【摘要】征地拆遷是對他人不動產(chǎn)的強制處分，結(jié)果是強行取得或者消滅他人的物權(quán)。立法涵義不明導(dǎo)致的“公共利益”被濫用、現(xiàn)行補償制度導(dǎo)致的利益分配失衡，是造成征地拆遷社會之痛的根源。物權(quán)法不應(yīng)對此視若無睹，保護物權(quán)人的利益免受征地拆遷損抑是其天職。從征地拆遷現(xiàn)狀出發(fā)，本文對物權(quán)法草案提出了界定公共利益的范圍、確立征收和征用補償基本原則、創(chuàng)設(shè)征收集體土地差額補償原則、區(qū)分并增設(shè)營利性建設(shè)項目征地拆遷補償原則、明確用益物權(quán)征地拆遷補償原則等具體修改建議。【關(guān)鍵詞】征地拆遷　物權(quán)法　修改【全文】雖然物權(quán)法不是征收征用法、拆遷管理法，但是這并不妨礙它根據(jù)憲法的規(guī)定，對征收和拆遷作出適當(dāng)?shù)木唧w化而且是符合憲法條文精神的限制性規(guī)定。因為征地拆遷是對他人作為生存物質(zhì)基礎(chǔ)的不動產(chǎn)的強制處分，將強制取得或者消滅他人的物權(quán)，而物權(quán)法是規(guī)定權(quán)利人對物所享有的財產(chǎn)權(quán)利并加以保護的基本法律，為使物權(quán)免受損抑，通過相應(yīng)制度給予被征收人、被拆遷人充分保護，正是物權(quán)立法的應(yīng)有之義。在無數(shù)強權(quán)粗暴與弱勢血淚的實例一再證明現(xiàn)行征地拆遷制度存在重大缺陷的現(xiàn)實面前，如果物權(quán)法僅僅象目前草案（全國人大常委會第三審議稿，下同）那樣，在此問題上只作過于原則、粗陋的規(guī)定，則今后遇到征地拆遷時，情況會依然如舊，物權(quán)法理論上所能發(fā)揮的保護物權(quán)、定紛止爭、構(gòu)建和諧社會的作用，將在征地拆遷領(lǐng)域止于紙上談兵，宣傳意義也將大于法律實施意義。由此，特對草案有關(guān)征收和拆遷的條文提出如下修改建議：一、明確界定公共利益的范圍。從法律層面界定公共利益，世界各國罕有先例，確有一定的難度。但是，只有界定公共利益，才能明確公權(quán)力介入私權(quán)利的范圍和界線。正因為立法沒有明確什么是、哪些是公共利益，才會出現(xiàn)征地拆遷把什么建設(shè)項目都當(dāng)做公共利益的現(xiàn)象。例如，建設(shè)一個加油站，新（擴）建一家工廠，圈一片地成立一個科技園、工業(yè)區(qū)，沒有具體建設(shè)項目、純?yōu)閷斫?jīng)營性土地出讓作準備的土地儲備，都成了公共利益，有些地方甚至套用著“房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)項目是發(fā)展城市經(jīng)濟的需要=城市建設(shè)的需要=公共利益”的邏輯理念和管理模式。如此一來，對被征收人、被拆遷人的物權(quán)產(chǎn)生了極大的威脅和損害。在城市化進程加速發(fā)展、征地拆遷量大面廣的今天，假如物權(quán)法仍不能給我們提供有效的保護，物權(quán)沒有實質(zhì)性的根本保障，那么物權(quán)立法的意義又何在？只要真正了解當(dāng)前征地拆遷的現(xiàn)狀，就不難認識到在立法上界定公共利益，不存在是否必要的問題，而只是一個如何界定、從寬還是從嚴的問題。《憲法》已經(jīng)規(guī)定，為了公共利益的需要，國家可以依法對土地或者私有財產(chǎn)實行征收、征用。物權(quán)法草案第49條但書前的一段，大可不必對此原則再作機械性的重復(fù)。與商業(yè)項目相比較，公共利益項目通常具有三個突出的特點──產(chǎn)品公共性、受益主體不特定與普遍性、目的非營利性，特別在目的方面，商業(yè)項目和公共利益項目截然相反。鑒于此，界定公共利益的范圍可以從正反兩個方面進行，正的方面即公共利益特點體現(xiàn)最鮮明的那些領(lǐng)域，反的方面即商業(yè)領(lǐng)域。因此，建議將草案第49條但書前的該段修改為：“非以營利為目的，為了國防、科學(xué)文化教育、環(huán)境保護衛(wèi)生、自然災(zāi)害防治、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共利益的需要，縣級以上人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，可以征收、征用單位、個人的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)。”也可以采取列舉與概括相結(jié)合的立法模式，在該條中增設(shè)一款作為第二款：“符合下列情形之一的，為公共利益的需要：（一）國防；（二）科學(xué)文化教育；（三）環(huán)境保護衛(wèi)生；（四）自然災(zāi)害防治；（五）公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；（六）其他非營利性的公共產(chǎn)品項目。”二、細化征收與拆遷補償原則，保護物權(quán)免受不當(dāng)損抑。

征地拆遷之所以成為社會矛盾的焦點、熱點問題，一個根本的原因在于通過征地拆遷，現(xiàn)有的社會財富發(fā)生了不公正的轉(zhuǎn)移，從法定的物權(quán)人手中部分地轉(zhuǎn)移到他人特別是對立的征地拆遷人的手中，另外也包括征地拆遷“漏斗效應(yīng)”即補償款在向被征收人等轉(zhuǎn)移過程中所發(fā)生的流失。例如，以較低的成本征收集體土地后，并未對土地投入很多，依法定方式出讓后，卻獲得成倍甚至幾十倍的直接收益；給予房屋所有權(quán)人的補償價格，遠遠低于房屋價值；依評估價獲得的拆遷補償款，通常難以買回同類地段的類似房屋。坦白地說，這正是不公正、不公平的制度利益分配的結(jié)果，表明集體土地實質(zhì)上仍然沒有取得與國有土地完全平等的地位，表明被拆遷人的利益還沒有得到充分的保護。物權(quán)法完全可以通過確立更加公平、公正的征收與拆遷補償原則，克服上述問題，保護物權(quán)免受征地拆遷之損抑。1、修改草案第49條但書，確立為公共利益需要進行征收、征用補償?shù)幕驹瓌t。世界各國關(guān)于征收的立法，大多經(jīng)歷了一個充分補償——不充分補償——合理補償?shù)难莼^程。我國實行市場經(jīng)濟，有些地方在實踐中已經(jīng)采用市場評估的辦法確定補償標準，取得了較好的社會效果。不妨確立以市場評估價為標準的合理補償原則，作為征收、征用補償?shù)幕驹瓌t。建議將該條但書修改為：“但應(yīng)當(dāng)按照市場評估價給予補償；不能夠進行市場評估的，應(yīng)當(dāng)給予合理補償。”2、進一步細化征收集體土地的補償原則，創(chuàng)設(shè)土地征收差額補償原則，作為上述征收、征用補償基本原則的補充。可以在第49條增設(shè)第二款，規(guī)定：“征收集體土地，并按照國有土地出讓使用權(quán)的，出讓價格高于原補償價格的部分，歸原集體土地的所有人所有。”至于土地補償之外的安置補助、地上附著物和青苗補償?shù)绕渌M用項目，留待土地法進一步規(guī)定。三、區(qū)分并增設(shè)營利性項目征地拆遷補償原則既然確立了為公共利益所需的征地拆遷補償原則，那么作為非公共利益所需的征地拆遷，其補償原則就應(yīng)該有所區(qū)別，否則專門針對公共利益作出規(guī)定就失去了意義。根據(jù)目前的法律規(guī)定，經(jīng)營性建設(shè)項目用地的直接來源是國有土地，因此為非公共利益所需的征地拆遷即指國有土地上房屋拆遷。物權(quán)法草案涉及拆遷的是第68條，建議進行如下修改：1、刪除該條第二款。因為第49條已經(jīng)規(guī)定了征收和拆遷補償?shù)幕驹瓌t；對于安置，宜由土地法和拆遷管理法規(guī)定，此處僅規(guī)定沒有具體標準的“妥善安置”，并無實質(zhì)意義。[page]2、刪除該條第三款。該款規(guī)定違法拆遷、征收致人損失的，“應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任和行政責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。一來，在民事法律中規(guī)定行政責(zé)任和刑事責(zé)任欠妥；二來，沒有明確何種具體責(zé)任和責(zé)任的具體內(nèi)容，實際上等于沒有規(guī)定。既如此，按照有關(guān)規(guī)定辦就是了，不必 羅嗦。3、針對非公共利益項目征地拆遷，確立有限制的、相對充分的拆遷補償原則，并作為該條的第二款。所謂相對充分，是指以市場評估價為參考，具體補償標準高于、但又不過分高于市場評估價；所謂有限制，是指適用情形限制，僅適用于經(jīng)營性建設(shè)項目。具體表述為：“為了非公共利益項目的需要，拆遷房屋的，應(yīng)當(dāng)給予所有權(quán)人不低于被拆遷房屋市場評估價150％的補償。”四、明確用益物權(quán)征地拆遷補償原則草案第128條規(guī)定了因征收、征用而對不動產(chǎn)用益物權(quán)人的補償原則，同樣建議進行相應(yīng)的修改，即對合理性補償原則作適當(dāng)?shù)木唧w化，同時增加適用拆遷情形。具體修改為：“因不動產(chǎn)被征收、征用、拆遷致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，應(yīng)當(dāng)按照市場評估價給予補償；不能夠進行市場評估的，應(yīng)當(dāng)給予合理補償。”

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內(nèi)容審核：羅思章律師

來源：臨律-從征地拆遷看物權(quán)法草案的修改，從征地拆遷看物權(quán)法草案的修改