內蒙古自治區配置煤炭資源清收重點法律問題探析， 引言 2004年以來，內蒙古自治區政府為了充分發揮區域煤炭資源優勢，以煤炭資源配置為抓手帶動項目建設，將資源優勢轉化為經濟優勢，出臺了一系列煤炭資源配置政策，至2018年全面實施煤炭資源市場化
引言
一、內蒙古自治區煤炭資源清收問題形成的背景和原因
在煤炭資源配置政策實施過程中，企業開發煤炭資源的，一方面需要按照礦業權管理規定依法取得煤炭礦業權；另一方面還需要投資建設符合條件的轉化項目或投資類項目，政府根據企業投資建設項目的情況為企業配置煤炭資源。但項目投資建設情況、井田內煤炭資源賦存情況存在諸多不確定性，所以存在原配置企業已配置的煤炭資源量或者井田內探明煤炭資源量多于政府同意配置煤炭資源量的問題，具體包括以下幾種情形：一是項目建設規模不足。企業辦理了項目審批手續，項目已開工建設甚至已投產運行。但項目的建設規模尚不能和政府已配置的資源量相匹配，并且企業不再繼續投資建設項目。二是項目沒有實際建設。實踐中，有的配置企業由于自身原因未兌現項目開工建設的承諾，有的項目因能耗、環保等原因未能獲得行政主管機關批準，還有的項目受資源量、水資源條件等外部條件制約無法實施。三是項目不符合政策要求。實踐中，有的企業投資建設的轉化項目、投資類項目不在自治區政府正式公布的轉化項目、投資類項目范圍和目錄之內；有的轉化項目雖然已獲批并建設，但生產工藝、生產流程等不符合政府對轉化項目的要求，轉化項目最終未得到政府確認。四是井田內存在未配置資源量。井田內煤炭資源賦存資源量具有客觀性，僅是隨著地質勘查工作的深入對資源量的認識不斷變化；政府配置的煤炭資源量，則是根據轉化項目、投資類項目投資建設情況核算得出，二者并不能完全一致，所以現實中存在井田內探明的煤炭資源量多于政府配置的煤炭資源量的情況。按照煤炭資源管理中一個井田只設置一個開發主體的原則，一個煤炭井田通常只設置一個礦業權，因此一般不宜通過井田分割、礦權分立的方式對已配置的煤炭資源量和超配、未配的煤炭資源量進行劃分。為此，自治區政府專門制定了針對井田內超配、未配的煤炭資源量進行清收的相關政策。二、煤炭資源清收的工作原則和主要方式為了解決超配、未配煤炭資源的清收問題，內蒙古自治區先后出臺了《內蒙古自治區人民政府關于印發自治區完善煤炭資源配置管理若干規定的通知 》（內政發〔2012〕126號）、《內蒙古自治區人民政府辦公廳關于印發自治區煤炭資源配置清理工作方案的通知》（內政辦發〔2014〕79號，已廢止）、《關于全面實施煤炭資源市場化出讓的意見》（內政發〔2018〕22號）、《內蒙古自治區人民政府辦公廳關于印發自治區煤炭資源清理處置實施方案的通知》（內政辦發﹝2018﹞52號）、《內蒙古自治區人民政府關于修改內政發〔2018〕22號文件相關內容的通知》（內政發〔2020〕12號）等文件，從工作原則、清收方式等方面對如何開展煤炭資源清收工作進行了安排部署。（一）煤炭資源清收應堅持分類處置原則在煤炭資源清收過程中應按照分類處置的原則，根據井田內超配、未配煤炭資源的具體情況確定如何清收，主要分為以下四種情形：1.全部清收的情形。轉化項目未建設的，投資類項目未建設或實際完成投資不足20億元的，所配置煤炭資源全部清收。2.不予清收的情形。對于違反政策或違規越級為轉化項目配置的煤炭資源，轉化項目已建成且符合產業政策，所配置煤炭資源不予清收。3.部分清收的情形。落實了部分產能且不再繼續建設、轉化項目建設內容發生變更的轉化項目，建成的產能規模符合政策要求的，按實際建成產能規模計算應配置資源量，對超出部分予以清收。投資類項目實際完成投資20億元及以上且不再追加投資的，按實際完成投資每20億元配置1億噸煤炭資源計算配置量，對超出部分予以清收。4.保留已配置煤炭資源的情形。在建、擬建的轉化項目按約定規模繼續建設的，由項目所在地盟行政公署、市人民政府決定，與企業簽訂協議保留資源，并負責監督企業建成項目。投資類項目實際完成投資20億元及以上且按照配置時約定投資規模繼續追加投資的，由項目所在地盟行政公署、市人民政府決定，與企業簽訂協議保留資源，并負責監督企業完成項目投資。（二）煤炭資源清收的主要方式一是補繳礦業權出讓收益（價款）。補繳礦業權出讓收益作為煤炭資源清收的重要方式，主要情形包括：項目已開工建設或投產但建設規模未達到已配置量的；企業持有的在期有效的煤炭風險探礦權，已獲配置量占到井（礦）田資源量70%以上的，可由企業按現行標準支付超出部分全部礦業權出讓收益（價款）；清理收回已有采礦權內超配煤炭資源量，原則上由現采礦權人補繳礦業權出讓收益差價。二是轉自治區國有股權。此種方式是指自治區政府指定的國有企業作為政府收回的煤炭資源量的代持主體，依據井田內超配、未配煤炭資源價值評估結果，將煤炭資源權益轉為自治區國有股權。企業持有的在期有效的煤炭風險探礦權，已獲配置量占到井田資源量70%以上，或者企業持有的在期有效的煤炭風險探礦權，由于受資源量、水資源條件等制約，無法落實轉化項目，經探礦權人與地方人民政府協商一致等情形下，均可由自治區人民政府指定的國有獨資公司持有剩余部分的資源所有者股份。三是收回礦業權及對應資源量。此種方式主要適用于煤炭企業已取得礦業權的情況下，由于轉化項目未落實，政府決定收回配置的全部資源量并注銷礦業權的情形。經自治區人民政府批準配置煤炭資源的轉化項目未建且不繼續建設的，全部收回配置的煤炭資源；企業持有的在期有效的煤炭風險探礦權，未落實資源轉化項目的，自愿將探礦權退還給自治區人民政府，自治區人民政府給予補償并收回探礦權。三、煤炭資源清收中重點法律問題分析在內蒙古自治區煤炭資源清收具體實施過程中，由于清收政策規定的原則性和礦產資源投資開發的復雜性，經常遇到清收資源量如何確定，對原配置企業或者礦業權人前期投資如何進行補償，以及轉國有股股權比例如何確定等爭議較多的問題。（一）關于清收資源量的確定內蒙古自治區煤炭資源配置政策規定了配置資源量的計算標準，轉化項目須按照項目所需煤炭資源量的一定比例核算配置資源量。一般來講，已設礦業權井田內經過評審備案的煤炭資源儲量，扣除企業獲配的煤炭資源量，即為政府需要清收的煤炭資源量。但實踐中存在井田內資源量發生減少的情形，比如新的儲量核實探明資源量少于原來已經評審備案的資源量，或者城市規劃區壓覆、自然保護區重疊等原因導致井田面積減少，資源量必然也相應減少。為此，政府在實施煤炭資源清收時，應結合實際情況綜合考量需要清收的資源量。一是在確認井田煤炭資源儲量時，應以最新一次評審備案的資源儲量為依據。二是因城市規劃區壓覆、自然保護區重疊等原因導致井田面積及資源儲量減少，且行政機關未對礦業權人做出相應賠償的，應先將減少的儲量從原井田范圍中扣除，再計算確定應當清收的資源量。（二）對企業前期投入的補償問題根據法律政策規定和實踐中存在的不同情況，在煤炭資源清收過程中應當對原配置企業和礦業權人前期投資進行補償。一是對企業勘查投入進行補償。企業取得探礦權后，為實施煤炭資源勘查開發，往往已投入一定資金開展地質勘查工作。以轉股方式清收煤炭資源的，針對超配、未配資源量對應的勘查投入，自治區指定的國有企業應向煤炭企業進行補償。以收回礦業權及對應資源量的方式清收煤炭資源的，行政機關應對礦業權人的勘查投入進行補償。二是對已繳礦業權價款進行補償。政府進行煤炭資源清收之前，有的礦業權人已經按照礦業權價款征收管理規定，繳納了井田內全部資源儲量對應的礦業權價款。以轉股方式清收煤炭資源的，針對超配、未配資源量對應的礦業權價款，自治區指定的國有企業應向礦業權人進行補償。以收回礦業權及對應資源量的方式清收煤炭資源的，行政機關應向礦業權人退還已征收的礦業權價款。三是對煤礦項目建設投入進行補償。原配置企業和礦業權人基于政府配置煤炭資源的預期而進行煤礦項目投資建設，但最終由于政策原因導致井田礦業權及對應資源量被收回的，政府應根據公平原則，對煤礦前期建設投資各項投入進行審計評估，并據此對原配置企業和礦業權人進行補償。（三）轉自治區國有股權方式中的作價入股問題相對來講，以轉自治區國有股權方式實施煤炭資源清收的，其操作過程相對復雜，實施過程中應注意以下事項：一是清收資源價值的確定。按照公平公正原則，應由自治區政府指定的國有企業和原配置企業、礦業權人股東共同選定專業評估機構，對井田內超配、未配煤炭資源進行價值評估。二是轉國有股具體股權比例的確定。在以轉自治區國有股權方式清收超配、未配的煤炭資源時，應根據資源價值評估結果，按超配、未配資源價值占公司全部股權價值的比例，確定政府指定的國有企業應受讓的公司股權比例。需要注意的是，公司股權價值是以公司全部資產和負債為基礎確定的，有的煤炭資源清收項目實施過程中，行政機關單純按照井田內剩余資源量占井田全部資源量的比例確定國有企業所占的股權比例，這肯定是不合適的。對于未進行任何勘查開發投入的井田，這種計算方式可能是可行的；但對于已進行勘查開發投入的井田，這種計算方式未考慮煤炭企業投資形成的資產權益，不符合資產評估和股權交易的有關規定。三是轉股的具體方式需要考量。以轉自治區國有股權方式清收煤炭資源時，一般以井田現開發主體為轉股對象，自治區指定的國有企業按照股權轉讓法定程序成為井田開發主體的股東。但對于井田面積較大、可通過規劃修編方式重新劃分為多個井田各自獨立開發的，筆者建議，各方可協商確定以調整后的單個井田作為轉股對象，這樣既可以實現煤炭資源清收的目標，又保持了現井田開發主體股權比例不變，避免因煤炭資源清收致使股權結構變化引發的各種問題。四、推進煤炭資源清收工作的幾點建議煤炭資源清收作為內蒙古自治區煤炭資源配置政策實施的收尾環節，堅持合法、合理、合情的原則做好清收工作，對于保證煤炭資源配置政策前后統一性，保護國家所有者和原配置企業、礦業權人合法權益，維護自治區煤炭資源開發的良好秩序都具有重要意義。第一，堅持公開原則，保障各方的知情權和參與權。煤炭資源清收工作雖然是以政府主導的方式開展，但因該項工作事關原配置企業和煤炭礦業權人的合法權益，政府應堅持程序公開原則，充分保障企業對煤炭資源清收的知情權和參與權。一是應當將煤炭資源清收的政策文件向原配置企業、礦業權人進行公開。按照國務院和內蒙古自治區有關規定，規范性文件應當通過政府公報、政府網站等向社會公布，未向社會公布的，不得作為行政管理的依據。二是邀請原配置企業、礦業權人參與清收方案的制定。政府制定煤炭資源清收方案時，應征求原配置企業、礦業權人的意見。對于評估問題、補償問題等需要企業參與的重大事項，應和原配置企業、礦業權人充分開展溝通協商。三是邀請原配置企業、礦業權人參與委托評估工作。為公正合理地對清收煤炭資源價值、企業勘查投入、煤礦建設投入等進行審計評估，應由自治區指定的國有企業和原配置企業、礦業權人共同選定審計評估機構，并共同對審計評估結果進行審核確認。第二，要注意把握資源配置和清收政策的協調統一。煤炭資源配置政策實施時間跨度長，具體規定不斷變化，不同階段也先后出臺過清收政策，近幾年礦業權管理制度又發生重大改革，所以在實施配置煤炭資源清收時，一是要注意資源配置政策和清收政策二者之間的相互銜接，對于煤炭資源配置政策前后發生變化的，資源清收應按照“法不溯及既往”的原則，在認定配置條件和確定配置資源量時，適用資源配置行為時的政策規定；二是要保證資源清收政策本身前后的連續性，清收方式、適用條件、操作程序、清收后果等內容盡可能和以往政策保持一致。三是要注意資源配置政策和礦業權管理制度的銜接，避免煤炭資源清收與礦業權管理制度的直接沖突。第三，堅持簡便易行、化解矛盾的原則。一是在確定資源清收方式時應當采用簡便易行的路徑，比如補繳礦業權出讓收益的方式，相對于轉自治區國有股權方式更為簡單。二是政府在實施煤炭資源清收之前，有的已將井田內煤炭資源量分別配置給多個企業，企業之間因統一開發主體的組建問題存在矛盾和糾紛，政府在實施資源清收過程中應盡可能一并考慮化解該類矛盾和糾紛。三是在資源清收過程中，還必須要考慮到有的配置企業已經將政府配置資源量對應的礦權或者股權轉讓給第三人，制定資源清收方案時應盡可能考慮如何避免引發轉讓方和受讓方新的矛盾和糾紛。第四，堅持依法行政原則。煤炭資源配置及清收屬于政府對煤炭資源進行管理的行政行為，政府做出煤炭資源清收有關行政行為時，應嚴格遵守相應的行政權限和行政程序。涉及撤銷、撤回行政許可等事項的，應嚴格按照法律規定的權限、程序、形式進行，如履行告知義務、保證當事人陳述、申辯、聽證的權利，正式決定應當書面送達、告知當事人訴權等。2022年內蒙古保障了全國29個省區的用煤需求。
2022年，內蒙古實現煤炭產量12.2億噸，完成煤炭保供任務9.45億噸，有力保障了全國29個省區市的用煤需求，有效緩解了全國煤炭供應緊張局勢。
煤炭的用途：
1、火力發電是中國主要的能源之一，主要依靠燃煤發電。煤炭作為燃料，燃燒后可以產生蒸汽，驅動渦輪機發電。火力發電廠利用燃煤的高溫特性，將熱能轉化為電能，具有高效率和穩定性的特點。
2、建材用煤是煤炭的重要用途之一，主要用于水泥、玻璃、磚、瓦等材料的生產和加工。
3、生活用煤是人們生活中不可或缺的一部分，提供了大量的能源和熱能。除了用于發電、工業生產等基本用途，生活用煤還廣泛應用于家居取暖、烹飪和旅行等領域。由于生活用煤的數量龐大，所以其需求量也較大，需要依靠進口來滿足需求。生活用煤的使用和消耗，對環境和資源保護也起到了積極的作用。
綜上所述，煤炭是古代植物埋藏在地下經歷了復雜的生物化學和物理化學變化逐漸形成的固體可燃性礦物。煤炭被人們譽為黑色的金子，工業的食糧。
【法律依據】：
《內蒙古自治區建設國家重要能源和戰略資源基地促進條例》
第十一條
自治區采取措施加強煤炭安全綠色智能化開采和清潔高效集約化利用，統籌推進煤電節能降碳改造、靈活性改造、供熱改造，發展現代煤化工，打造煤基全產業鏈條，實現煤炭穩產穩供和轉化增值。
第十二條
自治區統籌生態環境承載力和煤炭資源賦存條件，整合煤炭資源，盤活礦區空白邊角資源、夾縫資源，優化煤炭產能布局，有序釋放煤炭先進產能，淘汰落后產能，建立煤礦綠色發展長效機制，推動現代化煤礦建設，推動煤礦增優汰劣，打造集約高效的煤炭保供基地。
h3>四、關于煤礦的法律法規法律分析：
我國煤礦安全法律法規體系主要內容有：
(1)法律有《安全生產法》、《煤炭法》、《礦山安全法》、《勞動法》、《礦產資源法》等。
(2)行政法規有《煤礦安全監察條例》、《煤炭生產許可證管理辦法》、《鄉鎮煤礦管理條例》、《礦山安全法實施條例》、《特別重大事故調查程序暫行規定》、《企業職工傷亡事故報告和處理規定》等。
(3)地方性法規有《省礦山安全法實施辦法》、《省煤炭法實施辦法》等。
(4)部門規章和地方政府規章有《煤礦安全規程》、《爆破安全規程》、《特種作業人員安全技術培訓考核管理辦法》等。
法律依據：
《中華人民共和國煤炭法》第一條 為了合理開發利用和保護煤炭資源，規范煤炭生產、經營活動，促進和保障煤炭行業的發展，制定本法。
第二條 在中華人民共和國領域和中華人民共和國管轄的其他海域從事煤炭生產、經營活動，適用本法。
第三條 煤炭資源屬于國家所有。地表或者地下的煤炭資源的國家所有權，不因其依附的土地的所有權或者使用權的不同而改變。
第四條 國家對煤炭開發實行統一規劃、合理布局、綜合利用的方針。
●內蒙古自治區煤炭資源清理處置實施方案
●內蒙古煤炭資源配置政策
●內蒙古關于煤炭資源開發規定
●內蒙古自治區煤炭資源專項整治
●內蒙古清理煤炭領域
●內蒙古煤炭資源整合文件
●內蒙古煤炭政策文件
●內蒙古煤炭資源配置政策
●內蒙古煤炭資源領域整治
●內蒙古自治區煤炭整治
●鄂爾多斯市樓房拆遷怎么補償，內蒙古自治區鄂爾多斯市房屋拆遷標準:今日樓房拆遷補償更新
●《內蒙古自治區實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》2022年現行有效：今日土地拆遷,征收政策轉載
●《內蒙古自治區城市房屋拆遷管理條例》2022年現行有效：今日土地拆遷,征收政策轉載
●《內蒙古自治區基本草原保護條例》私自開墾草原面臨5000元-5萬元罰款，2022年現行有效：今日土地拆遷,征收政策轉載
●《內蒙古自治區人民政府辦公廳關于全區棚戶區改造貨幣化安置工作的指導意見(試行)》棚戶區改造安置方式由棚改居民自愿選擇：今日土地拆遷,征收政策轉載
●內蒙古自治區人民政府關于貫徹實施《內蒙古自治區國有土地上房屋征收與補償條例》有關事宜的通知：今日土地拆遷,征收政策轉載
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內容審核：李娜娜律師
來源：臨律-內蒙古自治區配置煤炭資源清收重點法律問題探析，
