陜西高院發布工作指引 統一全省農村集體經濟組織成員土地補償費用分配糾紛案件裁判標準（附工作指引全文）， 2020年9月11日，陜西省高級人民法院印發了《陜西省高級人民法院關于農村集體經濟組織成員土地補償費用分配糾紛案件審判工作指引
2020年9月11日，陜西省高級人民法院印發了《陜西省高級人民法院關于農村集體經濟組織成員土地補償費用分配糾紛案件審判工作指引》(以下簡稱《工作指引》)，旨在統一全省法院農村集體經濟組織成員土地補償費用分配糾紛案件的裁判標準，依法、妥善審理該類案件，提高審判質效。
背景
近年來，陜西省農村集體經濟組織成員土地補償費用分配糾紛案件數量逐年增大，矛盾突出，亟需規范;案件法律適用難、裁判標準不一，需要統一指導;農村產權改革的具體制度措施需要司法實踐予以細化落實。為此，陜西高院收集了全省法院三年來此類案件的審判情況，對全省各級法院進行了調研，對反映問題較為典型的部分基層法院進行了走訪，并同時與省農業農村廳、省婦聯、省衛健委等單位進行研討。總結了十年來陜西法院此類案件的審判經驗和有益做法，借鑒了全國法院此類案件裁判的觀點以及全國兄弟法院此類案件的審判經驗，研究制定了《工作指引》。
意義
《工作指引》的發布將有利于法院進一步參與農村社會治理，更好的服務和保障社會發展;有利于促進中央關于農村“三權”改革政策落實，為農村產權改革向縱深推進提供司法服務;為妥善解決農村集體經濟組織成員土地補償費用分配糾紛以及其他收益分配糾紛提供規范。
《工作指引》全文
陜高法發〔2020〕12號
陜西省高級人民法院
關于農村集體經濟組織成員土地補償費用
分配糾紛案件審判工作指引
為依法、妥善審理農村集體經濟組織成員土地補償費用分配糾紛案件，統一全省法院該類案件的裁判標準，提高審判質效，根據《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國農村土地承包法》《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國婦女權益保障法》《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》等法律和司法解釋有關規定，結合我省實際，制定本指引。
第一章 受理與訴訟主體
第一條 本指引所指的農村集體經濟組織成員土地補償費用分配糾紛是指農村集體經濟組織土地被征收、占用等的補償費用分配中引發的有關侵害農村集體經濟組織成員權益糾紛。
第二條 本指引所指的補償費用包括土地被征收的土地補償費用，也包括土地未被征收而以該土地調換、租賃、入股等承包經營權流轉致土地轉移占有而取得的其他補償費用或收益。
第三條 下列糾紛屬于人民法院農村集體經濟組織成員土地補償費用分配糾紛案件的受理范圍，應當依法受理:
(一)因農村集體經濟組織已經承包到戶的土地被征收或占用等產生的補償費用分配糾紛;
(二)因農村集體經濟組織未承包到戶的其他集體土地被征收、占用等產生的補償費用分配糾紛。
第四條 下列糾紛不屬于人民法院農村集體經濟組織成員土地補償費用分配糾紛案件的受理范圍，依法不予受理:
(一)當事人僅起訴請求確認其具有農村集體經濟組織成員資格的案件;
(二)村民委員會或農村集體經濟組織尚未依照法定程序作出土地補償費用分配方案，當事人起訴請求分配土地補償費用的;
(三)對村民委員會或農村集體經濟組織決定并針對全體成員的分與不分、分配總額提出異議的;
(四)村民委員會或農村集體經濟組織作出的土地補償費用分配方案因違法被人民法院撤銷后未重新依法作出新的分配方案，當事人起訴要求分配土地補償費用或賠償損失的;
(五)法律、行政法規規定屬于政府或相關職能部門行政管理和指導解決的事務和糾紛。
第五條 對于不屬于人民法院民事案件受理范圍的糾紛，人民法院應當告知當事人向鄉鎮人民政府、相關職能部門、人民調解組織等反映，通過其他途徑解決。
第六條 當事人對土地補償費用分配方案有異議，并訴請支付相應份額的，以作出分配方案的農村集體經濟組織為被告。未成立農村集體經濟組織的，以所屬村民委員會或村民小組為被告。
農村集體經濟組織作出土地補償費用分配方案，但土地補償費用由村民委員會或村民小組實際控制的，當事人沒有起訴村民委員會或村民小組的，人民法院可以將實際控制土地補償費用的村民委員會或村民小組列為第三人。
農村集體經濟組織、村民委員會或村民小組可以指派代表參加訴訟，農村集體經濟組織、村民委員會或村民小組經依法傳喚不參加訴訟的，可以缺席審理、裁判。
第七條 “撤村并村”后，當事人因土地補償費用分配提起訴訟的，以合并后的農村集體經濟組織或村民委員會為被告。
能夠區分分配款項屬于原村民委員會或原村民小組的，人民法院在查明事實部分可以列明區分。
第二章 農村集體經濟組織成員的資格審查
第八條 人民法院審理農村集體經濟組織成員土地補償費用分配糾紛案件，農村集體經濟組織抗辯否認原告具有農村集體經濟組織成員資格，人民法院應當對農村集體經濟組織的抗辯能否成立進行審查，不得以農村集體經濟組織成員資格存在爭議為由直接裁定駁回原告起訴。
第九條 人民法院審查當事人是否具有農村集體經濟組織成員資格，應綜合考慮當事人戶籍登記狀況、戶籍變動原因、當事人是否與集體經濟組織簽訂家庭承包合同取得土地承包經營權、當事人是否在農村集體經濟組織居住生活以及農村土地對當事人的基本生活保障功能等因素綜合認定。
第十條 農村集體經濟組織抗辯否認原告具有集體經濟組織成員資格，人民法院可以要求其明確抗辯的內容是主張原告未取得農村集體經濟組織成員資格還是曾經取得集體經濟組織成員資格后現已經喪失，并根據其不同的抗辯內容進行審查。
第十一條 對于已經完成農村集體產權制度改革的農村集體經濟組織，其已經對農村集體經濟組織成員資格以及成員在本集體經濟組織所占的股份等作出確認的，應當作為人民法院審查農村集體經濟組織的抗辯能否成立的主要依據。
下列情形，農村集體經濟組織抗辯否認原告具有本集體經濟組織成員資格的，人民法院不予支持:
(一)出生時，父母雙方或一方是本集體經濟組織成員且本人戶籍登記在集體經濟組織所在地的;
(二)因婚姻(包括女方遷入男方或男方入贅遷入女方)或收養將戶籍遷入本集體經濟組織所在地，且在本集體經濟組織生產、生活的;
(三)因國防建設、移民等政策性原因遷入本集體經濟組織的;
(四)將戶籍從其他農村集體經濟組織遷入本集體經濟組織時，已經通過村民會議或村民代表會議討論同意其享有本集體經濟組織成員資格，或雖未按程序召開村民會議或村民代表會議，但已經取得本集體經濟組織的土地承包經營權，在本集體經濟組織承包土地生產、居住生活的;
(五)經民主議定程序召開的村民會議或村民代表會議決定同意，符合村規民約等可以取得本集體經濟組織成員資格的其他情形的;
(六)法律或國家政策明確規定可以取得集體經濟組織成員資格的其他情形。
第十二條 因方便子女入學、經商等其他原因與農村集體經濟組織或村民委員會、村民小組協商將戶籍掛在本集體經濟組織所在地，農村集體經濟組織抗辯否認其具有本集體經濟組織成員資格的，應予支持，但當事人與本集體經濟組織有明確約定的除外。
陜西省各地放寬戶籍準入政策后遷入戶籍，其集體經濟組織成員資格未經農村集體經濟組織或村民委員會、村民小組同意，農村集體經濟組織抗辯否認其具有本集體經濟組織成員資格的，應予支持。
第十三條 下列情形，農村集體經濟組織抗辯其成員已喪失本集體經濟組織成員資格的，不予支持:
(一)農村集體經濟組織女性成員婚后未將戶籍遷至男方所在地，仍在本集體經濟組織承包土地生產、居住生活，且未在男方所在集體經濟組織分配承包土地、享受土地補償費用分配或男方系城鎮職工、居民的;
(二)離婚、喪偶婦女將戶籍遷回本集體經濟組織，并在本集體經濟組織承包土地生產、居住生活的;
(三)因外出經商、務工等原因脫離本集體經濟組織所在地生產、生活，但未遷出戶籍的;
(四)雖然將戶籍遷出本集體經濟組織，但仍在本集體經濟組織生產、居住生活，且以承包土地為其基本生活保障的;
(五)因在大中專院校學習、服義務兵和服現役不滿十二年的士官、服刑將戶籍遷出或注銷的;
(六)大中專院校學生畢業后戶籍遷回原籍且在原籍生產生活的。
第十四條 下列情形，農村集體經濟組織抗辯其成員已喪失本集體經濟組織成員資格的，應予支持:
(一)征地補償方案確定前死亡的;
(二)已經取得其他集體經濟組織成員資格的;
(三)將戶籍遷出本集體經濟組織所在地，且已取得國家公務員、事業編或者已取得城鎮企業職工社會保障的;
(四)經民主議定程序召開的村民會議或村民代表會議決定確認，符合村規民約等應認定喪失本集體經濟組織成員資格的其他情形，且不違反法律規定和國家政策的。
第三章 土地補償費用分配的處理
第十五條 人民法院審理農村集體經濟組織成員土地補償費用分配糾紛時，當事人對農村集體經濟組織或村民委員會作出的分配方案效力提出異議的，人民法院應當對分配方案進行審查。當事人認為分配方案侵害其集體經濟組織成員合法權益的，依法可以主張撤銷。
第十六條 土地補償費用分配方案同時具備下列條件的，確認有效:
(一)分配方案的內容不與憲法、法律、行政法規和國家政策相抵觸。部分抵觸的，抵觸部分無效，其他部分有效;
(二)分配方案經村民會議、村民代表會議民主議定產生，符合民主議定程序。
第十七條 當事人雙方對農村集體經濟組織收益分配另有約定，但未經村民會議、村民代表會議討論通過的“收益分配協議書”及有關“保證書”，其效力不能對抗經村民會議、村民代表會議討論通過的分配方案，人民法院應當根據法律、行政法規審查確認其是否有效。
對名為借款實為分配等行為，應根據查明的法律事實，按行為的實際性質確定其分配是否損害其他成員利益，經審查，確實存在侵害其他成員利益的，依法應認定無效。
第十八條 農村集體經濟組織可以對成員參與分配的時間界限作出決定，但不得損害征地補償方案確定時已經具有集體經濟組織成員資格的成員的權益。分配方案未作出決定的，應以征地補償安置方案確定之日作為界定集體經濟組織成員參與分配的時間界限，土地租賃、發包、入股的，以集體資產經營合同簽訂之日作為界定集體經濟組織成員參與分配的時間界限。
第十九條 農村集體經濟組織根據本集體經濟組織的實際情況和被征收、占用土地的性質和用途，經民主議定程序對成員的分配比例作出決定，當事人要求按相同比例分配的，一般不予支持，但分配方案明顯不合理的，可以予以調整。
第二十條 分配方案排除本集體經濟組織成員的分配權，當事人主張按照分配方案分配土地補償費用，被征收或占用的土地包含了當事人承包土地的，人民法院可以按照分配方案確定其應得的土地補償費用金額;被征收或占用土地系未承包到戶的集體土地，可以按照一定比例或根據當事人履行義務的實際情況酌情確定其應得的金額。
第四章 幾種主體的土地補償費用分配
第二十一條 與城鎮職工、居民結婚，戶籍仍在原村、組的農村集體經濟組織女性成員，要求享有本集體經濟組織成員同等土地補償費用分配的，應予支持;其所生子女，戶口登記在該村、組，要求享有本集體經濟組織成員同等權益的，應予支持。
第二十二條 已婚(或再婚)的農村集體經濟組織女性成員，婚后未遷轉戶口且未享受男方所在村組土地補償費用分配的，其要求戶籍所在地的集體經濟組織給予其與本集體經濟組織成員同等分配的，人民法院應予支持。
第二十三條 離婚、喪偶的女性成員及其所生子女仍在戶籍所在地生產、生活的或者雖未在戶籍所在地生產、生活但其未享受新居住地集體經濟組織收益分配的，其要求戶籍所在地集體經濟組織給予土地補償費用分配的，人民法院應予支持。
第二十四條 按照村規民約入贅農村集體經濟組織的男性成員，戶籍遷入女方所在集體經濟組織，并在女方所在集體經濟組織所在地實際生產生活的，其要求女方所在地集體經濟組織給予其與本集體經濟組織成員同等分配的，人民法院應予支持。
第二十五條 夫妻雙方均為本村集體經濟組織成員，依法收養的子女，辦理了戶籍登記并在集體經濟組織所在地生產、生活的，與該集體經濟組織成員所生子女享有同等土地補償費用分配。
繼子女的農村集體經濟組織成員資格審查以及土地補償費用分配，參照上述養子女規定辦理。
第二十六條 大中專院校學生，在校就讀期間要求享受與原所在集體經濟組織成員同等土地補償費用分配的，人民法院應予支持。
大中專院校學生畢業后戶籍仍在本集體經濟組織或畢業后戶籍又遷回原籍，且回到本集體經濟組織生產生活的，其要求享有土地補償費用分配的，應予支持。
第二十七條 服現役不滿十二年的士官、義務兵，要求與原所在集體經濟組織成員同等土地補償費用分配的，應予支持;若國家對其待遇及安置另有規定，其在原集體經濟組織的分配，由農村集體經濟組織或村民委員會決定。
第二十八條 農戶家庭代表人在村集體經濟組織分配方案上簽字的，可以認定家庭成員對分配方案的認可，其他家庭成員要求確認該代表行為無效的，不予支持。
第二十九條 在2016年1月1日國家全面放開二孩政策前出生的人員，符合當時國家計劃生育政策的，農村獨生子女、雙女戶等請求農村集體經濟組織依據我省計劃生育獎懲政策增加分配份額的，人民法院應予支持。
第五章 工作原則和方法
第三十條 農村集體經濟組織成員土地補償費用分配糾紛案件具有政策性強、事實查證難、當事人訴訟能力偏低、矛盾容易激化，處理難度大等特點，審理中要加大調解力度，對于爭議大、矛盾突出、涉及面廣的案件，應主動與當地黨委、政府溝通，爭取政府協調。發揮基層調解組織作用，妥善化解矛盾糾紛。
第三十一條 人民法院審理土地補償費用分配糾紛時，應當對土地補償費是否已經分配、農村集體經濟組織是否有尚未分配的土地補償費用進行調查了解。對土地補償費用尚未分配的，應及時協調政府和相關職能部門指導農村集體經濟組織暫停分配或留存一定數額的資金。
轄區因城市建設或公共項目建設大量征用農村土地，有發生大量糾紛苗頭的，要及時與政府和相關職能部門溝通，提出司法建議，協調政府和相關職能部門指導農村集體經濟組織擬訂合理合法的分配方案。
第三十二條 在案件審理過程中，要加強對當事人的訴訟指導，幫助當事人選擇合適的途徑維護自身權利，正確行使訴訟權利。引導當事人接受訴前調解，審理中也可以邀請基層組織代表、基層政府代表參與旁聽或調解。
第三十三條 對于農村集體經濟組織成員土地補償費用分配糾紛中的新類型案件，中、基層法院要在審理案件時加強對相關法律問題的研究，注重裁判文書說理，有典型性和重要指導意義的案例應及時向上級法院報告。
第六章 適用范圍
第三十四條 本工作指引供全省法院審理農村集體經濟組織成員土地補償費用分配糾紛案件時參考適用。農村集體經濟組織成員其他收益分配可以參照適用。法律、司法解釋有新規定或者國家政策有明確要求的，應當按照法律、司法解釋的規定和國家政策精神辦理。
第三十五條 本工作指引自下發之日起施行。
陜西省高級人民法院
2020年9月11日
隨著我國城市化進程的進一步加快，農村土地被國家征用的數量逐年增多，伴隨著土地補償費分配所帶來的農村集體經濟組織收益分配問題由此凸現，村民因土地補償費分配起訴村民委員會或村民小組的案件由此不斷上升，由此引發的群體性上訪事件也日益突出，農村集體土地征用中有關問題也越來越引起人們的關注和思考。但由于法律規定的不到位，此類案件的審理在法律適用上存在諸多不一致，筆者試對這類案件法律適用的幾個問題進行探討，以期拋磚引玉。
一、土地補償費能否直接用于集體經濟組織成員分配問題。
《中華人民共和國土地管理法實施條例》第26條規定土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。當時的立法意圖是，土地補償費用于恢復和發展集體生產，禁止用于集體經濟組織內部直接分配的。但這些規定因與現實有較大差距，有的農村集體經濟組織土地被整體征用，集體經濟組織被取消或轉化為城市集體經濟組織，土地補償費用如果以集體的名義投資或興辦企業不一定可行，即使部分土地被征用，土地補償費以集體名義進行資本運作也不一定適合社會資源的優化，故很多地方均將土地補償費分配到了集體經濟組織成員，雖然這種操作長期沒有法律依據支持，但是在實踐中很多地方政府予以支持，也被很多法院裁判予以認可。由于法律規定和實踐操作的不一致，土地補償費能不能分配的爭論一直伴隨和影響著土地補償費分配糾紛案件的處理。
對這個問題，《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條規定：農村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組，可以依照法律規定的民主議事程序，決定在本集體經濟組織內部分配已經收到的土地補償費。征地補償安置方案確定時已經具有本集體經濟組織成員資格的人，請求支付相應份額的，應予支持。但已報全國人大常委會、國務院備案的地方性法規、自治條例和單行條例、地方政府規章對土地補償費在農村集體經濟組織內部的分配辦法另有規定的除外。最高院以司法解釋的形式打破了這方面的法律限制，承認了長期存在的實踐操作，解決了土地補償費進行內部分配的法律依據問題。最高人民法院副院長黃松有在上述司法解釋出臺后的2005年7月29日答記者問時明確說明了這點，并認為是集體經濟組織自益權的體現。
二、人民法院應否受理土地補償費分配糾紛案件問題。
土地補償費分配糾紛案件的性質和能否作為平等主體間民事案件受理長期存在爭論，2005年前，最高人民法院在這類案件性質認識上也存在分歧。最高人民法院曾在1994年《關于王翠華等六人與廬山區十里鄉黃土嶺村六組土地征用費分配糾紛一案的復函》（民他字﹙1994）第28號）中明確不能受理。2001年最高人民法院研究室在給廣東省高級人民法院《關于人民法院對農村集體經濟所得收益分配糾紛是否受理問題的答復》（法研〔2001〕51號）中明確此類案件可以作為民事案件受理，由于兩者效力的不同、答復的不一致，在審判實踐中以哪個為依據引發了較多爭論。這個問題，隨著2005年《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》的公布迎刃而解。按該解釋第24條規定，此類糾紛法院應作為民事案件受理。在受理土地補償費分配糾紛案件時，我們應注意的是對用于分配的土地補償費數額爭議提起的民事訴訟不應受理，這里的用于分配的土地補償費數筆者認為屬于征地政府給予集體經濟組織的土地補償費，而不是集體經濟組織成員訴請要求集體經濟組織分配給自己的土地補償費金額。前者屬于行政訴訟范疇，且原告主體是集體經濟組織，而后者按該解釋應屬于民事糾紛內容。
三、土地補償費分配糾紛案件的性質問題。
對土地補償費分配糾紛案件，實踐中法院對訴的性質認識不一，一種意見認為是確認之訴，因而作確認之訴受理，在裁判上僅進行集體經濟組織成員資格確認。第二種意見認為兼有確認之訴和給付之訴，因而在裁判上既確認資格，又判決給付義務并明確具體金額。究竟哪種意見正確？
第一種意見的理由是:1、按最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條征地補償安置方案確定時已經具有本集體經濟組織成員資格的人，請求支付相應份額的，應予支持，其表述是份額不是金額，也不是數額，其應是一種權利等分的表述，主張的是支持權利。2、此類案件中僅集體經濟組織成員資格問題具有有和無兩個選擇，是容易確定的，法院可以裁判。具體分配標準帶有不確定性，法院無法裁判。因是否分配和分多少、留存多少均需要集體經濟組織通過民主議事程序討論，法院無法確定。假設法院裁判確定給付具體金額后，集體經濟組織通過民主議事程序討論決定不分配土地補償款，或新增加成員導致分配金額標準變化，這種合法自治權將與法院裁判沖突，法院裁判將無意義。3、如果判令給付義務和具體金額，法院執行存在較大困難。涉訴集體經濟組織在土地補償費到手后往往即用于成員分配，法院裁判后集體經濟組織常無財產可供執行，這方面的案件申請執行人因法院裁判無法執行而上訪的事例屢見不鮮，這種情況下司法權威將受到極大影響。
但筆者傾向于第二種意見，理由是：1、從司法解釋和最高人民法院副院長黃松有答記者時發表的意見看，最高院是將此類糾紛理解為平等民事主體之間的糾紛，很難理解確認民事權益后卻不確定民事權益的履行，民事權益確認之訴勝訴后，被告不實際給付，原告再起訴給付，法院如果不受理，則無法通過法律途徑解決該類糾紛，社會矛盾仍然存在，如果受理，則分兩次起訴顯然增加訴累，積累社會矛盾。2、最高院解釋中對請求支付相應份額的，應予支持的表述是包含了金額支付意思的。3、集體經濟組織分配內部收益時，土地補償費只是其中一部分，由于人數增減可能引起份額大小變化可以通過其他的收益調劑，當然當事人明確要求限于土地補償費重新分配份額時，被告應提供依據重新核算原告應獲得的份額，由于分別起訴時造成的份額大小不一致應理解為被告自身因素造成的損失，應由被告自行消化，不能認為是前后裁判矛盾或錯誤。4、司法有效解決社會矛盾和糾紛才是提高司法權威的正確途徑，執行難應通過完善執行機制來解決，如果因執行難而萎縮裁判對樹立司法權威來說是飲鳩止渴，事實上土地補償費分配糾紛引發時，很多地方政府并未完全支付所有款項給集體經濟組織，而集體經濟組織的收益也不僅限于土地補償費，如果及時采取措施是能夠保障執行的。
四、集體經濟組織成員資格確定標準問題。
有資格才有權利，成員資格確認問題往往成為是農村土地補償費分配糾紛案件難以回避的核心問題。最高人民法院在起草《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》時也曾進行深入研究，并作為重點問題研究，但后來因農村集體經濟組織成員資格標準事關廣大農民的基本民事權利，屬于《立法法》第42條第1項規定的情形，其法律解釋權在全國人大常委會，最高人民法院就沒在《解釋》中明確，而是通過司法建議建議全國人大常委會作出立法解釋或者相關規定。
在全國人大相關解釋出臺前，審判實踐中，法院在集體經濟組織成員資格確認標準上主要有幾種標準。一是純戶籍標準，即只要具有本集體經濟組織統征前農業戶籍的，就視為集體經濟組織成員，可以平等享受分配權利。并且，如果原告不在戶籍地享受土地征收補償費分配權，在其他地方也無資格享受土地征收補償費分配權，可能導致其合法權益落空。二是戶籍加義務結合模式。即除了具有本集體經濟組織農業戶籍的外，還應與其他成員一樣履行義務，才視為集體經濟組織成員。三是征地部門確認標準，最高人民法院副院長黃松有在答記者問時中提到土地補償費系對集體土地所有權喪失的補償，其分配主體應當是征地補償安置方案確定時所有具有本集體經濟組織成員資格的人，這也是成員自益權的體現。
筆者傾向于第三種意見，事實上因人均占有耕地比例不同，給付的土地補償費標準會不同，故征地部門在征地時按工作程序都會核實集體經濟組織成員人數，既然目前司法尚未明確解決該問題標準，而行政機關又應解決該問題，審判中就應以行政解決的結果為裁判依據，這樣才能與最高院對該問題的謹慎姿態保持一致。
一、征地補償款分配依據是什么
根據《中華人民共和國土地管理法》第四十七條的規定，征用耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費。
以及地上附著物和青苗的補償費；征用城市郊區的菜地，用地單位應當按照國家有關規定繳納新菜地開發建設基金。根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條的規定，土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有；需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。
近年來，我省涉及農村集體經濟組織收益分配糾紛越來越多，訴諸到法院的此類爭議案件明顯增加。由于法律法規對如何處理此類爭議的規定不盡明確，最高法院有關司法解釋亦不一致，各地法院在受理、裁判和執行此類案件時，都程度不同地遇到了一些困難。為了統一全省法院在審理此類案件中的法律適用，省法院研究室在深入調研的基礎上起草了《陜西省高級人民法院關于審理農村集體經濟組織收益分配糾紛案件若干問題的意見》(以下簡稱《意見》)。2005年5月20日至21日，省法院會同省政府婦女兒童工作委員會在西安聯合召開了“處理農村集體經濟組織收益分配涉訴糾紛”研討會，邀請省委、省人大、省政府等有關部門和西北政法學院的專家、教授以及新聞媒體的同志參加，征求對省法院《意見》草案的修改意見。2005年12月12日，省法院第26次審判委員會對修改后的《意見》草案進行了討論，原則予以通過。根據審判委員會的意見，省法院于2006年元月6日召開了由省法院相關審判庭、各中級法院和部分基層法院主管院長參加的研討會，對意見再次進行討論，統一了對有關爭議問題的認識。現將會議達成的關于審理農村集體經濟組織收益分配糾紛案件若干問題的意見紀要如下，供全省法院在審理這類案件時參照執行。
一、關于案件受理
第一條人民法院受理以下農村集體經濟組織成員與其所在的集體經濟組織因集體經濟組織收益分配發生的糾紛：
(一)因土地補償費分配發生的糾紛;
(二)因
該內容由 梁勤栓律師 和 律說律答 共創回答 h3>四、農村土地承包征地補償費分配案件中的法律適用問題隨著我國城市化進程的進一步加快，農村土地被國家征用的數量逐年增多，伴隨著土地補償費分配所帶來的農村集體經濟組織收益分配問題由此凸現，村民因土地補償費分配起訴村民委員會或村民小組的案件由此不斷上升，由此引發的群體性上訪事件也日益突出，農村集體土地征用中有關問題也越來越引起人們的關注和思考。但由于法律規定的不到位，此類案件的審理在法律適用上存在諸多不一致，筆者試對這類案件法律適用的幾個問題進行探討，以期拋磚引玉。
一、土地補償費能否直接用于集體經濟組織成員分配問題。
《中華人民共和國土地管理法實施條例》第26條規定土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。當時的立法意圖是，土地補償費用于恢復和發展集體生產，禁止用于集體經濟組織內部直接分配的。但這些規定因與現實有較大差距，有的農村集體經濟組織土地被整體征用，集體經濟組織被取消或轉化為城市集體經濟組織，土地補償費用如果以集體的名義投資或興辦企業不一定可行，即使部分土地被征用，土地補償費以集體名義進行資本運作也不一定適合社會資源的優化，故很多地方均將土地補償費分配到了集體經濟組織成員，雖然這種操作長期沒有法律依據支持，但是在實踐中很多地方政府予以支持，也被很多法院裁判予以認可。由于法律規定和實踐操作的不一致，土地補償費能不能分配的爭論一直伴隨和影響著土地補償費分配糾紛案件的處理。
對這個問題，《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條規定：農村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組，可以依照法律規定的民主議事程序，決定在本集體經濟組織內部分配已經收到的土地補償費。征地補償安置方案確定時已經具有本集體經濟組織成員資格的人，請求支付相應份額的，應予支持。但已報全國人大常委會、國務院備案的地方性法規、自治條例和單行條例、地方政府規章對土地補償費在農村集體經濟組織內部的分配辦法另有規定的除外。最高院以司法解釋的形式打破了這方面的法律限制，承認了長期存在的實踐操作，解決了土地補償費進行內部分配的法律依據問題。最高人民法院副院長黃松有在上述司法解釋出臺后的2005年7月29日答記者問時明確說明了這點，并認為是集體經濟組織自益權的體現。
二、人民法院應否受理土地補償費分配糾紛案件問題。
土地補償費分配糾紛案件的性質和能否作為平等主體間民事案件受理長期存在爭論，2005年前，最高人民法院在這類案件性質認識上也存在分歧。最高人民法院曾在1994年《關于王翠華等六人與廬山區十里鄉黃土嶺村六組土地征用費分配糾紛一案的復函》（民他字﹙1994）第28號）中明確不能受理。2001年最高人民法院研究室在給廣東省高級人民法院《關于人民法院對農村集體經濟所得收益分配糾紛是否受理問題的答復》（法研〔2001〕51號）中明確此類案件可以作為民事案件受理，由于兩者效力的不同、答復的不一致，在審判實踐中以哪個為依據引發了較多爭論。這個問題，隨著2005年《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》的公布迎刃而解。按該解釋第24條規定，此類糾紛法院應作為民事案件受理。在受理土地補償費分配糾紛案件時，我們應注意的是對用于分配的土地補償費數額爭議提起的民事訴訟不應受理，這里的用于分配的土地補償費數筆者認為屬于征地政府給予集體經濟組織的土地補償費，而不是集體經濟組織成員訴請要求集體經濟組織分配給自己的土地補償費金額。前者屬于行政訴訟范疇，且原告主體是集體經濟組織，而后者按該解釋應屬于民事糾紛內容。
三、土地補償費分配糾紛案件的性質問題。
對土地補償費分配糾紛案件，實踐中法院對訴的性質認識不一，一種意見認為是確認之訴，因而作確認之訴受理，在裁判上僅進行集體經濟組織成員資格確認。第二種意見認為兼有確認之訴和給付之訴，因而在裁判上既確認資格，又判決給付義務并明確具體金額。究竟哪種意見正確？
第一種意見的理由是:1、按最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條征地補償安置方案確定時已經具有本集體經濟組織成員資格的人，請求支付相應份額的，應予支持，其表述是份額不是金額，也不是數額，其應是一種權利等分的表述，主張的是支持權利。2、此類案件中僅集體經濟組織成員資格問題具有有和無兩個選擇，是容易確定的，法院可以裁判。具體分配標準帶有不確定性，法院無法裁判。因是否分配和分多少、留存多少均需要集體經濟組織通過民主議事程序討論，法院無法確定。假設法院裁判確定給付具體金額后，集體經濟組織通過民主議事程序討論決定不分配土地補償款，或新增加成員導致分配金額標準變化，這種合法自治權將與法院裁判沖突，法院裁判將無意義。3、如果判令給付義務和具體金額，法院執行存在較大困難。涉訴集體經濟組織在土地補償費到手后往往即用于成員分配，法院裁判后集體經濟組織常無財產可供執行，這方面的案件申請執行人因法院裁判無法執行而上訪的事例屢見不鮮，這種情況下司法權威將受到極大影響。
但筆者傾向于第二種意見，理由是：1、從司法解釋和最高人民法院副院長黃松有答記者時發表的意見看，最高院是將此類糾紛理解為平等民事主體之間的糾紛，很難理解確認民事權益后卻不確定民事權益的履行，民事權益確認之訴勝訴后，被告不實際給付，原告再起訴給付，法院如果不受理，則無法通過法律途徑解決該類糾紛，社會矛盾仍然存在，如果受理，則分兩次起訴顯然增加訴累，積累社會矛盾。2、最高院解釋中對請求支付相應份額的，應予支持的表述是包含了金額支付意思的。3、集體經濟組織分配內部收益時，土地補償費只是其中一部分，由于人數增減可能引起份額大小變化可以通過其他的收益調劑，當然當事人明確要求限于土地補償費重新分配份額時，被告應提供依據重新核算原告應獲得的份額，由于分別起訴時造成的份額大小不一致應理解為被告自身因素造成的損失，應由被告自行消化，不能認為是前后裁判矛盾或錯誤。4、司法有效解決社會矛盾和糾紛才是提高司法權威的正確途徑，執行難應通過完善執行機制來解決，如果因執行難而萎縮裁判對樹立司法權威來說是飲鳩止渴，事實上土地補償費分配糾紛引發時，很多地方政府并未完全支付所有款項給集體經濟組織，而集體經濟組織的收益也不僅限于土地補償費，如果及時采取措施是能夠保障執行的。
四、集體經濟組織成員資格確定標準問題。
有資格才有權利，成員資格確認問題往往成為是農村土地補償費分配糾紛案件難以回避的核心問題。最高人民法院在起草《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》時也曾進行深入研究，并作為重點問題研究，但后來因農村集體經濟組織成員資格標準事關廣大農民的基本民事權利，屬于《立法法》第42條第1項規定的情形，其法律解釋權在全國人大常委會，最高人民法院就沒在《解釋》中明確，而是通過司法建議建議全國人大常委會作出立法解釋或者相關規定。
在全國人大相關解釋出臺前，審判實踐中，法院在集體經濟組織成員資格確認標準上主要有幾種標準。一是純戶籍標準，即只要具有本集體經濟組織統征前農業戶籍的，就視為集體經濟組織成員，可以平等享受分配權利。并且，如果原告不在戶籍地享受土地征收補償費分配權，在其他地方也無資格享受土地征收補償費分配權，可能導致其合法權益落空。二是戶籍加義務結合模式。即除了具有本集體經濟組織農業戶籍的外，還應與其他成員一樣履行義務，才視為集體經濟組織成員。三是征地部門確認標準，最高人民法院副院長黃松有在答記者問時中提到土地補償費系對集體土地所有權喪失的補償，其分配主體應當是征地補償安置方案確定時所有具有本集體經濟組織成員資格的人，這也是成員自益權的體現。
筆者傾向于第三種意見，事實上因人均占有耕地比例不同，給付的土地補償費標準會不同，故征地部門在征地時按工作程序都會核實集體經濟組織成員人數，既然目前司法尚未明確解決該問題標準，而行政機關又應解決該問題，審判中就應以行政解決的結果為裁判依據，這樣才能與最高院對該問題的謹慎姿態保持一致。
一、征地補償款分配依據是什么
根據《中華人民共和國土地管理法》第四十七條的規定，征用耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費。
以及地上附著物和青苗的補償費；征用城市郊區的菜地，用地單位應當按照國家有關規定繳納新菜地開發建設基金。根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條的規定，土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有；需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。
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內容審核：羅思章律師
來源：臨律-陜西高院發布工作指引 統一全省農村集體經濟組織成員土地補償費用分配糾紛案件裁判標準（附工作指引全文），
