上規定看，此處所指的“征地補償費”和“安置補助費”應該是指政府土地主管部門與被征地單位之間所產生的征地補償或安置補助問題。從本案的具體情況來看，該規定應該是適用于海口市國土局與被告間關于補償方案、補償標準、補償費的支付等問題，即如果市國土局未按補償安置方案進行補償、安置而引發爭議的，應由政府協調和裁決。但該“辦法”并沒有排除也無權排除有關當事人通過訴訟途徑來解決有關民事爭議，即如果被征地單位與征用單位或土地主管部門簽訂有補償協議的，如果一方違約，守約方當然有權向人民法院提起民事訴訟來維護自己的合法權利。所以，我們認為，《征用土地公告辦法》僅適用于解決政府土地主管部門與被征地單位間的爭議，并不適用于本案中村民和農村集體經濟組織之間的財產糾紛，況且該“公告”僅是部門規章。
3、最高人民法院“關于王翠蘭等六人與廬山區十里鄉黃土嶺村六組土地征用費分配糾紛一案的復函”，是1994年12月30日最高院給江西省高院的答復。該答復指出，雙方當事人為土地征用費的處理發生爭議，不屬于法院受理案件的范圍，應向有關機關申請解決。我們認為該答復可能指的是“在沒有村民決議對補償款進行分配的情況下，村民要求分配補償款而集體經濟組織不同意對補償款進行分配”(即“第一階段”)這種情形。退一步來說，該“答復”確實是針對“有村民的分配決議，而村民要求按照分配決議進行分配而集體經濟組織不同意”(即“第二階段”)這種情形，那么，該“答復”即與法研〔2001〕51號和法研〔2001〕116號相矛盾，而法研〔2001〕116號也是給江西省高院的，法研〔2001〕116號“答復”認為，村民因土地補償費、安裝補助費問題與村民委員會發生糾紛的，參照最高院研究室給廣東省高級人民法院的“法研〔2001〕51號”辦理。而法研〔2001〕51號明確指出，農村集體經濟組織與其成員之間因收益分配產生的糾紛，屬平等民事主體之間的糾紛。當事人就該糾紛起訴到人民法院，只要符合《中華人民共和國民事訴訟法》第一百零八條的規定，人民法院應當受理。在這種情況之下，只能認為“新法”優于“舊法”，原來規定不屬于法院受理的案件現在法院也可以受理了。
4、最高人民法院“法經〔1995〕13號”也是給江西省高院的答復。該復函強調征地補償款、安置補助費歸被征地單位所有，由被征地單位集中管理，政府監督指導使用，由被征地單位用于發展生產、安排就業和不能就業人員的生活補助。該復函并沒有規定類似的案件不屬于法院管轄的范圍，只是強調被征地單位對補償款的所有權問題。但這種所有權也只是相對的，在政府土地主管部門將征地補償款打入被征地單位的賬戶且征地單位未做出分配之前，征地補償款的所有權是屬于被征地單位。一旦村民做出分配的決議并經有關政府部門批準并監督，集體經濟組織將征地補償費打入村民的賬戶，該已分配的補償費就不再屬于集體經濟組織了。所有權已發生了轉移，這時再以該批復來強調農村經濟組織對安置費的所有權已沒有實際意義。[page]
5、本案二審之后，最高院于2005年7月29日公布了“涉農司法解釋”(法釋〔2005〕6號)，該司法解釋第一條明確規定，對于承辦地征收補償費用分配糾紛，人民法院應當依法受理。第二十四條又規定，農村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組，可以依據法律規定的民主議定程序，決定在本集體經濟組織內部分配已經收到的土地補償費。征地補償安置方案確定時已經具有本集體經濟組織成員資格的人，請求支付相應份額的，應予支持。最高院的該司法解釋無論從程序還是實體上都再次確認了土地補償款的民事權利性質。
五、結束語
綜上，我們認為，本案中一審法院認為村民和農村集體經濟組織之間關于征地補償費的糾紛屬于民事糾紛并判決被告向原告支付征地補償費無疑是正確的;而二審法院認為本案不屬于民事訴訟，裁定駁回原告的起訴沒有明確的法律依據，顯然是錯判。雖然最高司法機關最近以司法解釋的形式再次確認了類似的案件屬于法院主管的范圍，但對于其性質，實踐中還是難免會有模糊的認識。建議立法機關在進行有關立法時應對土地征用補償費的民事權利性質進行明確，以確實維護農民的合法權益和維護農村的穩定和發展。
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內容審核：侯承志律師
來源：中國法院網-論征地補償費的法律適用問題，論征地補償費的法律適用問題
