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論我國西部生態補償制度的實現形式與發展？論我國西部生態補償制度的實現形式：今日在線強拆評估法律咨詢

發布時間：
2024-07-11 12:44:44
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圣運律師
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論我國西部生態補償制度的實現形式，【摘要】我國民族自治地方大多集中在西部，聚居著我國絕大部分尚未擺脫貧困的農民，他們曾為西部環境資源的保護作出了重大貢獻，今后仍肩負此重任。長期以來由于法律制度的缺失，他們的生態貢獻被外部化了，極大的影響了他

論我國西部生態補償制度的實現形式與發展？論我國西部生態補償制度的實現形式：今日在線強拆評估法律咨詢

【摘要】我國民族自治地方大多集中在西部，聚居著我國絕大部分尚未擺脫貧困的農民，他們曾為西部環境資源的保護作出了重大貢獻，今后仍肩負此重任。長期以來由于法律制度的缺失，他們的生態貢獻被外部化了，極大的影響了他們保護環境資源的積極性，也激化了他們與環境資源開發利用者之間的沖突和矛盾，引起當地社會的不穩定、不和諧。本文在闡述生態補償法律制度及其理論基礎的基礎上，以廣西桂林陽朔大榕樹風景區群體糾紛為例，進行了法律分析，并在現有的西部生態補償制度的實現形式基礎上，提出共同開發經營作為新的生態補償制度實現形式及其優越性，以有利于西部生態補償法律制度的構建和完善。【關鍵詞】西部生態補償制度；實現形式；共同開發經營【寫作年份】2007年【正文】我國民族自治地方大多集中在西部，聚居著我國絕大部分尚未擺脫貧困的農民，他們曾為西部環境資源的保護作出了重大貢獻，今后仍肩負此重任。長期以來由于法律制度的缺失，他們的生態貢獻被外部化了，極大的影響了他們保護環境資源的積極性，也激化了他們與環境資源開發利用者之間的沖突和矛盾，引起當地社會的不穩定、不和諧。加強我國西部生態補償法律制度的研究，具有較大的理論價值和關乎西部穩定和可持續發展的重大現實意義。一、問題的提出――以廣西桂林陽朔大榕樹風景區群體糾紛為例① 原大榕樹景區的土地屬于鳳樓村集體所有，長期以來鳳樓村村民對景區的標志性景觀――－大榕樹十分珍惜，視為“神物”，加以保護，即使在58年“大躍進”的大煉鋼鐵時期，村民付出了極大的努力，才保存下這棵古樹。后由于電影《劉三姐》而名聲鵲起，景區也應運而生，成為陽朔的重要風景點，該片土地已基本被國家征收，征地補償費已全部到位。但2003年上半年至今，由于景區開發中，景區管理處和鳳樓村村民就共同開發和利益分配問題無法達成一致意見，導致村民同景區管理處矛盾激化，糾紛不斷。村民擅自進入景區擺攤設點，嚴重影響了景區的景觀；在未經政府批準、景區管理處同意的情況下，私開另一個稱為“劉三姐故居”的景區入口，并印制與正規門票相仿的但無公章和票面金額的出入憑證進行售票活動；為了能夠招徠游客，給“無證導游”高額回扣；經營所得從來不向國家納稅。因此，大榕樹景區的“正規”門票收入銳減，據景區管理處工作人員說：“景區土地已歸國家所有，我們代表國家經營。我們每年還給村民補償。如果正常經營，每年可以收入500－600萬。但現在只有100萬左右。” 但村民認為“地已經被國家征了，是景區的了，但因為大榕樹是我們村里的人保護下來的，58年的時候差點就被砍掉了，是我們一位村民保護下來的，我們應該從旅游（開發）中分得利益。現在景區每年（給）8萬2千塊的補償太少。村里統一組織或村民自由到大榕樹（景區）搞旅游（經營）。統一組織得的收入由集體統一收取分配，（用于）搞村里的公共建設，比如道路、環保。” 景區經營管理人員曾采取過一些措施試圖關閉非法入口，但遭到村民們的極力阻礙和歐打圍攻。甚至多次被村民們圍住景區大門而無法正常營業，引發雙方沖突。在一次沖突中，景區的兩名保安人員受傷住院。一位景區工作人員說：“他們村民全村出動。我本人就不記得被圍攻了多少次了。2003年五一黃金周，景區正門口被村民圍攻，造成景區停業兩三天。”景區管理處與村民對現狀都深表不滿。景區管理處認為景區土地已歸國家所有，自己是代表國家經營。每年給村民的補償已經是出于無奈，沒有法律和政策依據；即使有補償的法律和政策依據，補償的標準應該是多少呢，也沒有依據。村民應該知足卻不知足，政府又不出面管。而村民認為景區之所以能營利，完全靠大榕樹，大榕樹能保存至今，是村民們世代努力保護的結果，即使大榕樹的土地歸國家所有了，村里也應該得到補償，這部分補償不同于征地補償。每年8萬2千元的補償太少了。村里統一進行旅游經營和排除景區管理處的干擾，是維護正當權利。筆者在進行本項目的實地調查過程中發現，各地普遍存在類似廣西桂林陽朔大榕樹風景區的當地居民與景區經營者之間，由旅游資源開發引起的群體沖突和糾紛，已經成為了當地社會的不穩定、不和諧及國家稅收流失的主要原因。其實這種現象只是現階段我國西部自然資源開發利用和保護過程中出現的矛盾和沖突的冰山一角。解決這類矛盾和沖突，應首先正確認識他的性質是屬于人民內部矛盾，其次盡快提供解決沖突的法制途徑――構建我國生態補償法律制度。二、我國生態補償法律制度的概述及理論基礎（一）生態補償法律制度的概述生態補償法律制度是指，國家通過法律規定，對人的行為、關系予以調整，達到保護生態的目的，核心是對生態產品提供者、因保護生態而付出代價者給予補償。②2005年5月我國頒布的《國務院實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》第8條第二款對我國生態補償法律制度作了原則性規定：“國家加快建立生態補償機制，根據開發者付費，受益者補償、破壞者賠償的原則，從國家、區域、產業三個層面，通過財政轉移支付、項目支持等措施，對在野生動物保護區和自然保護區建設等生態環境保護方面做出貢獻的民族自治地方，給與合理補償。” 《國務院實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》明確規定了生態補償制度的補償主體是國家、區域和產業及環境資源開發者與破壞者；補償對象是在野生動物保護區和自然保護區建設等生態環境保護方面做出貢獻的民族自治地方的縣、鄉或社區和個人及產業。由于《國務院實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》第8條第二款對我國生態補償法律制度只是原則性規定，對生態補償的具體標準和實現形式等內容缺乏具體的規定，有待完善。關于對生態補償的具體標準確實是一個很難確定的課題，目前管理、經濟、法律界都在進行積極研究。關于生態補償實現形式，國內外的生態補償制度實踐，積累了大量的經驗，歸納起來有如下五大類形式：資金補償、政策補償、實物補償、項目補償、智力技術補償。資金補償，表現為補償金或補助金、稅費優惠、低息或貼息信貸優惠、補貼和轉移支付等形式，是最為常見、最為直接的補償形式。政策補償是中央政府對省級政府、省級政府對市級政府的權力和機會補償，受補償者可以以利用這種政策優惠而受益的方式得到補償。其中的“政策”包括優惠的環境保護產業政策、土地產權政策、清潔能源開發政策等。這種補償形式特別適用于國家財政困難時期。實物補償是運用物質和其他生產生活要素所進行的補償形式。項目補償是指通過在民族地區投資舉辦重大生態保護和建設項目，以減輕當地財政壓力的補償形式。智力補償是指免費或以優惠的形式為受償地區提供技術咨詢、技術指導等援助、為受償地區培養培訓技術和管理人才、輸送各種急需知識和人才，以提高受償者生產管理水平和各種技術能力。③ [page] （二）生態補償法律制度的理論基礎生態補償首先是生態經濟中的一項重要制度，生態補償法律制度是該經濟制度的法律化，它的理論基礎主要是勞動價值理論、生態經濟的外部性理論。 1、勞動價值理論馬克思在勞動價值理論中提出“一個物可以是使用價值，而不是價值。在這個物并不是由于勞動對人有用的情況下就是這樣。例如，空氣、處女地、天然草地、野生林等等。”④ “商品具有價值，因為它是社會勞動的結晶。商品價值的大小或它的相對價值，取決于商品的社會實體量的大小……所以，各商品的相對價值，是由耗費于、體現于、凝固于各該商品中的相應的勞動量或勞動額來決定的。”⑤ 根據馬克思的勞動價值理論，理論界認為，“勞動是價值的唯一源泉，那些不需要付出勞動就可以為人類所用的物質沒有價值。但是每一種商品的價值都不是由這種商品本身包含的必要勞動時間決定的，而是由它的再生產所需要的社會必要勞動時間決定的。” ⑥“自然資源作為自然力存在時是無價值的，但人類為了保持經濟社會長期的穩定發展，對自然資源的再生產投入的勞動，進行的環境資源保護工作，使自然再生過程和社會再生產過程結合起來。于是整個現存的、有用的、稀缺的自然資源，都表現為具有價值，其價值量的大小就是在自然資源的再生產過程中，在環境資源保護過程中，人類所投入的社會必要勞動時間。”⑦由此可見，人類對環境資源保護的行為使自然資源具有了價值。 2、生態經濟的外部性理論薩繆爾森、諾德豪斯和蘭德爾等經濟學家對外部性的定義有不同的表述。但歸納總結外部性的本質表現為某一行為對外部產生了損害，損害制造者卻不必付出成本，或者某一行為對外部產生了利益，而自身卻沒有得到補償的狀況。⑧ 生態經濟的外部性是指，由于生態環境具有公共物品的屬性，對其進行了破壞，卻不必付出成本；或者對生態環境進行了保護卻得不到補償的狀況。生態環境本質上屬于一種公共物品，某些人會為提供生態產品或生態效益付出了代價，甚至為生態保護作出了某種犧牲，其他人完全可以“免費”享受他們努力保護的自然環境，卻沒有補償前者。由于對生態環境的消費中的非排他性，必然產生眾多的“搭便車”現象，最終必將導致生態產品的供給不足，生態環境惡化，而且也違反公平原則。因此國家應當制定生態補償、受益者付費的法律制度，使生態經濟活動中的外部化現象內部化，強制受益者付費，使環境資源保護者的付出得到補償。三、法律分析根據我國生態補償法律制度的相關規定和生態補償法律制度的理論基礎，以廣西桂林陽朔大榕樹風景區群體糾紛為例進行法律分析，我們發現：案例中村民希望得到補償的要求符合法律規定，是合法要求。因為大榕樹如果只是野生古樹，由于沒有凝結人類的勞動，是沒有價值的。正是由于村民世代對它的保護，特別是“大躍進”時期的特殊保護，賦予了它價值，使它區別于一般的野生古樹。因此村民的保護行為就是勞動，能創造價值，是符合《國務院實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》第8條第二款規定的“在生態環境保護方面做出貢獻”的行為，村民希望得到補償的要求符合法律規定，是合法要求。村民在得到征地補償后，要求得到生態補償是合理要求。案例中大榕樹所在的土地已經被國家征收，現在由景區管理處經營，村民也得到了征地補償，但他們仍感到不公平。這是因為村民保護大榕樹的行為被外部化了，沒有得到補償，只有對村民實施生態補償才能使他們曾經付出的勞動和成本內部化，才能實現公平。征地補償與生態補償有著本質區別：征地補償是補償土地上農民曾在生產和生活中付出的勞動的經濟價值；生態補償是補償農民在保護環境資源中付出的勞動的生態價值。兩者不可互相取代。鳳樓村的村民憑直覺感覺到征地補償與生態補償的不同，但因四、共同開發經營是一種更具優越性的西部生態補償制度實現的新形式目前，我國西部存在大量的環境資源開發者與破壞者對環境資源保護者的生態補償的情況，但由于我國的生態補償標準難以確定，雙方當事人的分歧較大，已經成為實施生態補償法律制度的主要障礙。筆者認為清除障礙有兩種途徑，一個是盡快制定生態補償標準；另一個是將共同開發經營作為生態補償制度實現的新形式。共同開發經營是指生態補償主體與受償主體共同開發經營由受償者保護的生態資源，雙方之間為我國實施生態補償法律制度的時間很短，法律規定也過于原則，要求他們具有與法律工作者同等的對生態補償制度的正確、深刻的認識是不現實的。因此村民在得到征地補償后，要求得到生態補償是合理要求。大榕樹景區管理處是村民保護大榕樹行為的受益者，是生態補償制度的補償主體。大榕樹景區之所以能建成風景區并營利，是因為有大榕樹這個標志性景觀的存在及其背后的文化，而大榕樹能保存至今，離不開村民的保護行為，景區管理處是村民保護大榕樹行為的直接受益者。景區管理處代表國家行使經營權，也代表國家對村民進行生態補償。前文提到的生態補償制度的五種實現形式并不能滿足雙方當事人的要求，生態補償制度的實現形式仍待創新。由于目前我國的生態補償的標準尚難以確定，特別是在環境資源開發者與破壞者對環境資源保護者的生態補償案例中，雙方當事人對此分歧較大。因此筆者認為在當前形勢下，應創新生態補償制度的實現形式，實施補償者與受償者共同開發經營，不失為一種更具優越性的西部生態補償制度實現的新形式。根據前文所述之勞動價值論，因為實施了生態資源保護行為，生態保護者賦予了本來沒有價值的生態資源以價值，這部分價值就是生態價值，它區別于生態資源的經濟價值，兩種價值都可以量化，都可以成為資本進行投資，形成股權。 2004年11月國土資源部頒發的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》第2條第7款規定：“關于被征地農民可以以入股分紅安置。對有長期穩定收益的項目用地，在農戶自愿的前提下，被征地農村集體經濟組織經與用地單位協商，可以以征地補償安置費用入股，或以經批準的建設用地土地使用權作價入股。農村集體經濟組織和農戶通過合同約定以優先股的方式獲取收益。”本規定雖然不是關于生態補償的實現形式的專門規定，但可以說明，法律承認被征地農民的共同開發經營權。 [page] 研究國內外的生態補償制度的五大類實現形式：資金補償、政策補償、實物補償、項目補償、智力技術補償，筆者發現：這五種形式較適合國家作為補償主體的情況，卻并不太適合環境資源開發者與破壞者作為補償主體的情況，例如環境資源開發者與破壞者一般為企業，不可能給予環境資源保護者，特別是前文案例中的農民以政策補償、項目補償。而共同開發經營不失為一種符合實際情況的生態補償制度的實現形式。其優越性表現在： 1、符合可持續發展要求在里約大會通過的《里約環境與發展宣言》提出了實現可持續發展的２７項基本原則，其中第１０條指出：“ 環境問題最好是在全體有關市民的參與下，國家應該使信息能廣泛被獲取，以促進和鼓勵公眾意識和參與。應該提供參與司法和行政訴訟的有效權利，包括補償和補救在內。”可持續發展的公眾參與涉及到的經濟發展、生態保護和社會公平，要爭取實現人類在代內和代際間的公平福利。這種公平關系意味著窮人和富人都應參與可持續發展進程，并且具有同等的參與權、分配權和發展權；意味著上代人和下代人都具有責任和權利，是多代人的共同參與。⑨ 世界銀行對公眾參與中的“公眾”定義包括以下幾方面：（l）直接受影響的人群：預期要獲得收益的人、承擔風險的團體、利益相關團體，他們大多位于項目范圍或位于項目的影響范圍內。（2）受影響團體的公共代表：國家和省政府的代表、地方官員、傳統的當局人員、地方機構、私有行業代表。（3）其他感興趣的團體：環評中公眾參與包括聽取項目所在地區人民代表、政協委員、群眾團體、學術團體或居委會代表的建議和意見，征詢受影響地區公眾的意見。本文中的生態補償制度的受償者，對于發生在他們周圍的環境資源開發，是當然的“公眾”。 2、與資金補償、實物補償形式比較，共同開發經營可以解決受償農民的發展權問題，符合國家扶貧政策在我國西部，作為生態補償制度受償者的農民大都生活困難，缺乏發展和與外界競爭的能力。資金補償、實物補償屬于輸血性補償，能緩解受償者的生存困境，但資金和實物畢竟有限，不能從根本上解決受償農民的發展權問題。受償農民想解決發展問題，必須擁有一定的發展資本，通過共同開發經營，農村集體經濟組織及農戶與環境資源開發者以合同約定以優先股的方式獲取收益，得到了穩定、持續的收入，逐漸積累發展資本,為脫貧奠定穩定、持續的經濟基礎，激發他們發展經濟和保護資源的潛能、積極性和主觀能動性，強化其能力,形成造血機能與自我發展機制，使外部補償內化為自我積累和自我發展的能力，成功實現脫貧致富。近幾年，西部一些地區率先在國家和地方政府扶持下，開發利用本地資源，吸收當地農民共同開發經營，走上了脫貧致富的道路，產生了積極的經濟、社會和環境效應。例如西部旅游資源扶貧開發已成為國家政策。國家旅游局1996年在旅游發展重要問題調研提綱中把旅游資源扶貧問題研究選為重要議題之一；國務院扶貧辦和國家旅游局自1996年10月起,相繼召開旅游資源扶貧工作會議,對旅游資源扶貧開發工作進行專題研究和工作總結，確定西部旅游資源開發以扶貧、脫貧為主要目標。扶貧有很多方式，但正如中國成語“授人魚不如授人漁”所言，扶貧的較好方式是積極吸引扶貧對象共同參與扶貧工作，通過教育和培訓提高西部農民脫貧的知識、技術和能力，以達到脫貧致富的目標。 3、與資金補償、實物補償形式比較，共同開發經營有利于當地和諧社會的建設受償者得到資金補償、實物補償后，對環境資源只享有環境權，對補償者的開發利用行為只能實施外部監督，這種監督屬于社會監督，目前在我國沒有直接的法律效力，很容易引發環境資源開發利用者與當地居民的沖突和矛盾，造成社會的不和諧；共同開發經營形式，將這種監督內化為股東之間的相互制約，因此產生的社會沖突和矛盾也內化為股東之間的沖突,依據《公司法》等企業法解決，勢必影響企業經營決策行為朝著保護當地環境資源的方向轉變，既有利于解決當地經濟發展與環境資源保護的矛盾，又有利于當地社會的安定團結，符合國家構建和諧社會的要求。結束語：聚居在我國西部貧困的農民，他們曾為西部環境資源的保護作出了重大貢獻，今后仍肩負此重任。長期以來由于法律制度的缺失，他們的生態貢獻被外部化了，極大的影響了他們保護環境資源的積極性，也激化了他們與環境資源開發利用者之間的沖突和矛盾，引起當地社會的不穩定、不和諧。他們盼望著西部生態補償法律制度盡快構建和完善。【作者簡介】付健：武漢大學法學院環境資源法博士生，廣西師范大學法學院副教授。【注釋】基金項目：國家社科基金西部項目《西部旅游業可持續發展法律問題研究》（05XFX007）系列論文【參考文獻】 [1]付健:<<科學發展觀下的中國旅游法制建設>>廣西師范大學出版社2005年版,第291頁 [2]郭升選:<<生態補償的經濟學解釋>>,載<<西安財經學院學報>>2006年第6期 [3]楊道波：《民族地區生態補償機制研究》，載《貴州民族研究》2006年第1期 [4]馬克思：《資本論》(第1卷)，人民出版社1972年版，第54頁 [5]馬克思：《工資價格和利潤》，北京外文出版社1975年版，第34-35頁 [6]錢闊、陳紹志編著：《自然資源資產化管理——可持續發展的理想選擇》經濟管理出版社1996年版，第62頁 [7]錢闊、陳紹志編著：《自然資源資產化管理——可持續發展的理想選擇》經濟管理出版社1996年版，第63頁 [8]北京師大、華東師大、西南師大環境教育中心編《可持續發展教育教師培訓手冊》，北京師范大學出版社1999版 [9]楊道波：《民族地區生態補償機制研究》，載《貴州民族研究》2006年第1期股東關系，這種股權關系是基于生態資源的生態價值和生態補償制度而非生態資源的財產價值和物權法律制度，不以受償主體享有該生態資源的物權為成立條件。