中華人民共和國海域使用管理法釋義2024最新全文

　　目 錄

　　第一部分 緒 論

　　海域使用管理的法律依據 卞耀武

　　第二部分 釋 義

　　第一章 總 則

　　第二章 海洋功能區劃

　　第三章 海域使用的申請與審批

　　第四章 海域使用權

　　第五章 海域使用金

　　第六章 監督檢查

　　第七章 法律責任

　　第八章 附 則

　　第一部分 緒論 海域使用管理的法律依據

　　中華人民共和國海域使用管理法的制定是國家在海域使用管理方面的重大舉措，它是我國確立海域使用管理法律制度的明確標志。這部法律的制定和實施具有明顯的重要意義，我國的海域使用管理將在其所確立的法律制度中，步入一個新的階段。

　　中華人民共和國海域使用管理法于2001年10月27日由全國人大常委會通過，自2002年1月1日起施行。我國的海域使用管理必須以這部法律為依據，有規范地進行，因此，有關的地區、有關的事業、有關的單位、有關的個人，都應當了解這項新確立的法律制度。國內大量的關心海洋的各界人士，也定然會對這部法律的制定和實施表示關注和支持，這就將為發展海洋事業營造有利的氛圍。

　　一、海域使用必須依法管理

　　制定海域使用管理法，應當首先確定它的立法必要性，也就是制定這部法律，是有堅實的客觀基礎的，為社會所迫切需要的，它是人們所共同期盼的行為規范?？梢詮南铝腥齻€方面進行分析：

　　1.海域使用管理極為重要

　　這就是海域使用管理具有顯著的重要性，必須對其實施管理，或者說對其進行管理是有重要的社會價值、經濟價值的，主要體現在：

　　(1)豐富的海洋資源需要管理

　　我國是海洋大國，擁有近三百萬平方公里的管轄海域，相當于陸地國土面積的1/3;擁有18000多公里的大陸岸線，14000多公里的島嶼岸線，蘊藏著豐富資源，包括生物資源、礦產資源、航運資源、旅游資源等。對于豐富的資源，國家有責任實施管理，對于我國遼闊的海域，需要由國家行使管理職能。正是由于有了豐富的海洋資源，有了遼闊的海域，才有了制定海域使用管理法的客觀基礎，它是立法的前提，這樣才會產生制定有關海域使用管理法律的客觀需要。應當重視和適應這種需要，如果面對這樣的管理海域的需要，而不采取積極的立法行動，則是不適宜的，所以，國家的豐富海洋資源，使海域使用管理立法成為一種客觀要求。

　　(2)海域使用需要建立秩序

　　國家的海域是重要的資源，海域的開發利用是國家社會經濟發展中的一個重要部分，海域的使用必須是有秩序的，并且要求是一種良好的秩序，而不能允許是無序的、混亂的，這就勢必要求對海域使用管理進行立法，建立起必要的管理秩序。

　　(3)海域使用必須維護國家權益

　　海域是國家的資源，任何使用都必須尊重國家的權力和維護國家的利益，遵守維護國家權益的有關規則，防止在海域使用中有損于國家海洋資源，破壞生態環境的行為。這樣，進行海域使用管理立法不僅是現實的需要，而且是為國家利益的長期考慮。

　　(4)存在的問題需要在規范中解決

　　海域使用由于缺少規范或者由于規范的不健全、缺乏力度，因而出現若干與之有關的問題，存在一些不利于海域正常使用的現象，形成一些不規范的社會經濟關系，這些問題有些還是比較嚴重的，造成了不良后果，應當在建立規范和強化規范的過程中解決這些存在問題，因此制定海域使用管理法就十分必要。

　　總之，對于海域的使用，無論是從海洋資源的合理利用、國家權益的維護考慮，還是為了建立使用秩序，解決存在問題，都必須走法制化的道路，依法管理。

　　2.海域使用管理必須運用法律手段

　　海域使用的依法管理就是運用法律手段對海域使用實施管理。在這項管理中采用這樣的手段，并不是隨意的，而是一種客觀上的要求，是在一定的大背景中必要的選擇，是由于這兩個方面各自特點的結合。

　　首先，在我國必須實行依法治國，這是治理國家的基本方略，它就是在黨的領導下，依照體現國家意志和人民利益的法律治理國家，管理社會、經濟、文化事務。依法治國具體體現在海域使用管理中，就是運用法律手段管理海域使用，依照國家的法律建立海域使用管理的法律秩序。

　　第二，海域使用管理迫切需要運用法律手段，當然這里不僅是一種迫切性，而更重要的是這種迫切性產生于海域使用管理強烈地需要法律的方式。因為海域使用的涉及范圍很廣，有錯綜復雜的社會經濟關系，尤其是國家與使用者之間的關系，管理者與被管理者之間的關系，各個涉海部門之間的關系等，都需要用法律來規范人們的行為，調整所形成的關系，建立有效的海域使用管理秩序，當前以及今后的發展，不僅需要這種秩序，而且已有的正反兩方面的經驗都促使盡快建立這種秩序，發揮依法用海、管海的積極作用。

　　第三，在海域使用管理中運用法律手段是這兩方面特點的融合，一方面在海域使用管理中需要有強有力的手段，維護國家權益，明確使用中的權利義務，保持正確使用的方向，另一方面，法律具有普遍性、權威性、強制性，規范海域使用各方的行為，保證依法管理的實施，建立共同遵守的不容違反的海域使用管理秩序。這種融合適應了海域使用管理的需要，也符合現代海洋事業發展的要求，運用法律手段是海域使用管理的必然選擇。

　　第四，在海域使用管理中運用法律手段，可以保障、支持其他手段的使用，更充分地發揮各自的作用。在海域使用管理中，會出現行政手段、經濟手段以及某些技術手段的運用，但它們與法律手段的運用是在協調的基礎上而不是相互沖突的，可以是相輔相成的，更重要的是它們需要得到法律手段的保障、支持，以法律手段作為發揮其作用的重要條件。比如，行政手段應當以法律為根據，依法行政;經濟手段需要法律的規范和保障，才能有效地實施;一些技術手段，或者說是合理的技術要求，如果表現于法律形式，就會有利于其執行。所以法律手段的運用，并不排斥其他手段的運用，更不是代替經濟技術措施，而是通過規范人們的行為，保障和支持合理的、科學的、表現于法律的行政措施、經濟措施、技術措施得以使人們接受并付諸于行動。

　　3.法制會使海域使用管理進入一個新的階段

　　將海域使用管理納入法制的軌道，這是為海域使用管理確定了正確的途徑，在管理目的、管理指導原則、管理方式、管理體制等方面，有了明確的、權威的、有普遍約束力的規范，人們依照這些規范行事，采取共同行動，用好海域，管好海域，這將大大提高海域使用管理水平，大大推進管理的法制化、科學化，于國家、于社會、于海域使用人都是有益的，于海洋事業、于資源開發、于國家經濟都是重要的進展。所以，法律手段運用于海域使用管理，這項管理循著法制化的道路前進，必將推出一個新的、可喜的局面。

　　二、海域使用管理法律制度的建立

　　海域使用的依法管理，就是要建立海域使用管理的法律制度，而在這項制度建立時，應當重視以下幾點，或者說應當考慮的重要問題有：

　　1.如何建立這項制度

　　首先是制定海域使用管理法，作為建立這項制度的法律依據，形成這項制度的法律基礎，也可以說制定了這部法律就是奠定了海域使用管理法律制度的基礎，使這項制度從可能變成了現實。海域使用管理法所確立的基本規范就是這項制度的基本內容，海域使用管理法中作出的各項規定就是這項制度中具體的要求。所以稱這項制度是法律制度，就是它的各項要求是人們的行為規范，是必須遵守的、有權威的、制度化、定型化的。

　　海域使用管理法制定之后，以其為根據再制定有關的配套法規，形成更為具體的規章制度，使之更具有可操作性，這樣海域使用管理法律制度社會逐步完善，在實踐中提到更高的水平，構筑成一套健全的管理制度。

　　建立海域使用管理法律制度，是這方面實踐經驗的總結，也汲取了國外的積極成果，同時反映了發展的要求，顯然這是符合實際的做法。

　　2.明確海域使用權的基本屬性

　　這是建立海域使用管理法律制度的基本前提，也是建立這項制度的核心內容，只有在這個基礎上才能形成這種制度，只有明確地界定海域使用權的基本屬性，才能決定如何對其實施管理，如何在理解和運用這項制度。所以在海域使用管理法的總則中即明確規定，海域屬于國家所有，國務院代表國家行使海域所有權;任何單位或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓海域;單位和個人使用海域，必須依法取得海域使用權。在這些法律規定中所表明的為：一是，海域所有權屬于國家，從法律上說，所有權的內容包括：占有權、使用權、收益權、處分權，或者說這就是所有權的四項權能;二是，海域使用權的產生是以國家海域所有權為其前提的，海域使用權來源于海域所有權，這種關系決定了海域使用權的基本屬性;三是，海域使用權是一種自然資源使用權，它是指非所有人依照法律規定，為一定的目的使用國家所有的海洋資源，這項特點直接影響了海域使用的性質;四是，海域所有權屬于國家，這種權利是不能移轉的，可以取得的是指其使用權，這是海域使用管理法律制度中的一條基本界限，或者說在這項制度中只涉及取得海域使用權，不涉及取得所有權的問題;五是，授予海域使用權的主體是代表國家行使海域所有權的國務院，而海域使用權的客體是國家所有的海洋資源，這也是由所有權的歸屬所決定的，至于使用權的具體授予則依照法律規定的權限由有關行政機關執行。

　　3.確立海域使用管理立法指導原則

　　這也就是海域使用管理法律制度所應遵循的原則，具體體現在海域使用管理法的立法宗旨的規定中，主要內容為：一是，加強海域使用管理，這是維護國家權益的需要，也是合理開發利用海洋資源的需要，具體的就是通過立法來建立、健全海域使用管理制度，達到強化這項管理的目的;二是，維護國家海域所有權，這是加強海域使用管理實質內容，因為只有管好使用權，才能維護所有權，而對所有權的維護，必然地要落實到對使用權的管理上，所以在對海域使用管理中，必須以維護國家海域所有權作為基本立足點;三是，維護海域使用權人的合法權益，這種權益與依法用海是一致的，依法取得海域使用權人的權益必須受到法律保護，在保護海域使用人依法產生的權益時，實質上是在維護國家海域所有權的基礎上建立海域使用的法律秩序;四是，促進海域的合理開發和可持續利用，這是海域使用管理法律制度所要實現的重要目的，制度的建立不在于制度的本身，而在于它對社會經濟所能發揮的作用，海域使用管理法律制度所要發揮的正是這種促進作用，保障和推進海洋資源的合理開發和持續利用，從而這也成為立法的指導原則。

　　上述四項是海域使用管理法律制度的主要指導原則，是共同的原則，至于在各項具體制度中，還會有這些原則的具體化，也就是各項具體原則，它們協調地結合在一起，直接影響著海域使用管理法律制度各項規范的導向和實質內容。

　　4.與其他相關法律的協調

　　由于海域使用是多功能的，水體又是流動的，海洋資源又是多樣化的，因而形成了多個涉海部門和多種用海產業，在海域的管理和使用上也就存在著一些有關的管理制度和具體做法，國家先后制定的漁業法、海上交通安全法、海洋環境保護法等，也都對有關的用海行為和管理事項做出了規定。在制定海域使用管理法時，考慮到了海域使用的多功能，管理的復雜性，現實中存在的問題和立法的指導原則，因而注意了以下幾點：一是，積極推進海域使用的統一管理;二是，建立海域使用管理當前所迫切需要的法律秩序;三是，既要確立新的使用管理制度，又要使管理有必要的連續性;四是，相關法律協調、銜接，在海域使用管理法中做出必要的規定;五是，對用海的有關方面、有關事項做出法律上的安排，明確相互關系，有必要的定位。以上幾點，主要體現在海域使用管理法的總則、海洋功能區劃、海域使用金等有關各章中，從而使海域使用管理成為一項獨立的、有自身特點的管理制度，同時又是與其他法律相協調的。這樣一種法律制度是可操作的，在其所調整的范圍內是有權威性的。

　　三、海域使用管理的基礎

　　對海域使用采取法律手段實施管理，在海域使用管理法中為這項管理確定了兩個基本條件，即一是對海域的范圍做出了界定，二是對海洋功能區劃的編制、法律地位、作用做出了規定。

　　1.對海域的界定

　　應當說，在海域使用管理法中所指的海域是一個有特定內涵的概念，因而在這部法律的第2條明確規定，本法所稱海域，是指中華人民共和國內水、領海的水面、水體、海床和底土。這就是明確了根據海域使用管理法實施使用管理的海域為法中所界定的海域，在這個范圍內這部法律產生了效力，海域使用的行為受這部法律的約束。

　　領海這個概念是隨公海自由原則的確立而形成的，它是指沿著國家的海岸、受國家主權支配和管轄下的一定寬度的海水帶。聯合國海洋法公約規定，每一國家有權確定其領海的寬度，直至從按照本公約確定的基線量起不超過12海里的界限為止。我國在1958年發表關于領海的聲明，宣布中國領海寬度為12海里;采用直線基線法劃定領海。1992年制定的中華人民共和國領海及毗連區法規定，中華人民共和國領海為鄰接中華人民共和國陸地領土和內水的一帶海域;中華人民共和國領海的寬度從領?；€量起為12海里;中華人民共和國領海基線采用直線基線法劃定，由各相鄰基點之間的直線連線組成。在我國領海及毗連區法中，還明確規定中華人民共和國對領海的主權及于領海上空、領海的海床及底土;海域使用管理法中規定的，海域是指中國內水、領海的水面、水體、海床和底土;這兩者是一致的，并無差異。

　　關于內水，海域使用管理法所作的界定為：本法所稱內水，是指中華人民共和國領?；€向陸地一側至海岸線的海域。這項規定與領海及毗連區法對內水所作的表述相比，重要的是對海陸分界線作出了界定，它對海域使用管理是有實際意義的，也是在實際操作中必須有的一條界線。至于海岸線如何確定，則應以依照法定程序、法定權限制定和公布的現行國家標準為依據，在現行的地形圖圖式國家標準中確定，海岸線是平均大潮高潮的痕跡所形成的水陸分界線;在現行的海圖圖式國家標準中確定，海岸線是指平均大潮高潮時水陸分界的痕跡線。這些國家標準的存在，使海域使用管理法中的海岸線可以具體化，海域與陸地之間可以劃出具體界線，這是實施海域使用管理的一項基礎條件。

　　2.海洋功能區劃

　　在海域使用管理法中，首先在總則部分確定這是一項基本制度，然后又專設一章對其進行規范，正顯示了海洋功能區劃有重要的地位和作用，同時又必須規范地編制和實施，主要之點為：

　　(1)海洋功能區劃的法律地位

　　海域使用管理法鄭重地確定，國家實行海洋功能區劃制度。這就明確地表示了海洋功能區劃的法律地位，將其提升為一種由國家實行的制度，而不是一種單純工作上的或者技術方面的規劃。海域功能區劃是體現了國家的主權、利益、管理原則、發展方向的法定的制度，或者說，這種區劃已經通過海域使用管理法的規定，使之制度化、法制化。在法律上確定它是海域使用管理的重要依據，是實施海域管理的基礎。所以在海域使用管理法中規定，海域使用必須符合海洋功能區劃。它所表明的含義，就是依照法定的程序，根據海域的地理位置、自然資源狀況、自然環境條件和社會需求等因素而劃分的不同的海洋功能類型區，對海洋開發利用活動有引導、規范的作用，約束著人們用海的行為，這也就是依法編制的海洋功能區劃依法具有權威性。

　　(2)海洋功能區劃的編制審批

　　海洋功能區劃依法分為兩種，一種是全國海洋功能區劃，另一種則是地方海洋功能區劃。海域使用管理法對這兩種區劃的編制和審批權限做出了規定：一是，全國海洋功能區劃由國務院海洋行政主管部門會同國務院有關部門和沿海省、自治區、直轄市人民政府編制，報國務院批準;二是，地方海洋功能區劃由沿?？h級以上地方人民政府海洋行政主管部門會同本級人民政府有關部門，依據上一級海洋功能區劃編制，但是對其審批需要分為兩個層次，第一層次是沿海省、自治區、直轄市海洋功能區劃，需要經該省、自治區、直轄市人民政府審核同意后，報國務院批準;第二層次是沿海市、縣海洋功能區劃，經該市、縣人民政府審核同意后，報所在的省、自治區、直轄市人民政府批準，報國務院海洋行政主管部門備案。海域使用管理法所以對海洋功能區劃的編制審批做出這些規定，目的是編制主體明確，程序法定;審批權限集中，保持統一，利于協調;層次分明，利于在集中的基礎上反映地域的特點;會同有關部門是反映了海域使用多功能的特點，有利于各用海行業的統一協調。

　　(3)海洋功能區劃的編制原則

　　由于海洋功能區劃在海域使用管理中有規范、引導的作用，并且這種作用帶有權威性，所以對海洋功能區劃的編制由法律確定其遵循的原則，明確其編制的依據、貫徹的方針、必保的事項。因此由法律規定，海洋功能區劃按照下列原則編制：一是，按照海域的區位、自然資源和自然環境等自然屬性，科學確定海域功能，這是要求在海洋功能區劃中應當將有關自然屬性的考慮置于首位，科學用海，合理開發利用海洋資源;二是，根據經濟和社會發展的需要，統籌安排各有關行業用海，這是要求在首先考慮自然屬性的基礎上，考慮海洋的社會屬性，統籌兼顧各行業用海的需要，同時又有重點，進行優化選擇;三是，保護和改善生態環境，保障海域可持續利用，促進海洋經濟的發展，這是明確海洋功能區劃中必須貫徹的基本方針，但對于海洋環境保護則由于已專門制定了海洋環境保護法，應當執行該法的有關規定，促進海洋經濟的發展，是要求在合理開發利用海洋資源的基礎上，使海洋經濟盡快發展，發揮最佳效益;四是，保障海上交通安全，這是由于海上交通是海域使用的最重要的功能之一，安排其他項目的用海應當保障海上交通安全，將其作為必保的重點;五是，保障國防安全、保證軍事用海需要，這是在海域使用中又一個必保的重點，它出于保證國家安全的需要，維護國家的利益。

　　(4)海洋功能區劃的修改

　　海洋功能區劃依法編制審批后，將海域劃分為不同類型的功能區，確定海域使用的保證重點和最佳功能，為海域使用提供了權威的依據，推進科學用海，因此不得隨意變動海洋功能區劃，防止濫用權力，任意更改。當然，有充分理由的、必要的修改也是允許的，但是需要依照法定程序、法定權限進行。海域使用管理法對海洋功能區劃修改的兩種情形作出規定，即：一是，海洋功能區劃的修改，由原編制機關會同同級有關部門提出修改方案，報原批準機關批準，未經批準，不得改變海洋功能區劃確定的海域功能，這樣規定，既使海洋功能區劃能適應變化了的需要，又保持一定的連續性、穩定性，修改權限與批準權限一致，有利于嚴肅地對待已確定的區劃;二是，經國務院批準，因公共利益、國防安全或者進行大型能源、交通等基礎設施建設，需要改變海洋功能區劃的，根據國務院的批準文件修改海洋功能區劃，這是對海洋功能區劃修改的一項特定程序，權力在國務院，也就是由國務院對用海需要統籌決策，所保證的重點和所體現的原則與前面所述是一致的。

　　(5)海洋功能區劃的公布實施

　　對此，在法律上做出了三項基本規定，確定了有關的行為規范和處理相互關系的法律原則，即：

　　一是，規范公布行為，就是海洋功能區劃經批準后，應當向社會公布;但是涉及國家秘密的部分除外。向社會公布已確定的海洋功能區劃，這是編制部門的法定義務，也是該區劃予以實施的法定條件，未依法公布則不產生法律上的效力，更不應在社會公眾尚不知悉其內容的情況下去要求社會公眾執行。

　　二是，行業規劃與海洋功能區劃的關系，海域使用管理法所作的規定是，養殖、鹽業、交通、旅游等行業規劃涉及海域使用的，應當符合海洋功能區劃。這項規定的基本要求是，涉海的行業規劃應當服從海洋功能區劃，當然，在編制海洋功能區劃時應當考慮行業的需要，行業在制定規劃時應當考慮發揮海洋的整體效益和最佳效益。在大量的情況下，海洋功能區劃與涉海行業規劃是互不沖突、相互促進的，但是一旦出現需要統籌安排時，則應按照法定的原則調整。

　　三是，與其他重要規劃的關系，這是一種現實存在的而又必需處理好的關系，因為這幾種規劃是相互聯系的但又有不同作用的，它們之間出現的交叉點在海域的使用，因此海域使用管理法規定，沿海土地利用總體規劃、城市規劃、港口規劃涉及海域使用的，應當與海洋功能區劃相銜接。這項規定的立足點是，其他種種規劃有各自的作用，如果涉及海域使用的，則應當與海洋功能區劃相銜接，取得協調一致，而不應違背海洋功能區劃。

　　上述三項，都是直接關系到海洋功能區劃編制后的實施，應當從法律上作出規定，予以保證。

　　四、海域使用權的取得

　　在海域使用管理法的總則部分明確地規定，單位和個人使用海域，必須依法取得海域使用權。海域使用權是一種自然資源的使用權，這已在前面內容中提及，從海域使用權來說，就是單位和個人為了一定的目的使用國家所有的海洋資源，因此使用海域應當先取得海域使用權，國家是海洋資源的所有者，就要從國家那里取得海域使用權。同時，國家作為海域的所有者，對海域的使用管理的必要環節就在于對海域使用權的權屬管理，所以海域使用管理法對海域使用權的取得、授予做出了系統的規定，主要內容有：

　　1.取得海域使用權的法定方式

　　依照海域使用管理法的規定，單位和個人取得海域使用權，可以有三種方式，即：

　　一是，向國家依法確定的海洋行政主管部門申請取得，這是行政依法審批的方式，在當前來說是用得較多的方式;

　　二是，招標的方式，就是發揮市場機制的作用，將海域使用權授予公開競爭中的優勝者，以尋求最佳的使用效益;

　　三是，拍賣的方式，就是以公開競價的形式，將海域使用權轉讓給最高應價者。

　　2.取得海域使用權的申請

　　這是以申請方式取得海域使用權的第一步，也是當前取得海域使用權的一項法定程序，因此海域使用管理法規定，單位和個人可以向縣級以上人民政府海洋行政主管部門申請使用海域，申請人在提出申請時，應當提交的書面材料有：(1)海域使用申請書;(2)海域使用論證材料，對這項材料可以因海域使用項目的規模大小、復雜程度的不同而有不同的具體要求;(3)相關的資信證明材料;(4)法律、法規規定的其他書面材料。

　　3.對海域使用申請的審批

　　單位和個人為取得海域使用權而提出申請，對該項申請的審批程序和審批權限，則由海域使用管理法作出規定，即：

　　一是，審批程序。就是由縣級以上人民政府海域行政主管部門依據海洋功能區劃，對海域使用申請進行審核，并依照海域使用管理法和省、自治區、直轄市人民政府的規定，報有批準權的人民政府批準。這里所指的人民政府包括依法被授予審批權的各級人民政府。在審批程序中，為了全面考慮用海的需要，因此還規定海洋行政主管部門審核海域使用申請，應當征求同級有關部門的意見。

　　二是，審批權限。在法律上對海域使用的審批權限分為兩個層次，第一個層次是國務院的審批權，法定的審批項目為：填海50公頃以上的項目用海;圍海100公頃以上的項目用海;不改變海域自然屬性用海700公頃以上的項目用海;國家重大建設項目用海;國務院規定的其他項目用海。第二個層次是依法由國務院審批的用海項目以外的其他用海項目，其審批權限在海域使用管理法中規定，是由國務院授權省、自治區、直轄市人民政府規定。這兩個層次的規定表明，海域使用的審批權是統一集中的，即皆由國務院審批或者由國務院向下授權;但是又有分級管理的方式，因為除了國務院直接審批的用海項目外，還有許多用海項目是授權省級人民政府規定審批權限的，這就可能根據實際情況，規定不同層級的地方人民政府有一定的審批權限，即有區別的授予審批權。

　　4.招標或拍賣方式的實施

　　這就是海域使用權可以通過招標或者拍賣方式取得，招標或者拍賣方案由海洋行政主管部門制訂，報有審批權的人民政府批準后組織實施。在制訂海域使用權招標或者拍賣方案時，海洋行政主管部門應當征求同級有關部門的意見。

　　5.海域使用權證書的頒發

　　海域使用權證書是確認海域使用權權屬的證明文件，由法律所規定，具有法律上的效力。對這種證書頒發的有關事項由海域使用管理法規定，主要內容為：

　　一是，頒發程序。就是海域使用申請經依法批準后，國務院批準用海的，由國務院海洋行政主管部門登記造冊，向海域使用申請人頒發海域使用權證書;地方人民政府批準用海的，由地方人民政府登記造冊，向海域使用申請人頒發海域使用權證書。

　　二是，證書效力。海域使用管理法明確規定，海域使用申請人自領取海域使用權證書之日起，取得海域使用權。這項規定表明，海域使用權證書是確認海域使用權權屬的必要證明文件，這個文件的取得與權屬的確定是一致的，不可分離，有明顯的法律上的效力。

　　三是，招標或者拍賣方式取得海域使用權的證書頒發。海域使用權不管以何種法定的方式取得的，都應頒發海域使用權證書，從法律上確認其權屬。因此在法律中規定，招標或者拍賣工作完成后，依法向中標人或者買受人頒發海域使用權證書，在這里雖然沒有規定具體程序，但是應當明確的是，在依法制訂和批準的招標或者拍賣方案中，需要有此項內容的具體安排，以保障中標人或者買受人的合法權益，能夠取得海域使用權證書。因此，在海域使用管理法中還規定，中標人或者買受人自領取海域使用權證書之日起，取得海域使用權。

　　四是，公告程序。海域使用管理法規定，頒發海域使用權證書，應當向社會公告。這種公告是一種法定程序，使海域使用權的歸屬公開透明，有利于保護使用權人的合法權益，也有利于調整利害關系人之間的關系，還可使海域使用管理受到社會的監督。

　　五是，費用收取。為了防止在頒發海域使用權證書時出現亂收費現象，更不允許借此牟取不法利益，造成海域使用權人額外的負擔，所以在海域使用管理法中專門規定，頒發海域使用權證書，除依法收取海域使用金外，不得收取其他費用。這項規定是很清楚的，領取海域使用權證書，僅限于依法交納海域使用金，而不需要再交納其他任何費用。

　　六是，由于海域使用權證書的發放和管理還有其他若干事項，未能在法律中一一規定，因此授權國務院具體規定有關的發放和管理辦法。

　　五、海域使用權的實現

　　海域使用管理法不僅對海域使用權的取得作出規定，而且對這種權利的保護與實施等事項作出規定，也就是不僅確定權屬，而且保障和規范其實現。主要之點為：

　　1.權利保護。海域使用權是一種財產權利，使用權人可以運用這種權利謀取一定的利益，實現一定的目的。因此，只要是依法取得和運用海域使用權的，其使用權人的合法權利和運用中獲得的利益就應當受到法律的保護，其他人對這種權利應當承認，并不得有侵犯的行為。所以，海域使用管理法明確規定，海域使用權人依法使用海域并獲得收益的權利受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。

　　2.應盡義務。在海域使用中，權利和義務是聯系在一起的，享有權利，也應當履行應有的義務。因此，海域使用管理法規定，海域使用權人有依法保護和合理使用海域的義務。這是一項基本義務，在利用海洋資源時，必須是有保護的責任和合理利用的法定要求，行使用海的權利必須履行法定的義務。海域是多功能的，在同一海域中會出現多種用海活動，上面已提及其他人應當尊重海域使用權人的合法權利，而海域使用管理法也規定，海域使用權人對不妨害其依法使用海域的非排他性用海活動，不得阻撓。這是由海域使用的特點所產生的一項重要義務，海域使用權人應當遵行用海的法律秩序，認真履行這項義務。

　　3.使用期限。海域使用權是有期限的，期限屆滿時可以續期，終止使用時有一定的要求，主要規定為：

　　(1)由法律規定某些特定用途的最高期限，比如，養殖用海為15年，拆船用海為20年，旅游、娛樂用海為25年，鹽業、礦業用海為30年，公益事業用海為40年，港口、修造船廠等建設工程用海為50年。這些都是根據用海的性質、需作的投入、可能的收益等情況考慮的。

　　(2)續期使用。這就是在海域使用期限屆滿，需要繼續使用的，海域使用權人應當在期限屆滿前2個月向原批準用海的機關申請續期。對于續期申請，除根據公共利益或者國家安全需要收回海域使用權外，原批準機關應當批準續期。這樣規定，有利于維護海域使用權人的利益，穩定用海、合理用海。

　　(3)終止使用。這就是海域使用權期滿，海域使用權人未申請續期，或者申請續期未獲批準的，海域使用權即行終止。在這種情況下，海域使用管理法做出一項特定的要求，即：海域使用權終止后，原海域使用權人應當拆除可能造成海洋環境污染或者影響其他用海項目的用海設施和構筑物。這里所以僅是特定的要求而未要求拆除所有的用海設施和構筑物，主要是考慮了公共利益和必要性、可行性。

　　4.海域使用權的轉移。海域使用權作為一項財產權利，可以有一定的流動性，因此海域使用管理法規定了下列三種情形：一是，因企業合并、分立或者與他人合資、合作經營，變更海域使用權人的，需經原批準用海的人民政府批準;二是，海域使用權可以依法轉讓，具體辦法由國務院規定;三是，海域使用權可以依法繼承。

　　5.海域使用權的收回。這就是因公共需要或者國家安全的需要，原批準用海的人民政府可以依法收回海域使用權;如果這種收回海域使用權是在其使用期限屆滿前進行的，也就是依法提前收回的，海域使用管理法規定，對海域使用權人應當給予相應的補償。

　　6.使用規則。這也就是海域使用權人在用海過程中必須遵守的特定規則，主要有：

　　(1)海域使用權人不得擅自改變經批準的海域用途，確需改變的，應當在符合海洋功能區劃的前提下，報原批準用海的人民政府批準;

　　(2)海域使用權人在使用海域期間，未經依法批準，不得從事海洋基礎測繪，因為對于海洋基礎測繪在測繪法中已作規定，應按該法執行。

　　(3)海域使用權人發現所使用海域的自然資源和自然條件發生重大變化時，應當及時報告海洋行政主管部門。

　　(4)因海域使用權發生爭議，當事人協商解決不成的，可以由縣級以上人民政府海洋行政主管部門調解，也可以由當事人直接向人民法院提起訴訟;在爭議解決前，任何一方不得改變海域使用現狀。

　　(5)填海項目竣工后形成的土地，屬于國家所有，并應由海域使用權人在法定期限內，依法憑海域使用權證書換取國有土地使用權證書，確認土地使用權。

　　(6)關于在海域使用管理法施行前，已經由農村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理的養殖用海，其海域使用權的確定和使用方式，在海域使用管理法中做出了專門規定，考慮了這種特定的情況。

　　六、海域有償使用制度

　　海域使用管理法依據憲法明確規定，海域屬于國家所有，同時，對海域使用權的權屬確定和使用管理做出了一系列的規定，并對作為國家重要資源的海洋資源的合理開發和可持續利用確立了基本規則。在這個基礎上或者說與之相適應地建立海域有償使用制度便是有條件的和有必要的。海域使用管理法規定，國家實行海域有償使用制度，這項規定確定了海域有償使用制度的法律地位，即這是國家所實行的制度。這項制度反映了社會主義市場經濟在開發利用海洋資源方面的基本要求，適應了維護國家利益和鼓勵有效利用國家資源的需要，是近幾年來開發利用海洋資源和海域使用管理的經驗總結。海域有償使用制度的實行，有針對性地糾正了無償使用海域的不正常狀態，也大大有利于改變無序、無度地使用海域的不良狀況。

　　海域使用管理法設置海域使用金一章，確立了海域有償使用制度的基本規范，主要內容為：

　　1.海域使用金的繳納與收取

　　海域有償使用制度的一個核心內容是國家對使用海域的單位和個人收取海域使用金，作為對使用國家海洋資源的補償，海域使用者使用了國家的海洋資源，向國家繳納海域使用金也是一種應當支付的代價。由于海域使用金的繳納與收取還有許多具體的事項需要做具體的規定，因而海域使用管理法對其做出如下的基本規定和授權，即：

　　一是，單位和個人使用海域，應當按照國務院的規定繳納海域使用金。這項規定是確定使用海域應當繳納海域使用金，并確定了如何繳納海域使用金的重要規則，即按照國務院的規定繳納，這是海域有償使用的具體體現。

　　二是，海域使用金應當按照國務院的規定上繳財政。這項規定所明確的是海域使用金屬國家財政收入，一律上繳財政，但是在中央財政與地方財政之間如何分配，比如全部上繳中央財政還是考慮地方的需要而按一定的比例在中央財政與地方財政之間分配，則由國務院決定。

　　三是，對漁民使用海域從事養殖活動收取海域使用金的具體實施步驟和辦法，由國務院另行規定。這是由于漁民養殖用海有許多具體情況需要考慮，因此要從這部分用海的實際情況出發，授權國務院另行規定實施步驟和辦法，目的是更好地來實施這部法律。

　　四是，根據不同的用海性質或者情形，海域使用金可以按照規定一次繳納或者按年度逐年繳納。這項規定是立足于海域使用金應當在使用之初繳納考慮的，如使用期限為5年，可以規定先一次繳納，也可以規定在年度之初逐年繳納。

　　五是，海域使用權期限屆滿，準予續期的，海域使用權人應當依法繳納續期的海域使用金。

　　2.海域使用金的免繳

　　海域有償使用，這是基本的原則，但不排除對特定的用海項目，采取特殊的規則，比如，關系到軍事用途的、國家公務的、非經營性基礎設施的、非經營性公益事業等方面的用海，就可以以法律的形式明確其免繳海域使用金，以保證這些用海項目服務于國家的事業和社會的利益，更能體現這些事業的用海性質。這種免繳海域使用金為法定免繳，因此在海域使用管理法中作出如下規定，即：下列用海，免繳海域使用金：(1)軍事用海;(2)公務船舶專用碼頭用海;(3)非經營性的航道、錨地等交通基礎設施用海;(4)教學、科研、防災減災、海難搜救打撈等非經營性公益事業用海。這項規定表明，在國家實行海域有償制度時，可以在這項制度中做出例外的規定，由法律確定例外的事項，即免繳海域使用金的用海事項。當然，這些用海事項的性質都有嚴格的、清晰的界定，與其他的用海事項區別開來。

　　3.海域使用金經批準的減免

　　這就是在海域有償使用中，有一些特定的用海項目應當繳納海域使用金，但考慮到這些項目所發揮的社會效益和可能存在的一定困難，因此在海域使用管理法專門規定，經過一定程序，認為是符合預定條件的，就可以減繳或者免繳海域使用金。具體的規定是：

　　(1)減免的條件。就是要以符合國務院財政部門和國務院海洋行政主管部門具體規定的，減免海域使用金的條件，作為批準減免的根據。

　　(2)減免的程序。最主要的是經有批準權的人民政府財政部門和海洋行政主管部門審查批準。

　　(3)可以減免的用海項目。按照海域使用管理法的規定，只限于下列三方面的用海項目，即：公用設施用海;國家重大建設項目用海;養殖用海。

　　前面關于海域使用金的規定，很大的區別是法定免繳不需經過批準，而減免則是在一定條件下經過批準。

　　七、海域使用的監督檢查

　　在海域使用管理的法律制度中，對海域使用的監督檢查是一項重要內容，因為制度的確立，不僅要有良好的規則，而且要保證使這些規則得到遵守。規則的遵守，又不僅需要自覺性，而且需要有外界力量施加影響，也就是要采用監督檢查這種方式，促使人們循著法制的軌道運行，如果發現有違反法律的行為，在監督檢查這個范疇內的，則要加以制止，屬于需要追究法律責任的，按照有關追究法律責任的規定執行。

　　關于海域使用的監督檢查，所規定的主要內容有：

　　1.明確監督檢查的職責

　　海域使用管理法對此作了三方面的規定：一是，縣級以上人民政府海洋行政主管部門應當加強對海域使用的監督檢查;二是，縣級以上人民政府財政部門應當加強對海域使用金繳納情況的監督檢查;三是，依照法律規定行使海洋監督管理權的有關部門在海上執法時應當密切配合，互相支持，共同維護國家海域所有權和海域使用權人的合法權益。這項規定是考慮到按照我國目前的實際情況，有多個涉海部門，在海上行使監督管理權，當前雖然還未能統一執法，但各個部門應當密切配合，互相支持，共同維護國家的利益及海域使用權人的合法權益，這是一條法律原則，是各個海上執法部門所必須遵守的。只有這樣，才能形成協調配合的海上執法力量，實施好海域使用管理法律制度。

　　2.監督檢查時可以采取的措施

　　這也就是法定的執法部門在行使監督檢查權時所具有的權力。這里所指的執法部門具體的是縣級以上人民政府海洋行政主管部門，法律授予其在履行監督檢查職責時的權力有下列四項：(1)有權要求被檢查單位或者個人提供海域使用的有關文件和資料;(2)有權要求被檢查單位或者個人就海域使用的有關問題做出說明;(3)有權進入被檢查單位或者個人占用的海域現場進行勘查;(4)責令當事人停止正在進行的違法行為。

　　這四項權力的授予，對行使權力的主體和行使權力的條件都做出了界定，目的是能有效地發揮監督檢查的作用，并正確地使用這些法定的措施。

　　3.監督檢查的規則

　　在海域使用管理法中規定了兩項規則，一項是關于程序性的，即海域使用管理監督檢查人員履行監督檢查職責時，應當出示有效執法證件;另一項是規范有關單位和個人行為的，即有關單位和個人對海洋行政主管部門的監督檢查應當予以配合，不得拒絕、妨礙監督檢查人員依法執行公務。

　　4.規范執法行為

　　對海域使用的監督檢查是一種執法活動，應當在加強執法隊伍建設，提高執法人員素質的基礎上，努力提高執法水平，規范執法行為。對此，海域使用管理法做出如下三項規定，也是執法部門、執法人員的法定義務。其內容為：一是，海洋行政主管部門應當加強隊伍建設，提高海域使用管理監督檢查人員的政治、業務素質;二是，海域使用管理監督檢查人員必須秉公執法，忠于職守，清正廉潔，文明服務，并依法接受監督;三是，海洋行政主管部門及其工作人員不得參與和從事與海域使用有關的生產經營活動。

　　八、違法行為的責任追究

　　一項法律制度的確立，就要求人們去尊重它，并認真地付諸行動，而絕不應該允許藐視它、違反它，如果有了違反這項制度中法律規定的行為，將要受到懲罰。建立法律秩序，總是要與制裁違法行為、排除混亂現象聯結在一起的。在提倡、督促人們自覺遵守法律的同時，也要有使用國家強制力量懲處違法者的機制，保證法律秩序是一種有效的秩序。在現實中，法律規定必須是人們共同遵行的行為規范，這就是在海域使用管理法中專門設立法律責任一章的基本出發點。體現在海域使用管理法中的各項制度是各用海單位和個人必須依法遵守的，不得違犯，不得干擾破壞這些制度的實施，否則就要被依法追究責任，包括行政責任、民事責任、刑事責任。因此，這部法律對以下幾個方面做出了追究法律責任的規定：

　　1.對非法占用海域的懲處

　　海域屬于國家所有，單位和個人使用海域必須依法取得海域使用權，非法占用海域的，直接破壞了海域使用管理制度，必須予以懲處。海域使用管理法對非法占用海域的兩種情形做出懲處的規定，即：

　　(1)未經批準或者騙取批準，非法占用海域的，責令退還非法占用的海域，恢復海域原狀，沒收違法所得，并處非法占用海域期間內該海域面積應繳納的海域使用金五倍以上十五倍以下的罰款。這里所指的騙取批準是以種種欺騙手段非法取得海域使用權，它與依法取得海域使用權截然不同，所以將其確定為非法占用海域的行為。

　　(2)對未經批準或者騙取批準，進行圍海、填?；顒拥?，并處非法占用海域期間內該海域面積應繳納的海域使用金10倍以上20倍以下的罰款。

　　2.對非法批準使用海域的行為的懲處

　　海域使用權的批準必須按照法律規定由有批準權的部門實施，無法定批準權限的單位不得批準海域使用，如果有批準行為的，即為非法。這是海域使用管理法律秩序的一個部分，違背這種秩序的就要受到懲處。因此，海域使用管理法規定，無權批準使用海域的單位非法批準使用海域的，超越批準權限非法批準使用海域的，或者不按海洋功能區劃批準使用海域的，批準文件無效，收回非法使用的海域;對非法批準使用海域的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。

　　3.對阻撓、妨害依法使用海域行為的責任追究

　　依法取得海域使用權的，使用海域的合法權益受法律保護，他人不得阻撓和侵害，如果出現這種行為的，違法者應當受到法律的追究。所以，海域使用管理法做出如下規定，即：違反本法第23條規定，阻撓、妨害海域使用權人依法使用海域的，海域使用權人可以請求海洋行政主管部門排除妨害，也可以依法向人民法院提起訴訟;造成損失的，可以依法請求損害賠償。這項規定包含了兩種責任，一是行政責任，另一是民事責任。

　　4.違法使用海域行為的制裁

　　海域使用必須依法進行，如果有不合法的行為，應當立即改正，并根據其情節，給予懲處，海域使用管理法為此做出如下規定：

　　(1)海域使用權期限屆滿，需要繼續使用海域的，應當依法申請續期，而海域使用權人未辦理有關手續仍繼續使用海域的，責令限期辦理，可以并處1萬元以下的罰款;拒不辦理的，以非法占用海域論處。

　　(2)違反本法第28條規定，擅自改變海域用途的，責令限期改正，沒收違法所得，并處非法改變海域用途的期限內該海域面積應繳納的海域使用金5倍以上15倍以下的罰款;對拒不改正的，由頒發海域使用權證書的人民政府注銷海域使用權證書，收回海域使用權。

　　5.違反海域使用管理法律規定的懲處

　　在海域使用管理法中有一系列關于管理制度的規范，它是建立和維護海域使用管理秩序所應有的，如果違反這些管理秩序是必須受到懲處的，有關的規定為：

　　(1)違反本法規定，拒不接受海洋行政主管部門監督檢查、不如實反映情況或者不提供有關資料的，責令限期改正，給予警告，可以并處2萬元以下的罰款。

　　(2)違反本法規定，按年度逐年繳納海域使用金的海域使用權人不按期繳納使用金的，限期繳納;在限期內仍拒不繳納的，由頒發海域使用權證書的人民政府注銷海域使用權證書，收回海域使用權。

　　(3)海域使用權終止，不按規定拆除用海設施和構筑物的，責令限期拆除，逾期拒不拆除的，依法處以罰款，并由海洋行政主管部門代為拆除，其費用由原海域使用權人承擔。

　　6.規范執法行為

　　這就是對執法行為包括執法權的行使和執法者受監督、承擔法律責任等事項作出規定，主要有兩方面的：

　　一是，關于執法權。就是海域使用管理法中所規定的行政處罰，由縣級以上人民政府海洋行政主管部門依據職權決定，但是，在這部法律中已對處罰機關作出規定的，則按有關規定執行，不受上述一般規定約束。

　　二是，關于對執法者的監督和懲處。就是對國務院海洋行政主管部門和縣級以上地方人民政府違反海域使用管理法規定頒發海域使用權證書的行為，或者有頒發海域使用權證書后不進行監督管理的行為，或者是發現違法行為不予查處的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分;徇私舞弊、濫用職權或者玩忽職守構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　海域使用管理法是一部新的法律，以其為基礎的海域使用管理法律制度是一項總結了已有經驗后新創立的制度，它們對國家、對社會、對將來、對現實都是有重要意義的，而在當前很關鍵的是要認真實施這部法律，發揮這項制度的作用，使海域使用管理納入法制軌道，適應維護國家權益，發展海洋事業的需要。

　　海域使用管理法是由國家最高立法機關制定的全國性的法律，各個地區、各個部門都必須依據這部法律的各項規定來規范自己的用海行為，為建立海域使用的法律秩序共同行動。海域使用管理法律制度是一項新確立的制度，但是它是有強有力的法律依據的，帶有普遍性、強制性、權威性的特點，在海域使用管理方面，應當樹立法制觀念，增強法律意識，有法必依，執法必嚴。

　　第二部分 釋義 第一章 總則

　　第一條 為了加強海域使用管理，維護國家海域所有權和海域使用權人的合法權益，促進海域的合理開發和可持續利用，制定本法。

　　【釋義】本條是關于海域使用管理立法目的的規定。

　　一、加強海域使用管理。自古以來，海洋就是資源的寶庫，在人類生活中占有十分重要的地位。海域是海洋資源一定范圍內的載體，是海洋的組成部分。海域同其他任何資源一樣，都是有限的，而人類的生產、生活對資源的需求又是無限的，要讓有限的資源來最大限度地滿足人們的生產和生活的需要，就必須對各種開發利用海域的活動進行規范和管理。黨和國家歷來十分重視海洋經濟發展和海域使用管理工作。制定了一系列方針政策，為海域使用管理立法提供了強有力的指導和支持，也為加強海域使用管理提供了明確的政策依據。因此，為了防止耗竭性地開發和利用海洋資源，保護海洋生態環境，確保海域資源的科學、合理的利用，促進海洋經濟的可持續發展，必須切實加強海域使用管理。

　　二、維護國家海域所有權和海域使用權人的合法權益。海域使用管理法首次明確規定海域所有權屬于國家所有，國務院代表國家行使海域所有權。長期以來，一些人錯誤地認為毗鄰海域屬于本地、本企業甚至個人所有，導致非法買賣、租用、搶占海域的現象時有發生，直接影響到社會秩序的穩定和海洋資源的可持續利用。為了改變這種錯誤的觀念，維護國家海域所有權，海域使用管理法明確規定，海域屬于國家所有。同時，根據所有權與使用權相分離的原則，把海域使用權授予海域使用申請人，并依法維護海域使用權人的合法權益。這既是海洋經濟發展的客觀需要，也是國家作為海域所有者的權益在經濟上的實現方式。

　　三、促進海域的合理開發和可持續利用。根據《聯合國海洋法公約》的規定和我國政府的主張，我國可以管轄的海域達300多萬平方公里，其中領海和內水面積約38萬平方公里。我國的海洋開發，由最早的漁鹽之利、舟揖之便開始，在渡過了幾千年漁舟唱晚、波瀾不驚的平靜后，在改革開放政策的推動下，各地掀起了一股股海洋開發熱潮。海域開發利用活動日益頻繁，海洋經濟迅速發展，到2001年，海洋經濟總產值已達4600億元，成為國民經濟新的增長點和可持續發展的重要支柱。但是，隨著海洋開發領域的日益拓展，海洋空間利用范圍的日益擴大，特別是受到傳統用海觀念的影響和只顧眼前、不顧長遠的經濟利益的驅動，在海域使用中，無度、無序的現象大量發生;在一些海區，用海秩序混亂，糾紛頻繁發生，造成國有海域資源性資產的大量流失，局部海域生態環境惡化，有些海洋資源甚至面臨滅絕的危險。為了從根本上遏制并扭轉這種現象，必須制定海域使用管理法，用法律手段規范海域開發利用活動，促進海域的合理開發和可持續利用，實現海洋經濟的可持續發展。

　　第二條 本法所稱海域，是指中華人民共和國內水、領海的水面、水體、海床和底土。

　　本法所稱內水，是指中華人民共和國領?；€向陸地一側至海岸線的海域。

　　在中華人民共和國內水、領海持續使用特定海域三個月以上的排他性用?；顒?，適用本法。

　　【釋義】本條是關于海域概念的界定和本法適用范圍的規定。

　　一、本法所稱海域，是指中華人民共和國內水、領海的水面、水體、海床和底土。這是一個空間(或者空域)資源的概念，是對傳統民法中“物”的概念的延伸與發展。其中，本法所稱內水，是指中華人民共和國領海基線向陸地一側至海岸線的海域。這一區域的確定，涉及到兩個極為重要的概念，即領?；€和海岸線。所謂領?；€是領海寬度的起算線。按照《聯合國海洋法公約》第7條的規定，在海岸線極為曲折的地方，或者如果緊連海岸有一系列島嶼，測算領海寬度的基線的劃定可采用連接各適當點的直線基線法。1958年9月4日《中華人民共和國關于領海的聲明》宣布我國測定領海的起點采用直線基線法。1996年5月15日中華人民共和國政府根據《領海及毗連區法》的規定，公布了領?；€。所謂海岸線，又稱海陸分界線，具體界定將由國務院確定。

　　二、海域使用管理法對本法適用范圍的界定，明確了海域使用概念的內涵和外延。海域使用就是指持續使用特定海域3個月以上的排他性用海活動。它包括兩層基本含義：一是排他性的使用特定海域。所謂排他性，即某一特定范圍內的海域，只能確定給某一海域使用人使用。換言之，某一特定范圍內的海域，只能授予某一海域使用人享有海域使用權;二是持續使用3個月以上。不足3個月的排他性用?；顒?，可能對國防安全、海上交通安全和其他用海活動造成重大影響的，參照海域使用管理法的有關規定辦理臨時海域使用證。至于不足3個月的非排他性用?；顒尤绾Ｑ蟛稉啤⒑Ｉ线\輸等，不受海域使用法管理調整。

　　第三條 海域屬于國家所有，國務院代表國家行使海域所有權。任何單位或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓海域。

　　單位和個人使用海域，必須依法取得海域使用權。

　　【釋義】本條是關于海域權屬制度的規定。

　　一、本條明確規定海域屬于國家所有，國務院代表國家行使海域所有權。按照憲法第9條規定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有。為了貫徹憲法規定的這一原則，海域使用法明確規定海域屬于國家所有。長期以來，在海域權屬問題上存在一些模糊認識，出現了一些不正常的現象。個別地方政府或者有關部門擅自將海域的所有權確定為本地所有或者某集體經濟組織所有，用海單位在需要使用海域時直接向鄉鎮和農民集體經濟組織購買或者租用;個別鄉鎮竟然公開拍賣海域或者灘涂;有的村民錯誤地認為，祖祖輩輩生活在海邊，海就是村里的。這些錯誤的認識和行為，不僅導致海域使用秩序的混亂，而且嚴重地損害了國家的所有權權益。因此，法律明確規定海域屬于國家所有，任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他方式非法轉讓海域。這不僅能正本清源，糾正思想上的錯誤認識，而且將侵占、買賣海域或者以其他方式轉讓海域的行為明確列為違法行為加以禁止，有助于樹立海域國家所有的意識和有償使用海域的觀念，使國家的所有權權益能在經濟上得到實現。

　　二、海域使用權，是從海域所有權上派生出來的一種權利，是所有權與使用權分離的一種表現形式。單位和個人要使用海域，必須依海域使用管理法的有關規定取得海域使用權。海域使用權的產生，是隨著海洋開發活動的日益頻繁而出現的。這種權利就是對特定的海域的使用價值進行開發利用和收益。它與傳統民法上的“用益物權”既有相似的一面，如使用、收益等權能特點，又有不同之處，如并不是全部的用?；顒佣急仨毴〉煤Ｓ蚴褂脵嗟?。

　　第四條 國家實行海洋功能區劃制度。海域使用必須符合海洋功能區劃。

　　國家嚴格管理填海、圍海等改變海域自然屬性的用?；顒?。

　　【釋義】本條是關于海洋功能區劃制度的規定。

　　一、海洋功能區是指根據海洋的自然資源條件、環境狀況和地理位置，考慮到海洋開發利用現狀和社會經濟發展的需要，劃定的具有特定主導功能的區域。海洋功能區劃，是開發利用、保護和綜合管理海洋的一項基礎性工作，也是管理和利用海域資源的基礎和依據。海洋功能區劃制度是海域使用管理法確立的一項基本制度，目的是指導海洋開發和海洋環境保護活動，協調各海洋產業之間、沿海各地區之間在海洋開發利用和海洋環境保護中的關系，形成合理的產業結構和生產力布局，確保海洋合理開發利用，充分發揮資源的最佳效益，同時維持良好的海洋生態環境。

　　二、海域使用必須符合海洋功能區劃，是海域使用管理法確定的一項基本原則。海洋功能區劃一經批準，就具有法律約束力，一切單位和個人都必須遵守。這一原則不僅要求各級人民政府和各級海洋行政主管部門在審核、審批海域使用申請時，必須嚴格以海洋功能區劃為依據，而且要求海域使用權人必須按照海洋功能區劃確定的用途使用海域，不得擅自改變經批準的海域用途。

　　三、海洋功能區劃以海域的自然環境、自然資源等自然屬性為基礎，這是客觀規律的要求。因此，對填海、圍海等改變海域自然屬性的活動，國家要實行嚴格管理。這不僅是對用?；顒拥南拗?，也是對制定海洋功能區劃提出的要求，否則，將會受到大自然的懲罰。

　　第五條 國家建立海域使用管理信息系統，對海域使用狀況實施監視、監測。

　　【釋義】本條是關于建立海域使用管理信息系統的規定。

　　信息系統是現代管理的基礎工具。運用遙感技術和其他現代化的手段，對全國的海域和國家確定的重點海域的使用狀況實施監視、監測，目的：一是，為決策提供及時、準確的各類數據;二是，確定或者推算全國或者某一地區的海域使用現狀;三是，監督或者核查海洋功能區劃的執行情況;四是，及時發現各種違法使用海域的行為。建立國家海域使用管理信息系統，除了配備基本的監視、監測設施、設備外，首先要合理分布監測、監視站點，形成網絡。國家也可以根據需要，在某些重點海域設置更多網點，加強監測、監視，提高監測、監視的及時性、準確性，更好地為管理工作服務。

　　第六條 國家建立海域使用權登記制度，依法登記的海域使用權受法律保護。

　　國家建立海域使用統計制度，定期發布海域使用統計資料。

　　【釋義】本條是關于建立海域使用登記制度和統計制度的規定。

　　一、海域使用登記制度，是指縣級以上人民政府依法將海域用途、面積、海域使用權人、使用期限、批準文號等情況登記在專門的簿冊上，同時向海域使用權人頒發海域使用權證的一種法律制度。建立海域使用登記制度，有利于維護國家海域所有權和海域使用權人的合法權益，有利于全面掌握海域使用狀況，為實施海域使用管理提供依據。

　　對如何進行登記，海域使用管理法并沒有做出具體規定。目前登記工作，仍暫時按照國家海洋局1997年發布的《關于印發海域使用登記工作方案的通知》進行登記。主要登記程序如下：(一)縣級政府或者海洋行政主管部門發布登記通知或公告，說明登記工作的具體事宜;(二)海域使用者提出申請，填寫海域使用登記申請表，并提交有關文書資料，如法人營業執照或身份證明、使用海域的項目批準文件、使用海域的總平面圖和其他相關資料等;(三)海洋行政主管部門進行調查核實，必要時進行現場勘測;(四)對審核合格的項目，報有審批權的人民政府批準;(五)海洋行政主管部門登記造冊，頒發海域使用權證書。

　　二、海域使用統計制度，是國家對海域面積、分布、使用狀況和權屬情況等進行的調查、匯總、統計分析和提供統計數據、資料的制度。海域使用統計的首要任務是掌握海域的自然屬性、利用現狀和變化情況，系統地收集、整理、分析海域及其利用的各種數據信息，更新完善資料，保證統計資料的及時、準確，為國家制定海域使用政策和海洋功能區劃提供依據，為監督、管理海域資源、資產服務。海域使用統計是一項十分嚴肅、科學的工作，是國家統計制度的重要組成部分。各有關部門、單位和個人都必須按照統計法等有關法律、法規的規定，如實上報有關數據，并隨著實際的變化，不斷進行更新和完善。統計數據應當依法定期公布，為海域利用和管理服務。

　　第七條 國務院海洋行政主管部門負責全國海域使用的監督管理。沿?？h級以上地方人民政府海洋行政主管部門根據授權，負責本行政區毗鄰海域使用的監督管理。

　　漁業行政主管部門依照《中華人民共和國漁業法》，對海洋漁業實施監督管理。

　　海事管理機構依照《中華人民共和國海上交通安全法》，對海上交通安全實施監督管理。

　　【釋義】本條是關于海域使用管理體制的規定。

　　一、國務院海洋行政主管部門負責全國海域使用的監督管理。關于國務院海洋行政主管部門的職責，按照憲法第89條規定，國務院規定其各部各委員會的任務和職責，規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分。因此，海域使用管理法這一條只對國務院海洋行政主管部門的職責作了原則規定。根據國務院批準、國務院辦公廳下發的《關于國土資源部職能配置內設機構和人員編制規定》的有關規定，國務院海洋行政主管部門在海域使用管理方面的職責包括：1、擬定我國海岸帶、海島、內海、領海、毗連區、大陸架、專屬經濟區及其他管轄海域的海洋基本法律、法規和政策。組織擬定海洋功能區劃、海洋開發規劃、海洋科技規劃和科技興海戰略。管理國家海洋基礎數據，承擔海洋經濟與社會發展的統計工作;2、監督管理海域(包括海岸帶)使用，頒發海域使用許可證，按規定實施海域有償使用制度、管理海底電纜和管道的鋪設，承擔組織海域勘界;3、管理“中國海監”隊伍，依法實施巡航監視、監督管理，查處違法活動;4、承辦國務院和國土資源部交辦的其他事項等。

　　沿?？h級以上地方人民政府海洋行政主管部門根據授權，負責本行政區毗鄰海域使用的監督管理。為保證國家海域所有權的有效行使，維護國家海洋權益，我國的海域使用管理體制，采取了中央統一管理和中央、地方分級管理相結合的體制。海域國家所有，由中央政府統一管理無可厚非，但我國作為一個海洋大國，僅大陸岸線就長達18000多公里，加上島嶼岸線超過3萬公里，且海洋開發種類繁多，海域使用方式復雜多樣，事無巨細都由中央統一管理，既無必要，也不可能，因此，依照海域使用管理法第18條第2款的規定，中央政府可以將部分項目用海審批權授予沿海縣級以上地方人民政府行使，這種中央統一管理和中央、地方分級管理相結合的方式，實踐證明是可行的。這里需要強調的是，沿?？h級以上地方人民政府海洋行政主管部門的監督管理職責，與本級人民政府的審批管理權限，在性質中不能完全等同。因此，沿?？h級以上地方人民政府海洋行政主管部門的監督管理職責可以來自以下幾個方面的授權：一是國務院或者國務院海洋行政主管部門的授權或者委托;二是沿海省、自治區、直轄市人民政府的規定;三是本級人民政府的職責劃分。

　　二、漁業行政主管部門依照《中華人民共和國漁業法》，對海洋漁業實施監督管理。漁業法第1條規定，為了加強漁業資源的保護、增殖、開發和合理利用，發展人工養殖，保障漁業生產者的合法權益，促進漁業生產的發展，適應社會主義建設和人民生活的需要，制定本法。第2條規定，在中華人民共和國的內水、灘涂、領海以及中華人民共和國管轄的一切其他海域從事養殖和捕撈水生動物、水生植物等漁業生產活動，都必須遵守本法。第7條規定，海洋漁業，除國務院劃定由國務院漁業行政主管部門及其所屬的漁業監督管理機構監督管理的海域和特定漁業資源漁場外，由毗鄰海域的省、自治區、直轄市人民政府漁業行政主管部門監督管理。從以上規定可以看出，漁業立法的目的是調整和規范養殖、捕撈等漁業生產活動;漁業生產的監督管理體制，也是采用的中央統一管理與地方分級管理相結合的體制。按照海域使用管理法的第2條的規定，涉及到海域使用的，只是漁業養殖生產活動。此外，根據國務院批準、國務院辦公廳下發的《關于農業部職能配置內設機構和人員編制規定》的有關規定，漁業行政主管部門的職責主要是：研究擬定漁業發展的技術進步措施，保護和合理開發漁業資源，維護國家漁業權益，代表國家行使漁船檢驗和漁政、漁港監督管理權。因此，海洋漁業監督管理與海域使用監督管理，兩者既有聯系，又有區別。

　　三、海事管理機構依照《中華人民共和國海上交通安全法》，對海上交通安全實施監督管理。海上交通安全法第1條規定，為加強海上交通安全管理，保障船舶、設施和人命財產的安全，維護國家權益，特制定本法。第2條規定，本法適用于在中華人民共和國沿海水域航行、停泊和作業的一切船舶、設施和人員以及船舶、設施的所有人、經營人。從以上規定可以看出，海上交通安全立法的目的，主要是調整和規范船舶、設施(以及相關人員)在海上航行、停泊和作業等活動的，確保海上交通安全。此外，根據國務院批準、國務院辦公廳下發的《關于交通部職能配置內設機構和人員編制規定》的有關規定，海事機構的職責主要是，負責行使國家水上安全監督管理和防止船舶污染、船舶及海上設施檢驗、航海保障的管理職權。因此，海域使用管理法和海上交通安全法規范和調整的法律關系是不同的，但客觀上存在著一定程度的相互影響。海上交通安全法規范海上交通行為，對海域使用人具有約束力;海域使用管理法雖然賦予海域使用權人享有海域使用權，但海域使用權的行使不得妨礙海上交通安全。規定本款的目的就是為了協調好二者的關系。至于海上交通安全的監督管理體制，則是海事機構統一管理，垂直領導。

　　第八條 任何單位和個人都有遵守海域使用管理法律、法規的義務，并有權對違反海域使用管理法律、法規的行為提出檢舉和控告。

　　【釋義】本條是關于單位和個人有遵守海域使用管理法律、法規的義務和檢舉、控告違反海域使用管理法律、法規行為的權利的規定。

　　一、遵守海域使用管理法律、法規，即通常人們所說的守法。守法是法律、法規運行的重要環節，也是法律、法規實施的基本方式之一。守法包括三個方面的要求：一是，國家機關及其工作人員在行使職權、履行公務時，必須嚴格遵守法律、法規的規定，行為方式、內容、程序必須合法。例如，各級人民政府及其工作人員必須以海洋功能區劃和授予的審批權限為依據，審批項目用海，既不能脫離海洋功能區劃去審批，也不能越權審批，否則，審批文件無效;二是，國家機關及其工作人員在職權范圍以外的活動中，必須自覺遵守法律、法規的規定;三是，公民和社會組織必須用法律規范自己的行為，正確行使權利，忠實履行義務。例如，不得買賣或者以其他形式非法轉讓海域、不得擅自改變海域用途、不得未經批準或者采取欺騙方式騙取批準非法占用海域等，否則，將受到法律的制裁。

　　二、任何單位和個人有權對違反海域使用管理法律、法規的行為提出檢舉、控告，不僅是海域使用管理法賦予的權利，也是憲法賦予的權利。憲法第41條明確規定，中華人民共和國公民對于任何國家機關及其工作人員的違法失職行為，有向有關機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得打擊報復。單位和個人對違反海域使用管理法律、法規的行為行使檢舉權和控告權，有利于制止各種違法行為，及時發現和查處各種違法案件，保護國家的海域資源，促進海域的合理開發和可持續利用。沿海各級人民政府、海洋行政主管部門及其工作人員要尊重和保護單位、個人的檢舉權、控告權及相關的合法權利，要為單位和個人的檢舉和控告提供便利的方式和條件，及時受理單位和個人的檢舉和控告，保護和獎勵舉報人員。對于打擊報復舉報人員的，一經查實要嚴肅處理;構成犯罪的，移交司法機關依法追究刑事責任。

　　第九條 在保護和合理利用海域以及進行有關的科學研究等方面成績顯著的單位和個人，由人民政府給予獎勵。

　　【釋義】本條是關于對在保護和合理利用海域等方面成績顯著者給予獎勵的規定。

　　一、獎勵是指對某種有利于社會發展的行為予以獎賞和鼓勵，包括物質獎勵和精神獎勵。前者如給予一定數額的獎金、晉升工資等;后者如授予光榮稱號、通報嘉獎等。獎勵，對于已作出貢獻的人是一種價值上的肯定，對于他人則是一種激勵和鞭策，目的是在全社會樹立一種榜樣，引導人們的行為，調動全體公民的積極性和熱情，推動海洋事業的發展。

　　二、獎勵的范圍，一是在保護和合理利用海域方面成績顯著的單位和個人;二是在進行與海域使用管理有關的科學研究方面成績顯著的單位和個人。給予獎勵的主體是人民政府;被獎勵的主體是單位和個人，既包括海洋行政主管部門及其工作人員、海洋科學研究機構及其研究人員，又包括開發利用海域的單位和個人、檢舉和控告違反海域使用管理法律、法規的行為的單位和個人等。獎勵的條件是在保護和合理利用海域以及進行有關的科學研究等方面取得顯著成績。

　　第二部分 釋義 第二章 海洋功能區劃

　　第十條 國務院海洋行政主管部門會同國務院有關部門和沿海省、自治區、直轄市人民政府，編制全國海洋功能區劃。

　　沿?？h級以上地方人民政府海洋行政主管部門會同本級人民政府有關部門，依據上一級海洋功能區劃，編制地方海洋功能區劃。

　　【釋義】本條是關于全國和沿海地方海洋功能區劃編制的組織主體及兩者相互關系的規定。

　　一、編制、實施海洋功能區劃目的在于揭示各個具體海域的客觀自然屬性及社會功能價值，適合的開發利用方向，為科學、合理地開發與保護海域及其資源與環境，創造可靠的依據。海洋功能區劃的基本含義，概括而言即是：根據海域(在海岸帶區域有時還應包括必要的陸域)的地理區位、地理條件、自然資源與環境等自然屬性，并適當兼顧海洋開發利用現狀和區域經濟、社會發展需要，而劃定、劃分的具有特定主導(或優勢)功能，有利于海域資源與環境的合理開發利用，并能充分發揮海域最佳效能的工作。

　　不論簡單海域，還是復雜海域，就其自然面貌，它們與陸地相比都大為不同。一層厚度不一的海水，使得水體之中、之下的海底的資源與環境條件完全隱蔽起來。除了一望無際、起伏不平的海面外，其他我們很難再看到別的什么。在任何一個海域之中、之下，其環境特性、資源狀況和社會功能價值，我們無法直觀了解并進行判斷。具體到海域使用管理，也將無法開展管理活動。通過反復調研，最終選擇了海洋功能區劃作為管理海域使用的科學基礎和依據。海洋功能區劃的性質使之能夠為海洋開發與保護正確選定海域，提供客觀的標準和依據。

　　二、20世紀90年代初期，海洋功能區劃被納入海洋行政管理的基本職責后，國務院便將此工作交國家海洋行政主管部門承擔。1998年國務院機構改革再次肯定了這項分工。在1999年全國人大常委會修改《海洋環境保護法》時，將海洋功能區劃作為開發利用、保護海洋的重要基礎工作，確定了其法律地位。

　　全國海洋功能區劃，無論其涵蓋的地理區域屬于何種范圍，其編制工作必須遵守兩個“會同”的原則：一是“國務院海洋行政主管部門會同國務院有關部門”;二是國務院海洋行政主管部門會同“沿海省自治區、直轄市人民政府”。之所以強調編制的會同制度，主要是基于以下三個方面的原因：其一，在海洋功能區劃的編制中，最為關鍵的一步工作是充分搜集、整理以往的海域資源、環境調查、監測、科研和開發利用現狀資料與成果，以及海域其他區劃、規劃和毗鄰陸域的區域經濟與社會發展方向、生產布局等資料。只有背景資料全面、翔實，才有可能通過分析研究建立起科學的海洋功能區類型和指標體系，進而合理地劃分出海洋功能區。我國雖然建設有國家海洋信息中心，匯集了全國各類的海洋信息。但鑒于各種客觀的原因，仍然有大量的海洋資源、環境資料分散在各有關海洋部門、單位和沿海各級地方機構里，尤其是海洋行業的專題區劃、規劃和沿海地方的實際海洋開發利用的信息，更是難以集中。只有采取共同組織和合作，這一困難才能得以解決。其二，編制海洋功能區劃的目的是為了宏觀指導海域的開發活動。海域內的空間及其資源的開發利用，基本上都是由涉海有關行業、部門和地區組織實施的，比如海洋礦產的開發，由國土資源部負責管理;港口資源開發由交通部門負責：海洋漁業資源開發由各級農業部門負責等。設想，如果沒有他們的參加，不僅無法編制出切合實際的海洋功能區劃，而且也無法保證海洋功能區劃的有效實施。其三，海域的功能單元及其社會價值，雖然是有其客觀的決定性，是嚴格依據其自然屬性第一為原則劃定的，有其科學的、優先選擇的唯一性，但是人的認識并不是萬能的，不論基礎條件多么好，總是還存在沒有掌握到的信息。特別是對于海洋這一復雜的自然地理體，與陸地相比，我們還有許多未知的問題。在此種情況下，要實現正確選擇“最適合、最有效率、最具優勢的開發利用方向和內容的主導功能”，僅靠已擁有的局部方面的知識和實踐是不夠的?？尚械淖龇☉獮椋河珊Ｑ箝_發、利用、保護和管理的各有關部門的專家共同工作，深入地，從不同方面討論、協商，充分統一認識后得出的海域功能定位，才能彌補認識的某些局限性，才能統一大家的思想，才能協調大家的行動。正是基于以上原因，所以在第10條第1款作了上述規定。

　　三、本條第2款規定包含了三個方面的內容：第一，編制沿海地方海洋功能區劃的級別。只有縣級以上的沿海地方人民政府才有編制的職責。亦即沿海省、地級市和縣三個層次。縣以下的鄉鎮不必編制海洋功能區劃。作此規定的根據是：縣級海洋功能區劃已能滿足鄉鎮用海管理的需要，無需單獨再行編制;鄉鎮毗鄰海域的范圍，一般都比較狹小，難以展開區劃工作，存在客觀的局限性。第二，編制沿海地方海洋功能區劃的依據。沿海地方三級政府在編制本級海洋功能區劃時，必須與上一級人民政府編制的海洋功能區劃保持一致，不能在方向上發生違背，只能因地制宜的予以細化。第三，編制沿海地方海洋功能區劃的程序和組織辦法，亦如同全國海洋功能區劃編制，不再贅述。

　　第十一條 海洋功能區劃按照下列原則編制：

　　(一)按照海域的區位、自然資源和自然環境等自然屬性，科學確定海域功能;

　　(二)根據經濟和社會發展的需要，統籌安排各有關行業用海;

　　(三)保護和改善生態環境，保障海域可持續利用，促進海洋經濟的發展;

　　(四)保障海上交通安全;

　　(五)保障國防安全，保證軍事用海需要。

　　【釋義】本條是關于海洋功能區劃編制原則的規定。

　　一、自然的或社會的一切事物的存在和發展，都是有其客觀規律的，原則是事物存在和發展規律的一種抽象概括。原則一旦被科學地抽象出來，它就能反過來指導、約束、規范人的社會行為，保證人的活動適合于自然界和社會的運動規律，從而達到人們的目的。本條規定了海洋功能區劃編制應遵循的基本原則，以保證海洋功能區劃的客觀性、社會性和可實施性。

　　二、自然屬性原則。海域特定區域自然屬性的特殊性和不同區域自然屬性的差異性是劃定各種功能區的先決條件。也可以說自然屬性才是海洋功能區劃分的主要標準。海洋自然屬性的內涵是豐富的，主要包括區位、自然資源和自然環境三個方面。

　　1、區位，即地理區位或某一海域在空間的地理位置。海洋作為一個地理綜合體，既有經向和緯向的區域分帶，也有垂直的分帶。以我國東部海域為例，其緯向海域可分為熱帶、亞熱帶、溫帶海域;其經向海域，可分為海岸帶、中近海和中遠海等;其垂直分帶，則可分為極淺海、淺海、深海、海溝和大洋(存在臺灣島以東的西北太平洋)等。不論那種方向的分帶現象，都會導致不同海域的自然環境與資源的相關規律。凡處于同一個地域(或海域)單元的，其環境和資源(特別是生物資源)往往表現出某種程度上的一致性或相似性，而分處在不同的海域者，則表現出某種程度的差異和區別，這便形成不同區位的海域。不同的區位，決定了它所處位置的重要程度，社會經濟發展的程度，所以，它是劃分海洋功能區必須考慮的重要因素。

　　2、自然資源，海洋功能區的核心在于它有什么用途(功能)，這種用途是由它包含的資源的類型和豐度所決定的。所以，海洋功能區劃中自然資源是非常重要的因素。海洋功能區劃時，必須全面分析、認識該海域的一切資源，既包括生命資源的漁業資源、生物資源等，也包括非生命資源的礦產資源、港口資源、動力資源、化學資源、旅游資源等。海洋功能區單元，絕大部分是由這些資源對象劃定的，比如港口區、航運區、油氣區、固體礦產區、鹽田區、海洋能區、地下鹵水區、旅游區、海水養殖區、海洋捕撈區等。在自然資源運用到海洋功能區劃中時，一定要掌握各類資源類別、分布、儲(蘊)藏量、時空變化、可利用條件等，如果僅了解資源類別，其他條件不清楚時，開發利用的功能也無法選擇。

　　3、自然環境，海洋自然環境是由海洋水文氣象、海水化學、海洋生物、海洋地質地貌、海洋災害和海洋污染等條件所組成。海洋環境與陸地環境相比，兩者有顯著的差別。海洋環境具有組成要素復雜性，自然變化過程相對更為迅速、局部區域有時會十分激烈等特點。由此也造成了人們對海洋環境狀況及其變化的了解和認識，其難度大大增加。海洋自然環境狀況直接影響海洋資源的開發利用程度和方向，所以，在海洋功能區劃時，必須充分重視海洋自然環境要素。

　　二、社會屬性原則。按國標《海洋功能區劃技術導則》對海洋功能區的規定，社會屬性在劃定海洋功能區時，要“考慮到海洋開發利用現狀和經濟社會發展的需要”。它不是可有可無的條件，而是必要條件，只有按照經濟和社會發展的需要來選擇何種功能(或功能順序), 才能使劃分的功能區更具有可操作性和實踐性。“根據經濟和社會發展的需要，統籌安排各有關行業用海”原則，除其作為普遍性原則外，在運用到海洋功能區劃上，主要針對下面3種情況：一是當一個具體海域單元的主導功能(即處于最具價值優勢的功能)出現2個或2個以上時，僅就自然屬性難以決斷其取舍的排序，那么，就需要根據經濟與社會需要的緊迫程度和國家優先政策來加以確定。例如我國在編制小比例尺海洋功能區劃時，各地都遇到，近海的一些海域，既有港口與航運功能，也有增養殖功能，而且兩者對該海域都有優勢。當時國家經濟發展確立了交通、能源先行的政策，據此就把該海域劃定為港口航運區;二是相鄰海域功能單元，如果有一海域已投入開發利用并已形成產業規模，而且有一定的開發歷史，那么，尚待確定的功能區海域就要考慮其協調性問題，在若干功能方向中，合理選定能夠與已有產業匹配的優勢功能;三是依據沿海地區的經濟區劃及社會發展目標和海區(比如渤海區、北黃海區、南黃海區、長江三角洲海區等)的開發利用的生產布局和局部海域生產結構的合理性需要，必將對海域新的開發利用內容有某些范圍的要求，海域優勢功能的選擇范圍就會有所縮小，以使海洋經濟的發展適應海區生產布局方向和沿海地方經濟與社會發展的全國定向。如此等等，說明海洋功能區劃的社會屬性原則，也是很重要的。

　　三、生態環境保護和可持續利用原則。該項原則實際包含兩個側面，即生態環境保護和可持續利用，促進海洋經濟發展只是其達到的目標之一。

　　1、海洋生態環境保護。所謂生態環境系指：任何區域的生物，其全部生態因素和其分布區的生存環境條件的統一總體。地球上的陸地和海洋區域的動、植物的生存、演化都緊密地依賴于周圍的環境，兩者相互聯系、相互作用，組成密不可分的統一體。環境由許多要素構成，直接作用于動、植物生命過程的那些環境因素稱之生態因素，如空氣、熱、水、土壤、生物條件和人類影響等，它們都是生態環境的基本內容。在早期，原始的自然生態環境是長期自然演化的結果，生態環境內部各要素間基本是平衡的。后來隨著人類大規模開發利用，生態系統內部、生態環境諸要素之間彼此的平衡被打破了，從而使生態環境失衡，進而危害動物、植物為主體的生物界和人類的生存和發展，直至今天生態環境已成為人類持續發展的基本障礙。所以在近30多年來，聯合國及其有關國際組織一直堅持不懈地警告全球生境的危機及提倡大力加強生態環境保護的重要性與緊迫性。如1972年5月《人類環境宣言》原則之六：“為了保護不使生態環境遭到嚴重的或不可挽回的損害，必須制止在排除有毒物質或其他物質所及散熱量或集中程度超過環境能使之無害的能力。應該支持各國人民反對污染的正義斗爭”; 1992年6月《里約環境與發展宣言》原則七又強調：“世界各國都要”“本著全球伙伴精神，為保存、保護和恢復地球生態系統的健康和完整進行合作。鑒于導致全球環境退化的各種不同因素，各國負有共同的但是又有差別的責任。”海洋功能區劃是為合理開發利用海洋和保護海洋生態環境一項基礎性和科學性的工作。

　　2、海洋可持續發展原則?？沙掷m發展的概念是20世紀80年代后期提出，90年代被聯合國正式確立的人類繼續發展的思想，現在已被國際社會普遍接受并付諸實施。其基本含義是“既能保證使之滿足當前的需要，而又不危及下一代滿足其需要的能力”?？沙掷m發展既是人類今天和未來發展的要求和目標，也是發展應實行的原則和方法?？沙掷m發展原則，目前已成為國際社會的共同遵守準則，編制海洋功能區劃無疑也不能例外。

　　四、保障海上交通安全原則。在經濟全球化的背景下，海洋交通運輸，承擔著各大州之間的貿易貨物運量的88%以上。在此種形勢下，暢通和安全的海上交通運輸是發展海洋經濟的重要條件。所以，編制海洋功能區劃時，就應該充分注意港口和錨地建設的需要及安全航運的需要。

　　五、保障國防安全用海原則。沿海國家毗鄰海域，其領海外界之內海域，按照《聯合國海洋法公約》規定： “1、沿海國的主權及于其陸地領土及其內水以外鄰接的一帶海域(該《公約》第三條又規定‘每一國家有權確定其領海的寬度，直至從按照本公約確定的基線量起不超過12海里的界限為止)……稱為領海。2、此項主權及于領海的上空及其海床和底土”。 《中華人民共和國領海及毗連區法》規定，我國領海寬度確定為12海里，我國對領海的主權及于領海上空、領海的海床、底土。由國際法和國內法給領海的法律地位可見，領海外界向陸一側的海域是沿海國家的國土的組成部分。領海之外的國家管轄海域其自然資源的主權利用亦屬于沿海國家。只要有國家主權權益的地方，就存在政治、軍事安全的保障設施和力量的條件，確保國家的主權不受侵犯，利益不受損害。尤其是當國家在此區域存在諸多不定因素和國家政治、經濟和國際關系總體戰略，必須通過該海洋區域實現時，這一海洋區域的戰略價值就會異乎尋常地凸顯出來。這些因素必然反映在海域的使用安排上和海洋功能區劃上。對于海洋功能區劃編制有關國家安全和其軍事利用區的劃定，就不能不在統籌兼顧之中，予以優先的考慮。雖然在本法的海洋功能區劃適用原則中是最后一款規定，但其事物本質的規定性，又客觀決定了該原則的優先性。

　　第十二條 海洋功能區劃實行分級審批。

　　全國海洋功能區劃，報國務院批準。沿海省、自治區、直轄市海洋功能區劃，經該省、自治區、直轄市人民政府審核同意后，報國務院批準。

　　沿海市、縣海洋功能區劃，經該市、縣人民政府審核同意后，報所在的省、自治區、直轄市人民政府批準，報國務院海洋行政主管部門備案。

　　【釋義】本條是對海洋功能區劃分級審批的規定。

　　一、海洋功能區劃的政府審批規定是一個重要的規范內容。我國對各類區劃，如農業區劃、漁業區劃、行政區劃、經濟區劃、自然保護區劃、地理區劃等，在其審批問題上，除少數經各級政府審批外，大都沒有履行批準手續。所以，區劃的貫徹執行情況普遍較差，很難達到預期目的。海洋功能區劃之所以需要政府審批的理由有兩點：第一，海洋功能區劃是立足于海域自然屬性決定的客觀功能的基礎上，而不是立足于社會需要的基礎上。海域客觀自然體本身所具有的功能，一般具有較長時期的穩定性，只要沒有海域自然條件的新發現，其功能是不可能改變的。若是按照社會發展需求劃定的功能，情形則完全不同。因為社會需要是隨經濟與社會發展而不斷變化，致使對海洋的要求不可能具有穩定性。所以，海洋功能區劃的功能單元具有相對的穩定性;第二，海洋功能區劃的實施，不像其他區劃涉及部門較少，僅以編制部門為主就可以實施了。海洋功能區劃不僅涉及行業部門多，如國家環境部門、漁業部門、石油和天然氣部門、交通部門、旅游部門、礦產部門、軍事部門、科研及教育部門、水利部門、林業部門等，約有20多個，還包括他們的沿海地方的系統。而且與其他區劃不同，海洋功能區劃的編制與管理部門-國家海洋局，卻不是用海洋單位，本身沒有海洋開發利用產業。這種狀況，一方面有利于海洋功能區劃的公正編制，貫徹了用海者和管海者分開的管理體制要求，另一方面也給海洋功能區劃的實施帶來某些困難。基于以上兩個原因，為了保證海洋功能區劃的執行，為使海洋功能區劃在適用范圍內發揮普遍作用，規定其政府審批程序，確立其政府批準制度，使海洋功能區劃在實施中具有一定拘束力是非常重要的。

　　二、全國海洋功能區劃和沿海省、自治區、直轄市海洋功能區劃報國務院批準，沿海市、縣海洋功能區劃，經本級政府審核同意后，逐級上報所在省、自治區、直轄市人民政府批準，報國務院海洋行政主管部門備案。批準程序需要作些說明的有二點：

　　1、沿海省、自治區、直轄市及其之下的海洋功能區劃，應為三個級別或層次：一是省級政府海洋功能區劃。其區劃的地理范圍是毗鄰的領海(即從領?；€向外海12海里)和內水(即從海岸線至領海基線之間的海域)。二是沿海地級市海洋功能區劃，其區劃的地理范圍是該市毗鄰的內水和領海區域，或者按每次海洋功能區劃的全國和省、自治區、直轄市政府的區劃方案或技術規程執行。三是縣及縣級市的海洋功能區劃，其地理范圍，如果毗鄰海域的海岸線較長、海域比較寬闊或者屬于海島縣，原則上可按地級市亦含蓋內水和領海，如果屬大陸沿?？h，其岸線較短、海域面積較小，沒有足夠的海域展開區劃工作，亦可由上一級政府統一組織，不必再由縣級政府單獨去做。直轄市的區劃范圍：我國沿海共有兩個直轄市，即天津和上海，由于其鄰接海岸線和海域都比較小，根據因地制宜和實事求是原則，在以往的小比例尺和大比例尺海洋功能區劃中，是采取統一組織編制，不再分級的辦法。從實踐結果看還是可行的，有效的。

　　2、設定市、縣海洋功能區劃均由省級政府審批，報國務院海洋行政主管部門備案，以及省級海洋功能區劃由國務院審批的制度，并非僅是其重要性的一種表現，也是進一步協調不同區域和不同級別海洋功能區劃之間的銜接和海區開發利用的布局是否合理的客觀需要。全球海洋因其海底地貌的統一性和海水的連通性，從而造成海洋是一個完整、統一的自然綜合體，雖然人類能夠據其地理位置和某些自然特征，劃出一些區域界限，但并非是絕對的，也不是不可改變的。對于各邊緣海區也同樣如此。海洋的運轉性質也必然反映在功能區的范圍界限上。沿海毗鄰的縣、市、省之間按行政管理劃出的分界限，和由海區自然屬性劃出功能界限，一般不可能是完全一致的，多數情況下可能是不一致的，甚至是背離的，比如相鄰的縣、一側的海域劃定為港口功能區，而另一側的縣卻劃為養殖區，他們雙方都可能有比較充分的理由支持這種劃法。不過，在整體上考慮，卻是不科學的。因為養殖區除地貌、沉積條件外，還需要很好的水質條件，按《海水水質標準》規定，養殖區應為一類海水，以保證養殖對象的食用需要?？墒橇硪粋葏s規定為港口開發區，一旦港口建成運營后，就會不可避免地發生油污染或其他污物的污染，使周圍的區域受到危害，鄰接的養殖區就要受威脅。這種相互矛盾可通過編制海洋功能區劃過程中通氣協調加以解決。另外，局部海區還有開發生產布局的問題，需要在審批中予以關注。一個縣、一個市、一個省，相對于全國而言都是局部，他們所編的區劃都是全國的一部分。在海洋開發生產力布局上既有局部的主導方向，也有不同范圍的整體主導方向，但必須遵從一條原則，即彼此相協調的原則。在海洋功能區劃的審批中，規定提高審批級別也有利于這一目的實現。

　　三、海洋功能區劃呈報的審批材料應包括：

　　1、呈報審批的政府報告。該報告要說明本地區的海洋功能區劃組織編制情況：按照《海洋功能區劃技術導則》的執行結果和需上級解決的遺留問題等。

　　2、海洋功能區劃報告。它是主體材料，其內容是：區劃海域自然資源、經濟與社會發展概況;功能區劃的原則、方法、依據和功能區的指標體系;劃分功能區的指標體系，主導功能與功能順序如何確定;海洋功能區劃的實施和管理等。

　　3、海洋功能區劃圖。功能區劃圖是區劃要素直觀科學表述，是報件的基本組成材料。海洋功能區劃圖報件，要對《技術導則》中編圖技術規定中不包含的內容，做出必要的說明。

　　4、海洋功能區登記表。登記表是對區劃中的全部功能區的面積、類別、劃區依據和功能指標等具體內容的登記。它是審批中了解功能單元具體情況的不可缺少的材料。

　　5、專家評審結論。根據《海洋功能區劃技術導則》，海洋功能區劃圖和海洋功能區劃報告編制完成后，要召開專家會議進行評審，會后按照評審意見進行修改后，將評審結論隨同送審材料一起上送。

　　第十三條 海洋功能區劃的修改，由原編制機關會同同級有關部門提出修改方案，報原批準機關批準;未經批準，不得改變海洋功能區劃確定的海域功能。

　　經國務院批準，因公共利益、國防安全或者進行大型能源、交通等基礎設施建設，需要改變海洋功能區劃的，根據國務院的批準文件修改海洋功能區劃。

　　【釋義】本條是對海洋功能區劃修改程序的規定。

　　海洋功能區劃編制要隨著情況的變化，而作階段的修訂，以適應變化了的情況，更符合海洋開發、利用和管理的需要，所以海洋功能區劃的管理必須采取動態原則。本條具體規定了海洋功能區劃修改的各項制度。

　　一、海洋功能區劃進行階段性修改的必要性。

　　1、海洋在全球各自然地理單元中，是相對最為活躍的。人對自然的認識，只能是在一定條件下的階段性的認識。人類對自然事物的認識是永遠不可窮盡的，特別是對永不停息的海洋更是這樣。在地表海洋是最為活躍的自然領域，海洋以其巨大的力量對海岸和海底的地貌進行著侵蝕、搬運和沉積建造，陸地注入海洋的江河、污水也改變著海水水質，引起海洋生命系統結構、數量和地理分布的變化，這些因素造成了以下結果：近海的海洋自然環境和資源是變動的，這種動態定會引起各個海域和岸段的功能的改變，其中有的區域會發生功能排列順序的重新排列，主要功能會下降為次要功能，反之亦然;有的是區域原不擁有的功能，可能會新生出來，這類同一區域內功能的演變是海洋自然條件變遷的產物。比如某個宜于建港的岸段，由于附近沉積物隨河流搬運，會將此段水域淤塞變淺了，而無法作港口使用，那么這段海岸原有建港功能就消失了，被其他新的功能所代替，像目前海南省文昌縣清瀾港岸段，現劃為港口區，該灣內水面平靜，雖深度不大，但建設中小型港還是比較好的。但由于近十幾年來，灣之外側的邦塘一帶的淺海珊瑚礁被大量破壞，使海岸失去保護的屏障，受到強烈沖刷侵蝕，使海岸后退了200多米，侵蝕的沉積物被攜帶至清瀾港口門沉積下來，使航道變淺變窄，通航條件變差，如果這種情況得不到制止，將來就可能造成航道淤塞，海灣變成瀉湖，此處的港口區的功能也就不復存在，會被新的功能所否定。這就是海洋功能區劃動態性的基礎原因。

　　2、目前的海洋功能區劃，囿于我國整體海域的調查研究的水平，還不能進行更大比例尺海洋功能區劃的編制，僅僅完成沿岸地區1∶5-10萬比例尺，外海1∶100萬至1∶250萬比例尺圖件的編制。這樣小比例尺的區劃，對海洋管理部門的工作和海洋開發利用的實際活動，仍難以完全滿足需要，特別是海岸帶、河口、海灣及淺水區。這些地區不論現在，還是將來都是海洋事業發展的重點地區，隨著經濟和社會的建設進程，以上區域的開發利用內容，密度和深度會大幅度增加，如功能區塊較大，一般能夠在圖上表示出來，而功能區塊面積較小，在區劃圖上就不易顯示，最多也只能通過符號加以表達，無法圈出準確的地理邊界，這就給使用帶來困難，更何況有的功能區根本就劃不到圖上去。此種情況說明目前的海洋功能區劃，還難以達到滿足海洋開發縱深發展的需要。只能滿足宏觀控制與指導，但有了這項成果本身就是一重大的前進。問題是還要繼續做好深化與完善充實工作。今后，要在此次區劃的基礎上，繼續做好分區、分段的大比例尺的功能區劃工作，以適應海洋開發的客觀需要，從而使海洋功能區劃的價值和意義得到充分的發揮?；谝陨显?，決定了海洋功能區劃工作是一項動態性的工作，它隨著認識和實踐的需要而不斷深化發展。由此也決定了功能區劃的管理應是動態管理，要密切注意各區劃單元的新認識，新調查研究成果，以及新的社會條件變化。絕對不能忽視情況的變化，而對最佳功能的轉移置之不顧，堅持原有已存在的功能定性，以主觀否定客觀，歪曲區域主導功能。但是事物總是具有兩重性，雖然功能認識是處在發展變化中，但就管理和開發利用事業，總是還需要其階段的穩定性。有鑒于此，海洋功能區劃的主管部門，應不斷搜集新的資料，定期組織修改。

　　二、本條的第1款是規范海洋功能區劃的修改程序。根據我國小比例尺海洋功能區劃實踐。海洋功能區劃修改可在兩種情況下發生：首先是例行的定期修改，待將來的海洋功能區劃管理制度來規定。不過，按照海岸區域自然演化規律，在醞釀中，多數專家建議海洋功能區劃定期修改的時間應以5年左右為宜。這種修改應是全國統一的，不是個別的、局部海域的;其次是非定期的、非整體性的局部海域功能的修改。導致這類修改的原因可能有兩種情況：一是自然過程改變了局部海域的資源與環境條件。使得該海域原有的主導功能價值不復存在，如果不及時修改主導功能方向，就會明顯的不利于海域使用的管理工作。比如海岸與近海的養殖功能區，若污染源突然加大或水質污染積累效應使之下降為二類水質，短期又難以恢復為養殖水域時。在此種情況下，該污染海域在一個時期就不可能再具備養殖功能，若不予以修改，就會造成海域的閑置和浪費，做局部功能修改就成為必須的工作。再如海岸的急劇侵蝕，帶來某些海岸段某些海洋功能發生變化等;二是社會需要的變更。個別海域的功能區，原產業可能是社會某領域特別需要的，但在后來的經濟、社會條件發生變化，對該海洋功能區需要改便使用方向、如將海洋淺海養殖區改為海上工程建筑區、港口區改為資源恢復保護區或環境治理保護區等。這種改變，不論其內容，必須遵守下面的原則：即所要新確定的功能使用方面必須是原功能區功能排序中包含的功能內容，只是不處在功能排序中的第一位，如果確定改變的使用方向不包含在功能排序中，也即是該海域完全沒有這種功能價值，這種改變是應禁止的。不管是基于自然的還是社會的原因，都會形成海洋功能區劃局部的修改原因。一旦客觀需要修改功能區劃時，其修改工作就進入規定的程序。

　　三、海洋功能區劃的修改，因原因不同，其修改的程序也不相同。本條第一款規定的是例行的、定期的、全面的修改程序，基本上與編制方法一樣，由原編制機關會同同級有關部門提出修改方案，就全國海洋功能區劃的修改，應由國家海洋行政主管部門會同農業部、交通部、國家環保總局等部門提出修改方案。沿海省、自治區和直轄市及其之下的海洋功能區劃的修改，亦按此程序辦理。需要強調的一個問題，其修改的依據仍是有關信息資料，只有全面掌握變化的新情況、新信息，才有可能達到修改的目的。各級海洋功能區劃修改方案提出后，均應報原區劃的批準機關批準。只有經批準后，海洋功能區修改的內容才能生效;在批準之前，不能按修改的方案實施。對于個別海洋功能區的主導功能修改，其程序和做法則按本條第2款執行，凡經國務院批準的涉及公共利益、國防安全或進行大型能源、交通等基礎設施建設的用海項目，在所選定的海域與功能區劃所確定功能方向不一致時，可以修改該海域的功能，以滿足以上四類工程開發項目的用海需要。這款規定要說明的問題有兩個：其一是“需要改變海洋功能區劃的”，它只是扼要表述，不能偏頗地認為是無條件的功能改變。這是所指的改變是主導功能，或第一位的優勢功能，而并非全部功能。因為任何功能區，都不可能只有一個主導功能，必定都有一個功能價值序列，除第一位的主導功能外，還有第二位、第三位的功能。不過區劃是按主導功能劃分的。所以改變主導功能，亦可從非主導功能的序列中選擇要使用的方向。如果出現，在功能區的功能序列中，確實找不到國務院批準之項目的功能時，就需要對批準項目的選擇海域，從生產布局、區域生產結構配置的合理性和技術經濟等角度，進行進一步的分析論證。如果影響不大，即使有些影響也應同意項目的用海;如果影響很大，且持續時間很長，也應適當考慮對策，或就近另選適用海域，或采取必要措施將影響降低至最低限度。其二，為了避免“其一”這種情況的產生，仍應貫徹1993年《中國海洋功能區劃報告》有關管理措施中提出的“海洋開發項目的確立與審批必須依據海洋功能確定的海域使用方向”，要求先行列入計劃的海洋開發利用的基本建設項目，在其論證和決策中，都要有海域的海洋功能論證，并作為工程建設項目可行性論證的依據之一。沒有海洋功能論證材料的海洋基本建設項目，有關主管部門不應審批。若按此方法辦理，即可避免一些不必要問題的發生。

　　第十四條 海洋功能區劃經批準后，應當向社會公布;但是，涉及國家秘密的部分除外。

　　【釋義】本條是關于海洋功能區劃向社會公布的規定。

　　一、海洋功能區劃包含著豐富的海洋自然資源與社會要素和沿海經濟與社會發展的資料信息。在早期，海洋自然條件的調查、監測，沿海國家都是納入密級管理的，一般不向外公開，其原因主要在于，海上的武裝力量活動，都要依賴海洋環境資料的保證。正是海洋資料與軍事的緊密聯系，所以沿海國家都把海洋自然條件的資料信息作為密級數據管理，不予公開。我國海洋功能區劃除了確定了其開發利用的功能外，還確定了海洋軍事利用功能，內容包含有不能公開的秘密的信息。

　　二、自然與社會的事物，其存在和運動都是一定要遵循對立統一的矛盾法則。根據海洋功能區劃的性質和任務，限于海洋資源的社會價值關系到國家安全，而不能無條件公開的社會性外，還有其需要予以公布的社會性。海洋功能區劃之所以“應當向社會公布”，原因有四：第一，便于申請使用海域的部門、機構、單位和個人了解已有的海域使用情況，避免重復或交叉申請某一海域。如果海域使用者不了解當時海域的使用情況，就有可能發生申請已被別人全部或部分使用了的海域，造成海域使用申報者的盲目性;第二，有利于海域使用者主動、積極地與鄰近和毗連海域已有開發利用產業的協調。由于海水是流動的統一體，海洋生物也有其一致性，海底沉積物也在海水運動的控制下遷移，或懸浮或沉降于海底，如此便決定了毗連海域的開發利用活動，必將產生密切的關聯性。盡管彼此之間并不存在海域的復合與交叉，但其作用、影響卻是不可消除的。正是這一規律性，客觀上要求開發內容的協調性。例如沿海排污區，其鄰近海域不能再劃為養殖區、旅游區和鹽田區，只能視情況劃為港口區、錨地、航道等功能使用區。海域開發業主這種主動的協調配合作用，只能在了解海洋功能區劃的全面情況的基礎上，才能作出判斷。假如海洋功能區成果不向社會公布，就難達這種目的;第三，有利于海區生產力布局的發展。海洋功能區劃的公布，將有助于海洋開發利用單位對海區生產布局的超前性和兼容性的選擇，有利于海洋經濟的區域布局;第四，海洋功能區劃的公布能夠為海洋開發項目的可行性研究報告、資源評估、環境質量評價等提供必須的基礎保證。不論海洋工程項目的可行性研究報告，還是資源、環境影響評價報告，其評價的內容都要依靠該海域的環境和資源資料，如果海洋功能區劃不向社會公布，完成這些論證工作是困難的，其論證結論也不一定是可靠、可行的。

　　三、海洋功能區劃既有向社會公布的必要性，也有保守國家機密的必須性。如何在實踐中將其妥善處理，確有一定的難度，經反復研究，最后選定本條規定的“涉及國家秘密的部分除外。”在公布的海洋功能區劃報告和圖件及相關資料中，都要把“軍事區”刪掉，但也不能使海區中呈現出功能區的空白來，為解決這樣的漏洞，擬把軍事區都標為“特殊功能區”, 如此標識不會發生特定指向性問題，因為特殊功能區是海洋功能五大類型之一，它包括有：科學研究試驗區、傾廢區、排污區、泄洪區等，軍事區只是這五個子類中的一個，所以就不會因標識出特殊功能區而發生指向性問題。

　　第十五條 養殖、鹽業、交通、旅游等行業規劃涉及海域使用的，應當符合海洋功能區劃。

　　沿海土地利用總體規劃、城市規劃、港口規劃涉及海域使用的，應當與海洋功能區劃相銜接。

　　【釋義】本條是海洋功能區劃和相關規劃之間關系的規定。

　　一、所謂規劃是人們為未來經濟與社會發展根據已有“資源”條件與可能達到的條件和社會需要，對未來一定時期的發展方向、目標、任務和措施、手段等，所作的科學設想、設計和安排。海洋的養殖、鹽業、交通、旅游等行業規劃即屬于這種范疇內的工作。因為它們都屬海洋經濟中的主要組成部分，又都是依賴海域及其資源存在和發展的，因此它們的發展規劃必須以海洋功能區劃為重要的基礎，本條第1款就是依照這一客觀關系規定的。

　　二、與養殖、鹽業等行業規劃不同，沿海土地利用總體規劃、城市規劃、港口規劃等，這類規劃的業務范圍的主體不在海上，其規劃的目標、任務投資只是涉及一部分海洋的利用，借助海洋的某些功能制定其規劃的設想，所以這類規劃與海洋功能區劃的關系是“相銜接”的規定。不過，這類規劃也并非等同一樣，比如其中的海港建設規劃，與土地、城市規劃又有不同，凡屬沿海岸港口，對海洋功能區劃的依賴性就非常大。所以在執行本條第2款規定時，還是要實事求是，具體情況具體處理。

　　三、在執行第15條中，還有一個有關的問題，就是海洋行業的功能區劃問題，這類區劃雖然在有關法律未設定其法律地位，但在有的行政管理部門都作為行政工作而存在，目前見到的有“中國海洋漁業區劃”、“中國海洋環境功能區劃”等，處理好其與海洋功能區之間關系是必要的。在1990年國務院辦公廳以“國辦發(1990) 54號文”，批轉國務院機構改革辦公室《對國家環境保護局、國家海洋局有關海洋環境保護職責分工的意見》中明確，劃分海洋功能區是海洋開發規劃和海洋綜合管理一項基礎性工作，其內容兼及海洋資源開發利用和海洋環境保護，其范圍全面覆蓋我國管轄海域。此項工作由國家海洋局會同沿海省、自治區、直轄市和有關部門進行編制。沿海省、自治區、直轄市環保部門在近海海域進行的環境功能區劃工作，應納入海洋功能區劃系列，互相銜接和協調，同時要避免與經批準的有關的全國性功能區劃相矛盾。海洋的其他專門區劃，均應按上述精神處理。

　　第二部分 釋義 第三章 海域使用的申請與審批

　　第十六條 單位和個人可以向縣級以上人民政府海洋行政主管部門申請使用海域。

　　申請使用海域的，申請人應當提交下列書面材料：

　　(一)海域使用申請書;

　　(二)海域使用論證材料;

　　(三)相關的資信證明材料;

　　(四)法律、法規規定的其他書面材料。

　　【釋義】本條是關于海域使用權申請的規定。

　　一、海域使用申請人。本法規定的海域使用申請人是“單位和個人”，即申請使用海域的公民、法人和其他組織。因此，海域使用申請人不僅包括國內企業、組織和個人，還包括中外合資經營企業、中外合作經營企業、外商投資企業等。

　　海域使用申請人所申請的用?；顒邮浅掷m使用特定海域3個月以上的排他性用?；顒?。持續使用特定海域的時間在3個月以下，或者非排他性的海域使用者，不必提交海域使用申請。包括航行、捕撈等。但是，根據本法第52條，雖然使用特定海域不足3個月，但是可能對國防安全、海上交通安全和其他用海活動造成重大影響的排他性用?；顒?，海域使用者也需要提交海域使用申請，辦理臨時海域使用證。包括3個月以下的挖砂、海上大型施工活動、定置網等。

　　二、海域使用申請受理機關。根據本條規定，縣級以上人民政府海洋行政主管部門是海域使用申請的受理機關。

　　根據本法和《憲法》的規定，海域是屬于國家所有的自然資源性資產，是國家所有的財產權。同時，海域的整體性、流動性和使用多宜性的特點，要求國家對海域權屬實行統一管理。這是本法確立的一項重要原則。國家實行海域使用權屬的統一管理，旨在調整不同行業用海關系，有利于提高資源利用的整體效應。行業用海管理主要是調整行業內部關系，體現特定資源利用的效應。因此，海域使用權屬的統一管理與行業生產管理應是相輔相成的，不能相互否認和排斥。本著海域使用權統一管理的原則，海域使用申請應當由海洋行政主管部門統一受理，其他任何單位和個人都不得違法受理海域使用申請。

　　三、海域使用申請人應當提交以下書面材料：

　　(一)海域使用申請書。海域使用申請書包括海域使用申請者名稱、法人代表、聯系人、用海項目名稱、申請用海起止時間、申請使用海域面積、位置及頂點坐標、界址圖、申請海域用途及作業方式、與周圍海洋產業的關系及協調處理情況等。

　　(二)海域使用論證材料。海域使用論證是通過對申請使用海域區位條件、資源狀況、區域生產力布局、用海歷史沿革、海域功能、海域整體效益及災害防治、國防安全等方面的調查、分析、比較和論證，提出該項用海是否可行，為海域使用審批提供科學依據。

　　對于改變海域屬性，影響生態環境和其他開發活動的用海項目，海域使用申請者應當委托有海域使用論證資質的單位進行海域使用論證工作。承擔單位應當先按照有關要求擬定海域使用論證報告書編寫大綱，經海洋行政主管部門審查認可后，編寫海域使用論證報告書。對于海洋資源、生態環境以及相關產業影響較小的用海項目，經海洋行政主管部門同意，可以簡化手續，填報海域使用論證報告表。

　　(三)相關的資信證明材料。相關資信證明材料包括用海單位和個人的合法身份證明、法人代表身份證明、注冊資金證明等，對于沿海村民或者漁民個人從事海水養殖，可以相應簡化手續，只需提供身份證件和當地鄉鎮政府的意見。

　　(四)法律、法規規定的其他書面材料。其他書面材料是指法律、行政法規、地方性法規、部門規章和政府規章規定應當提交的書面材料。例如《河北省海域管理條例》要求海域使用申請者提交“主管部門批準立項的文件;經批準的海域環境影響報告;防止損害海洋生態環境的措施;使用期滿后恢復海洋功能的措施”等。

　　第十七條 縣級以上人民政府海洋行政主管部門依據海洋功能區劃，對海域使用申請進行審核，并依照本法和省、自治區、直轄市人民政府的規定，報有批準權的人民政府批準。

　　海洋行政主管部門審核海域使用申請，應當征求同級有關部門的意見。

　　【釋義】本條是關于審核海域使用申請的規定。

　　一、審核依據。海洋功能區劃是國家根據海域的區位、自然資源和自然環境等自然屬性，以及經濟和社會發展的需要，科學確定區劃區域的海域功能及功能順序，以統籌安排各有關行業用海，是審核海域使用申請的科學依據。在審核海域使用申請的工作中，必須嚴格執行海洋功能區劃制度，凡是不符合功能區劃的，都不得予以審核和上報。其他審核依據包括：國家海洋經濟政策、海洋發展規劃、海域使用規劃等。

　　二、審核程序。凡是屬于分級審批的海域使用類型，其海域使用申請實行“屬地受理，逐級上報”的原則，由縣級海洋行政主管部門受理。沒有設海洋行政主管部門的地區，由上一級海洋行政主管部門受理?？鐓^域的海域使用申請，由共同上一級海洋行政主管部門受理。受理海域使用申請的海洋行政主管部門，應當依照本法和省、自治區、直轄市人民政府的規定，將海域使用申請逐級上報到有審批權的人民政府所屬的海洋行政主管部門審核。有審批權的人民政府所屬的海洋行政主管部門也可以直接受理和審核海域使用申請。

　　三、受理海域使用申請的海洋行政主管部門審核內容。1.是否符合海洋功能區劃;2.該海域是否已經設置海域使用權;3.申請使用海域界址、面積是否清楚準確;4.是否存在海域使用糾紛及協調處理情況;5.是否有弄虛作假的問題。

　　受理海域使用申請的海洋行政主管部門認為用海申請材料不齊全或者內容不符合要求的，應當要求海域使用申請者限期補報。

　　轉報海域使用申請的海洋行政主管部門要核實下級海洋行政主管部門的審核內容，并提出審核意見。

　　四、有批準權的人民政府所屬的海洋行政主管部門審核以下內容：

　　1.核實下級海洋行政主管部門審核內容和審核意見。

　　2.將海域使用申請向社會公示。公示內容包括：申請者名稱、地址，申請使用海域位置、面積、用途、期限，對公告內容提出異議的期限、方式和受理部門等事項。

　　3.審核海域使用論證報告書(表)。對于海域使用論證報告表，由海洋行政主管部門或者委托有關專家進行審核，并簽署審核意見;對于海域使用論證報告書，由海洋行政主管部門組織成立論證評審委員會進行評審，提出評審意見。凡是海域使用論證審核或者評審意見認為不可行的海域使用申請，海洋行政主管部門不得上報人民政府批準。

　　4.就海域使用申請征求同級有關部門的意見。對海域使用申請的審核應當體現海域使用權屬的統一管理與行業管理相結合的原則。海洋行政主管部門審核海域使用申請的過程中，應當征求該海域使用申請項目行業主管部門的意見。行業主管部門應當根據行業政策和行業規劃，在規定的時間內，對該海域使用申請提出同意或者不同意的意見及理由。

　　五、海洋行政主管部門應當對海域使用申請提出批準或者不予批準的審核意見。對于建議批準的，報有審批權的人民政府批準;對于不予批準的，由有批準權的人民政府所屬的海洋行政主管部門向海域使用申請者下達不予批準的通知書。

　　海洋行政主管部門應當向有審批權的人民政府報送以下材料：1.對海域使用申請的審核意見;2.海域使用審批呈報表;3.海域使用論證報告及其評審結論;4.其他有關必要的材料。

　　第十八條 下列項目用海，應當報國務院審批：

　　(一)填海五十公頃以上的項目用海;

　　(二)圍海一百公頃以上的項目用海;

　　(三)不改變海域自然屬性的用海七百公頃以上的項目用海;

　　(四)國家重大建設項目用海;

　　(五)國務院規定的其他項目用海。

　　前款規定以外的項目用海的審批權限，由國務院授權省、自治區、直轄市人民政府規定。

　　【釋義】本條是關于海域使用審批權限的規定。

　　一、海域屬國家所有，是戰略性資源。海域的使用既涉及經濟問題，又涉及國防、外交等問題，因此，海域的使用原則上要由中央實施統一管理。但考慮到海域的面積大和情況各異，海域使用項目的種類繁多，規模、影響不一，以及地方政府在海域使用管理方面的實際需要和能力，應當將地方政府納入海域使用管理工作中來。因此，本法通過規定國務院可以授掃地方政府負責本行政區毗鄰海域使用的監督管理，確定了海域使用管理實行中央統一管理和授權地方政府分級管理相結合的管理體制。這種體制符合我國國情，有利于更好地發揮中央和地方對海域使用管理的兩個積極性。

　　二、本法按照海域使用類型和使用海域面積劃分海域使用審批權限。國務院審批權限包括：1.填海50公頃以上的項目用海;2.圍海100公頃以上的項目用海;3.不改變海域自然屬性的用海700公頃以上的項目用海;4.國家重大建設項目用海;5.國務院規定的其他項目用海。

　　國家重大建設項目用海是指列入國家計劃、由中央財政直接投資或者主要由中央財政投資、對國民經濟發展有重大影響的建設項目使用海域。

　　國務院規定的其他項目是指法律、行政法規規定由國務院或者國務院有關行政主管部門審批的項目。例如海洋礦產資源的開采(《中華人民共和國礦產資源法》) 、海洋傾倒區(《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》) 、海底電纜管道(《中華人民共和國鋪設海底電纜管道管理規定》)等使用海域，應當報國務院批準。

　　三、沿海省、自治區、直轄市人民政府根據國務院授權，規定地方海域使用審批權限時應當遵循的原則：1.設有海洋行政主管部門的縣級以上人民政府可以授予相應的海域使用審批權限。2.海域使用審批權限的劃分應當有利于海域的保護和管理。3.管理區域有爭議的項目用海，由共同上級人民政府批準，并且不作為海域勘界的依據。

　　第二部分 釋義 第四章 海域使用權

　　第十九條 海域使用申請經依法批準后，國務院批準用海的，由國務院海洋行政主管部門登記造冊，向海域使用申請人頒發海域使用權證書;地方人民政府批準用海的，由地方人民政府登記造冊，向海域使用申請人頒發海域使用權證書。海域使用申請人自領取海域使用權證書之日起，取得海域使用權。

　　【釋義】本條是對海域使用權取得制度及取得方式的規定。

　　一、依照本法的規定，多數情況下海域使用權取得的程序如下：第一，海域使用申請人應當向縣級以上人民政府海洋行政主管部門提出申請，并按照本法第16條的要求提供全部申請材料;第二，按照本法的規定和省、自治區、直轄市人民政府的規定，報有批準權的人民政府審批;第三，有批準權的人民政府經審查，認為海域使用申請人申請使用的海域符合海洋功能區劃、符合本法第22條對申請人身份和用途的規定以及本法和有關法律、法規的其他規定的，予以批準，批準后由該人民政府對海域使用權進行登記造冊，向海域使用申請人頒發海域使用權證書。至此，海域使用申請人方取得海域使用權。

　　二、對海域使用權的申請實行分級審批。按照本法第18條的規定，需要由國務院進行審批的用海項目有：填海50公頃以上的項目用海;圍海100公頃以上的項目用海;不改變海域自然屬性的用海700公頃以上的項目用海;國家重大建設項目用海;以及國務院規定的其他項目用海的海域使用申請。除此以外，其他項目用海的審批權限，由國務院授權各省、自治區、直轄市人民政府規定?？h級以上地方人民政府按照本省、自治區、直轄市人民政府規定的審批權限對海域使用申請進行審批。

　　三、海域使用權的取得方式是：通過海域使用申請人的申請，并經有批準權的人民政府的批準取得。

　　四、海域使用申請人自領取海域使用權證書之日起，方取得海域使用權。海域使用申請人合法取得的海域使用權受法律保護，沒有按照本法規定的程序和規定的審批權限取得的海域使用權屬于違法取得，其已經取得海域使用權無效，因取得海域使用權而產生的其他利益法律也都不予以保護。

　　第二十條 海域使用權除依照本法第十九條規定的方式取得外，也可以通過招標或者拍賣的方式取得。招標或者拍賣方案由海洋行政主管部門制訂，報有審批權的人民政府批準后組織實施。海洋行政主管部門制訂招標或者拍賣方案，應當征求同級有關部門的意見。

　　招標或者拍賣工作完成后，依法向中標人或者買受人頒發海域使用權證書。中標人或者買受人自領取海域使用權證書之日起，取得海域使用權。

　　【釋義】本條是對海域使用權特別取得方式的規定。

　　一、依照本條規定，海域使用權的取得除可以按照本法第19條的規定，經申請、審批取得以外，還可以通過招標或者拍賣的方式取得。

　　二、通過進行招標或者拍賣取得海域使用權的程序與第19條規定的程序不同。第19條規定的程序是自下而上進行的，本條規定的程序則是自上而下的，即首先由海洋行政主管部門編制某一海域的招標或者拍賣方案，該招標或者拍賣方案是否可行還要報經有批準權的人民政府進行審批，批準后才能作為正式的招標或者拍賣方案進行招標或者進行拍賣;通過招標或者拍賣確定海域使用權人后，向中標人或者買受人頒發海域使用權證書。中標人和買受人即為第19條中的海域使用權申請人。

　　三、為了保證招標或者拍賣方案的可行性，本條不僅對招標或者拍賣方案的確定程序進行了明確，還對該過程中各有關部門和人民政府的職責作了明確規定。

　　第一，由于該招標或者拍賣方案是為了確定某一海域的海域使用權，而海洋行政主管部門是海域使用的行政主管部門，因此，海域使用權的招標或者拍賣方案由海洋行政主管部門負責制訂。

　　第二，海域使用權的管理雖然由海洋行政主管部門負責，但海域的使用管理通常會涉及到幾個部門。因此，海洋行政主管部門在制訂海域使用權的招標或者拍賣方案時，需要征求海事、漁業、環境等行政主管部門的意見。比如，某擬進行招標或者拍賣的海域底土中富含某一礦種，則該海域使用權的招標或者拍賣方案，就必須征求礦產行政主管部門的意見。如此規定，目的是通過各有關部門的協作與配合，保證海洋行政主管部門制定的招標或者拍賣方案既能夠充分體現海域的經濟價值，發揮海域綜合利用的特點，最大限度地滿足各行業用海的需要，又能夠切實達到保護海洋環境，保持海洋的可持續發展的目的。

　　第三，既然是招標方案或者是拍賣方案，海洋行政主管部門在必要時，還應當征求負責招投標活動的管理部門或者負責拍賣的管理部門的意見。

　　第四，綜合各部門意見的招標或者拍賣方案，還不能開始進行招標或者拍賣活動，還要上報到對該海域使用有批準權的人民政府進行審批，經批準后，該招標或者拍賣方案才能作為正式的方案進行招標或者進行拍賣。如果有批準權的人民政府沒有批準該方案或者海洋行政主管部門沒有將該方案征求有關部門的意見、沒有將該方案報有批準權的人民政府批準，海洋行政主管部門就自行進行招標或者拍賣，即為違法，就要按照本法第43條的規定和其他法律、法規的規定承擔相應的法律責任。也就是說，該海域使用權的批準文件無效，收回非法使用的海域;對于非法批準使用海域的直接負責的主管人員和其他直接責任人員還要依法給予行政處分。

　　此外，招標或者拍賣方案的編制、招標或者拍賣的進行還應當符合《中華人民共和國招標投標法》、《中華人民共和國拍賣法》對方案編制的內容、編制的程序、招標或者拍賣活動進行的程序等有關規定的要求。

　　四、通過進行招標或者拍賣，依法確定海域使用權人后，還要按照本法的規定對海域使用權進行登記造冊，由有批準權的人民政府或者海洋行政主管部門向中標人或者買受人頒發海域使用權證書。

　　五、中標人或者買受人取得海域使用權的時間，不是從中標或者買受那一刻開始計算，而是與按照本法第19條規定通過申請、審批取得海域使用權證的時間一樣，自中標人或者買受人領取海域使用權證書之日起，方取得該海域的海域使用權。

　　六、通過招標或者拍賣方式確定海域使用權人，是海域使用管理制度順應市場經濟發展需要的突出表現。隨著改革開放和經濟體制改革的不斷深入和發展，以及對外經濟合作的廣泛進行，海洋生產創造的經濟價值占國民生產總值的比重逐年增加，海洋產業迅速發展為我國的支柱產業之一。

　　1993年，經國務院批準，財政部、國家海洋局聯合發布了《國家海域使用管理暫行規定》, 規定了海域的有償使用，但按照當前的標準征收的海域使用金難以體現海域的真正價值;同時，正因為國家征收的海域使用金過低，也容易在海域使用權的審批過程中產生腐敗。為了解決以上兩方面的問題，本法規定海域使用權的取得方式除按照本法第19條規定的方式取得外，還倡導和鼓勵通過招標或者進行拍賣方式取得海域使用權。

　　第二十一條 頒發海域使用權證書，應當向社會公告。

　　頒發海域使用權證書，除依法收取海域使用金外，不得收取其他費用。

　　海域使用權證書的發放和管理辦法，由國務院規定。

　　【釋義】本條是關于頒發海域使用權證書的有關規定。

　　一、根據本法對海域使用權的規定，海域使用權人對合法取得的海域享有在一定的區域和時間內、在一定的條件下使用的權利。從一定意義上講，海域使用權帶有用益物權的性質，為對抗第三人、更充分地保護物權人的合法權益，可以對物權進行公示，公示的方式通常有兩種：登記公示和公告公示。不動產如土地、房屋等通常采用登記的方式進行公示，動產則基本上采用公告的方式進行公示。鑒于海域使用權既類似于土地使用權、又不完全與土地使用權相同的特點，本法規定，海域使用權除由有批準權的人民政府或者海洋行政主管部門進行登記造冊、向海域使用權人頒發海域使用證書外，還“應當向社會公告。”

　　二、在制定本法的過程中，各有關方面一致認為向海域使用權人頒發海域使用權證書，是國家對海域實施管理的具體體現。印制海域使用權證書的費用應當包含在海洋行政主管部門的行政管理費用中，而不是向海域使用權人收取。要求本法明確規定頒發海域使用權證時不得收取海域使用權證書的工本費。因此，本法明文規定，負責頒發海域使用權證書的人民政府或者海洋行政主管部門在頒發海域使用權證書時，只允許依照本法規定，即按照本法第33條第2款中“按照國務院的規定”收取海域使用金。除此之外，不得收取其他任何費用，以便從源頭上杜絕某些執法者借頒發海域使用權證書，變相收取各種費用現象的產生。

　　三、按照本法規定，海域屬于國家所有，由國務院代表國家行使海域所有權;海域使用權證書是國家授予海域使用權人擁有海域使用權的合法證明，關系到國家權益和海域使用權人的切身利益，其發放的程序、條件及其管理過程都可能對國家或者海域使用權人的權益產生影響。因此，為嚴格管理海域使用權證書的發放、海域使用權證書的管理、充分保護國家和海域使用權人的合法權益，本法授權由國務院具體規定海域使用權證書的發放和管理辦法。

　　第二十二條 本法施行前，已經由農村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理的養殖用海，符合海洋功能區劃的，經當地縣級人民政府核準，可以將海域使用權確定給該農村集體經濟組織或者村民委員會，由本集體經濟組織的成員承包，用于養殖生產。

　　【釋義】本條是關于農村集體經濟組織可以依法取得海域使用權，并由本集體經濟組織的成員承包經營用海的規定。

　　一、關于農村集體經濟組織或者村民委員會海域使用權的取得。按照本條規定，農村集體經濟組織或者村民委員會可以作為海域使用權人，將海域承包給本集體經濟組織的成員，從事養殖生產。農村集體經濟組織或者村民委員會取得海域使用權需要滿足以下六個條件：

　　一是，從時間上講，在本法實施前，即在2002年1月1日前，該海域已經由農村集體經濟組織或者村民委員會在經營、管理;

　　二是，該海域的生產經營項目只能是海水養殖，如果進行的是旅游、拆船、采砂等生產經營活動，就不能按照本條的規定取得海域使用權;

　　三是，本法實施后，該海域依照本法規定批準的海洋功能區劃仍然用于海水養殖;

　　四是，農村集體經濟組織或者村民委員會要取得該海域的使用權，還必須經過當地縣級人民政府的核準;

　　五是，農村集體經濟組織或者村民委員會取得該海域后，只允許將其承包給本集體經濟組織的成員，而不得承包給本集體經濟組織以外的單位和人員;

　　六是，農村集體經濟組織或者村民委員會取得該海域的使用權后，該海域的用途不得改變，只能用于海水養殖，不得改作他用。

　　二、對于依靠傳統生活方式謀生的漁民來說，進行捕撈或者進行一些水產養殖，不僅可以取得一定的經濟效益，更是其生活的保障，如果沒有海域供其進行水產養殖，則不僅改變了他們生產的方式，也將使他們失去生活的基本保障。因此本條規定農村集體經濟組織或者村民委員會取得海域后，要承包給本集體經濟組織的成員從事養殖生產，目的就是為了防止在海域使用過程中，一些農村集體經濟組織或者村民委員會取得海域使用權后，單純追求眼前的經濟利益，將該海域用作他途或者承包給本集體經濟組織以外的單位或個人，從而侵害依靠傳統生活方式謀生的漁民的合法權益。

　　第二十三條 海域使用權人依法使用海域并獲得收益的權利受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。

　　海域使用權人有依法保護和合理使用海域的義務;海域使用權人對不妨害其依法使用海域的非排他性用?；顒?，不得阻撓。

　　【釋義】本條是對海域使用權人的基本權利義務的規定。

　　一、長期以來，我國立法比較注意對國家、集體利益的保護，相對而言對公民和法人及其他組織的權利保護較弱。本法為加強對公民和法人及其他組織權利的保護，明確規定“海域使用權人依法使用海域并獲得收益的權利受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。”舉例來說，對于排他性用海的海域使用權人，其依法取得海域使用權后，政府不能再批準其他的單位和個人使用該海域，其他單位和個人未經使用權人同意進入該海域，捕撈使用權人養殖的海產品、采挖該海域的海砂、或者因進入該海域影響了海域使用權人的正常生產經營活動的，即是對使用權人的合法使用權造成了侵害，海域使用權人可以自己要求非法進入該海域的單位和個人退出該海域，也可以依照本法第44條的規定請求海洋行政主管部門排除妨害，還可以依照民事訴訟的有關規定向人民法院提起訴訟，因非法進入使海域使用權人受到損失的，海域使用權人還可以要求其賠償自己的損失。海域使用權人的如上權益依法受我國法律的保護。

　　二、同時，有權利就有義務，權利和義務一致才能使權利得到最大的保護、使義務得到最徹底的履行。因此本法規定海域使用權人有義務合理使用海域、保護海域、對不妨害其依法使用海域的非排他性用?；顒硬坏米钃?。這就是說，海域使用權人取得了海域使用權后，并不能隨心所欲地使用海域，如改變海域的用途;也不能破壞性使用海域或者污染海域;也不能影響其他單位和個人對海域的合法使用。由于海域具有公共性、共享性的特點，可以重復和綜合利用，海域使用權具有自己的特點，即它在排他性方面具有一定的抽象性，有一些用?；顒邮蔷哂蟹桥潘缘模缤ê健Ｒ虼?，對于海域使用權人來說，其他單位和個人只要不影響海域使用權人正常使用海域，無論是其他單位和個人需要通行或者進行其他非排他性的用?；顒?，海域使用權人都不得拒絕或進行阻撓。

　　第二十四條 海域使用權人在使用海域期間，未經依法批準，不得從事海洋基礎測繪。

　　海域使用權人發現所使用海域的自然資源和自然條件發生重大變化時，應當及時報告海洋行政主管部門。

　　【釋義】本條是對海域使用權人在使用海域期間的一些特別要求的規定。

　　一、本條第一款是對海域使用權人一般不得進行海洋基礎測繪的規定。海洋基礎測繪關系到國家的安全，需要有國家的特別許可才能進行。海域使用權人在取得海域使用權期間，因開發利用該海域確實需要進行海洋基礎測繪的，必須按照《中華人民共和國測繪法》的規定和其他有關規定，經過依法批準，并按照規定的方法和程序，在批準的范圍內進行海洋基礎測繪活動，形成的文字、圖表等還要按照有關規定上交給國家有關部門。凡沒有經過依法批準的，任何單位和個人都不得從事海洋基礎測繪，否則，即為違法，將承擔非法進行海洋基礎測繪的法律責任。

　　二、本條第二款是關于海域使用權人在使用海域期間，發現海域自然資源和自然條件發生重大變化的，應當及時報告海洋行政主管部門的規定。由于海水不停地在流動，因此海域內的自然狀況處于不斷的變化之中?？赡芤蚰骋怀毕蛘哐罅髁鲃铀俣取⒎较虬l生改變而使某一海域的一些漁業資源突然增多，也可能因風暴潮、地震海嘯、風暴海浪、海冰、海霧、赤潮等海洋災害的影響，以及因排放污染物、海上建筑物、船舶通航、采挖珊瑚礁等人為活動，使多種海洋動植物大量減少。還可能使某一海域內的自然條件發生變化。發生這種情況，不僅會對海域使用權人當前的利益帶來影響，也可能對海域使用權人將來的利益以及周圍大范圍的海洋自然資源、氣候等自然條件帶來影響。因此，海洋使用權人在使用海域期間發現自己使用海域范圍內的自然資源和自然條件發生重大變化的，一定要及時向海洋行政主管部門報告。

　　第二十五條 海域使用權最高期限，按照下列用途確定：

　　(一)養殖用海十五年;

　　(二)拆船用海二十年;

　　(三)旅游、娛樂用海二十五年;

　　(四)鹽業、礦業用海三十年;

　　(五)公益事業用海四十年;

　　(六)港口、修造船廠等建設工程用海五十年。

　　【釋義】本條是關于海域使用權最高年限的規定。

　　本法區別各行業用海的不同情況和要求，兼顧不同情況的投資和預期收益，并參照各類土地利用年限、礦權存續年限等的規定對海域使用權最高年限作了不同的規定：

　　一、養殖用海15年。主要包括飼養和繁殖魚、蝦、貝、蟹等海洋生物以及海帶、紫菜、醫用藻類等海洋植物的用海。

　　二、拆船用海20年。即指按照國務院1988年5月18日發布的《防止拆船污染環境管理條例》第3條的規定進行的拆船活動的用海。包括岸邊拆船和水上拆船。岸邊拆船指廢船停靠拆船碼頭拆解;廢船在船塢拆解;廢船沖灘(不包括海難事故中的廢船沖灘)拆解。水上拆船指對完全處于水上的廢船進行拆解。

　　三、旅游、娛樂用海25年。指建設開發海上自然景觀、旅游休閑、沖浪娛樂等設施和項目的用海。

　　四、鹽業、礦業用海30年。指為開采海鹽、采挖海砂、開采海底石油、天然氣等礦產資源的用海。

　　五、公益事業用海40年。如建立海洋珍稀動植物保護區等的用海。

　　六、港口、修造船廠等建設工程用海50年。指建造各類客運、貨運港口、碼頭和制造、維修各類軍用、民用船只以及鋪設海底電纜、管道等建設項目的用海。

　　第二十六條 海域使用權期限屆滿，海域使用權人需要繼續使用海域的，應當至遲于期限屆滿前二個月向原批準用海的人民政府申請續期。除根據公共利益或者國家安全需要收回海域使用權的外，原批準用海的人民政府應當批準續期。準予續期的，海域使用權人應當依法繳納續期的海域使用金。

　　【釋義】本條是關于海域使用權續期的規定。

　　一、海域使用權到期后，海域使用權人仍然需要使用該海域的，還可以申請續期使用，海域使用權續期申請按照本條規定進行。

　　二、關于海域使用權續期申請的時間和管理部門。海域使用權續期申請的時間為海域使用權期限屆滿前2個月。續期使用申請的接受和審批部門為原來批準該海域使用權的人民政府。不論原海域使用權的取得是通過申請、審批取得還是通過招標或者拍賣取得，其進行續期申請的程序和要求相同。

　　三、關于海域使用權續期申請批準的條件。一般情況下，海域使用權人申請海域使用權續期的，原批準用海的人民政府應當批準其續期使用申請。如果因公共利益和國家安全需要使用該海域的，原批準用海的人民政府也可以不批準海域使用權人的續期使用申請。例如，假設某一利用海域開采礦產的海域使用權人按照本條規定的時間向原批準用海的人民政府提出了海域使用權續期使用申請，但由于洋流變化或者采礦活動以及其他的原因，使得該海域形成為某海洋珍稀魚類的回游和繁殖區域，如果繼續進行礦產開采，就會改變該海域的自然條件，造成該海洋珍稀魚類的死亡或者繁殖力降低，進一步發展將導致該海域的生態系統惡化，在這種情況下，原批準用海的人民政府就可以不批準進行礦產開采的海域使用權人的續期使用申請。

　　四、經批準準予續期使用的，海域使用權人應當按照規定或者約定的數額繳納續期的海域使用金。續期使用期間，海域使用權人的權利義務與原來相同。

　　第二十七條 因企業合并、分立或者與他人合資、合作經營，變更海域使用權人的，需經原批準用海的人民政府批準。

　　海域使用權可以依法轉讓。海域使用權轉讓的具體辦法，由國務院規定。

　　海域使用權可以依法繼承。

　　【釋義】本條是關于海域使用權變更、轉讓和繼承的規定。

　　一、海域使用權作為一種財產權利，與其他財產權利一樣具有可流轉性。本條區分不同的主體、不同的流轉方式分別作出規定。

　　二、本條第1款是對海域使用權人是企業時，海域使用權人變更需經批準的規定。企業因生產經營的需要，可能由一個企業分立為兩個或者幾個企業，也可能與其他的企業合并為一個企業，還可能與其他企業或者個人進行合資經營、合作經營。不管企業是進行合并、分立還是與他人進行合資、合作經營，都有可能使原有的海域使用權人發生變更，這時就需要更換海域使用權人。目前海域使用權的產生還主要源于行政許可審批，僅僅有當事人雙方的合意還不能形成權利主體的改變，還必須經過行政審批才能完成這一財產權利主體的改變。因此本款規定企業因合并、分立或者與他人合資、合作經營，需要變更海域使用權人的，需要經原批準用海的人民政府的批準。

　　三、本條第2款是對海域使用權可以依法轉讓的規定。轉讓是指一方將自己的某一財物或者某一項權利讓與另外一方，從而取得一定的報酬作為對價的行為。財物或者權利的原擁有人為出讓人，接受財物或者權利的人為受讓人。海域使用權類似于土地使用權、礦產開采權等用益物權。按照我國有關法律的規定，土地使用權、礦產開采權的轉讓都有法定的條件限制，有的還需要經過有批準權的人民政府或者有關行政主管部門批準才能進行。鑒于我國進行海域使用管理的時間較短，實踐經驗還不夠豐富，本法只規定海域使用權可以依法轉讓，但對于轉讓的條件、程序，以及是否需要經過審批等則未做明確規定，而是授權由國務院制定海域使用權轉讓的具體辦法。

　　四、考慮到海域使用權是一種財產權利，特別對于傳統漁民來講是生活的基本保障，本條第3款規定海域使用權可以依法繼承。這里講的“依法”是指《中華人民共和國繼承法》。因此，繼承是以海域使用權人為自然人為前提的。

　　第二十八條 海域使用權人不得擅自改變經批準的海域用途;確需改變的，應當在符合海洋功能區劃的前提下，報原批準用海的人民政府批準。

　　【釋義】本條是對海域用途管制的規定。

　　一、按照本法的規定，為更好地利用海域，各級政府負責編制海洋功能區劃。編制海洋功能區劃要綜合考慮海洋的自然屬性、經濟和社會發展的需要、保護和改進海洋的生態環境、保障海域的可持續利用、促進海洋經濟的發展、保障海上的交通安全和保障國防安全。海域使用申請人的使用申請被批準的前提就是要符合海洋功能區劃。因此，海域使用權人在使用海域時，必須按照批準的用途使用海域，不能擅自改變海域的用途。否則，將按照本法第46條的規定承擔相應的法律責任。

　　二、海域使用權人在使用海域的過程中，確實需要改變海域用途的，需經過法定的程序。首先改變后的用途仍然要符合海洋功能區劃，比如原來用于養殖海帶的海域改為養殖珍珠或對蝦，可以認為是符合海洋功能區劃的。二是必須報原批準用海的人民政府批準。如果原來用于養殖海帶的海域改為采挖海砂，就難以認定其符合海洋功能區劃，即使海域使用權人申請改變海域用途，原批準用海的人民政府也不會批準。三是經批準改變的海域用途如符合海洋功能區劃，還要相應調整海域使用金及辦理海域用途變更登記等。

　　第二十九條 海域使用權期滿，未申請續期或者申請續期未獲批準的，海域使用權終止。

　　海域使用權終止后，原海域使用權人應當拆除可能造成海洋環境污染或者影響其他用海項目的用海設施和構筑物。

　　【釋義】本條是對海域使用權終止的規定。

　　一、由于海域使用權是一個有時間限制的權利，對于某一個使用人來講，這種權利只在一定的時間內存在，它不僅有產生，而且還有終止，并且它的產生和終止不是自然發生的，都是由法律規定的。按照本法的規定，海域使用權的產生基于海域使用申請人的申請和行政審批，申請人同時還要繳納一定的海域使用金才能取得。因此，一種情況是，當海域使用權期滿后，如果海域使用權人認為不需要繼續使用該海域，或者該海域預期不能提供使海域使用權人滿意的經濟收益時，海域使用權人就不會申請使用權的續期，這時，海域使用權終止。另一種情況是，海域使用權人申請使用權的續期，但由于發生本法第26條規定的情況，有批準權的人民政府不批準該海域使用權延期，這時，海域使用權也終止。

　　二、海域使用權終止后，海域使用權的權利消失，但義務并未完全消失。這并非是權利義務的不對等，恰恰是權利義務一致的要求。這是因為，海域使用權人在使用海域期間，為了便于自己利用海域，取得最大的經濟利益，往往需要建造一些用海設施和構筑物，在海域使用權終止后，這些用海設施和構筑物如果不能被新的海域使用權人利用，就會成為廢物，一方面妨礙新的海域使用權人利用該海域，另一方面，當其腐爛毀壞時，還會對海域造成污染。按照權利義務一致原則的要求，清理這些用海設施和構筑物的責任既不應當由新的海域使用權人承擔，也不應當由國家承擔，因此，本條規定海域使用權終止后，由原海域使用權人拆除可能造成海洋環境污染或者影響其他用海項目的用海設施和構筑物的規定，是權利義務一致原則的具體體現。

　　第三十條 因公共利益或者國家安全的需要，原批準用海的人民政府可以依法收回海域使用權。

　　依照前款規定在海域使用權期滿前提前收回海域使用權的，對海域使用權人應當給予相應的補償。

　　【釋義】本條是對提前收回海域使用權的條件和在此情況下對海域使用權人權利保護的規定。

　　一、一般情況下，海域使用權的收回應當在海域使用權終止時進行。按照本條的規定，在公共利益需要、國家安全的需要這兩種情況下，海域使用權可以提前收回。對于公共利益，在理論界和實踐中都存在著不同的理解，尤其是公共利益應當界定在多大的范圍內，更是不同的人有不同的看法，加上公共利益隨著實踐的發展，表現形式更加多樣，因此，到目前為止，仍然沒有界定出一個清晰的范圍。通常情況下，可以這樣來理解。例如，如果因海域使用權人的使用，對該海域產生嚴重污染，造成海域水質和生態環境惡化，影響該海域生態系統安全的，筆者認為這種情況可以視為影響了公共利益，原批準用海的人民政府就可以不必等到海域使用權到期，而依法提前收回該海域的海域使用權。對于國家安全，大家有著比較清晰的認識，通常包括為抵御分裂活動、外國入侵等國家領土主權完整受到侵害等情況。在這種情況下，原批準用海的人民政府也可以不等到海域使用權到期，而依法提前收回海域使用權。

　　二、因公共利益或者國家安全的需要，原批準用海的人民政府依法提前收回海域使用權的，應當對海域使用權人給予相應的補償。本款規定的依據是，海域使用權的取得不是無償的，而是海域使用權人在支付了國家一定的海域使用費用，即繳納了海域使用金后才取得的。因此，海域使用權實質上是用益物權性質的一種財產權利。如果國家不提前收回海域使用權，海域使用權人就可以因繼續使用該海域取得一定的經濟利益。現在，國家提前收回了海域使用權，就等于剝奪了海域使用權人獲得預期利益的權利，如果不支付給海域使用權人一定的補償，就在一定程度上侵犯了海域使用權人的財產權利。因此，國家雖然可以依法提前收回海域使用權，但應當給予海域使用權人以相應的補償。

　　第三十一條 因海域使用權發生爭議，當事人協商解決不成的，由縣級以上人民政府海洋行政主管部門調解;當事人也可以直接向人民法院提起訴訟。

　　在海域使用權爭議解決前，任何一方不得改變海域使用現狀。

　　【釋義】本條是關于解決海域使用權糾紛的規定。

　　一、按照本條的規定，海域使用人之間因海域使用權發生糾紛時，可以通過三種方式進行解決：

　　第一種方式，海域使用人之間因使用海域發生糾紛時，可以由當事人雙方進行協商。

　　第二種方式，海域使用人之間因使用海域發生糾紛時，也可以由縣級以上人民政府海洋行政主管部門進行調解。鑒于海域使用權由政府審批并進行登記造冊，作為海域使用的主管部門，海洋行政主管部門在海域使用權的確權方面具有權威性，因此本條規定海域使用人之間因海域使用權發生糾紛時，由縣級以上人民政府海洋行政主管部門負責調解。

　　第三種方式，海域使用人之間因使用海域發生糾紛時，當事人可以直接向人民法院提起訴訟。訴權是當事人保護自身權益的最終手段和方式。當事人不愿意進行協商，也不愿意進行調解的，可以直接向人民法院提起訴訟。當事人進行協商、調解沒有解決糾紛的，也可以再向人民法院提起訴訟。

　　二、海域使用現狀是反映海域使用的實際狀況，分清是非，保證糾紛公平、公正解決的最有利的證據，如果海域使用的現狀發生改變或者遭到破壞，就難以分清是非，也就不能保證糾紛的順利解決，因此本條第2款規定，在海域使用權爭議解決之前，當事人中的任何一方都不得改變海域使用的現狀。

　　第三十二條 填海項目竣工后形成的土地，屬于國家所有。

　　海域使用權人應當自填海項目竣工之日起三個月內，憑海域使用權證書，向縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級以上人民政府登記造冊，換發國有土地使用權證書，確認土地使用權。

　　【釋義】本條是關于通過填海項目形成的土地如何確權并進行管理的規定。

　　一、本條第1款首先對由填海項目形成的土地的所有權予以確定，即填海項目竣工后形成的土地屬于國家所有。這既與我國土地管理法中的有關規定相銜接，又不違背本法對海域所有權性質的規定，也有利于實踐中兩種使用權的轉化和管理。

　　二、本條第2款規定由海域使用權證換發成國有土地使用權證的要求有：第一，從事填海項目的當事人在進行填海工程前必須首先取得該海域的海域使用權證，成為海域使用權人;第二，由海域使用權證換發成土地使用權證的時間為，從填海項目竣工之日起計算，三個月內應當提出土地使用權證登記的申請，申請時應當出具原海域使用權證;第三，接受土地使用權證登記申請的管理部門為縣級以上人民政府土地行政主管部門，即土地使用權的確認由縣級以上人民政府負責。縣級以上人民政府土地行政主管部門接到原海域使用權人要求進行土地登記的申請后，按照土地管理法規定的土地審批權限報有批準權的縣級以上人民政府進行登記造冊，將海域使用權證換為國有土地使用權證，至此，從事該填海項目的當事人方取得該項國有土地的使用權。

　　第二部分 釋義 第五章 海域使用金

　　第三十三條 國家實行海域有償使用制度。

　　單位和個人使用海域，應當按照國務院的規定繳納海域使用金。海域使用金應當按照國務院的規定上繳財政。

　　對漁民使用海域從事養殖活動收取海域使用金的具體實施步驟和辦法，由國務院另行規定。

　　【釋義】本條是關于海域有償使用制度和繳納海域使用金的規定。

　　一、本條第1款規定，國家實行海域有償使用制度，這是國家對海域使用管理建立的一項基本制度，它對于推進海域資源管理和利用方式的重大變革，促進海域資源合理開發與可持續利用，具有十分重要的意義。

　　1、實行海域有償使用制度，是在市場經濟條件下依法維護國家海域所有權的根本措施。國家是海域的所有者，而海域使用者則是成分多樣的單位和個人，也就是說，海域的所有權和使用權往往是相分離的。只有實行海域有償使用制度，對海域使用權引入市場機制，才有利于國家海域所有權在經濟上得到實現。

　　2、海域是重要的生產要素，單位和個人通過繳納海域使用金取得國有海域的使用權，并不斷從開發利用國有海域中取得經濟效益。國家只有對海域既作為自然資源管理，又作為國有資產管理，通過實行海域有償使用制度，建立一種自然資源更新的經濟補償機制，才能實現國有海域資源性資產的保值和增值。

　　3、實行海域有償使用制度，可以促使海域開發投資商，充分考慮投入產出比，避免盲目圈占海域，有效遏制因海域無償使用引發的開發無度、利用無序的混亂狀況，實現國有海域資源的合理配置和最佳利用。

　　4、對海域實行有償使用制度，與依法對土地、礦產、森林、水等自然資源實行有償使用制度一樣，也是貫徹國家對自然資源全面建立和逐步完善有償使用制度這一基本方針的重要舉措。

　　5、對海域實行有償使用制度，也是對國外成功經驗的有益借鑒。據了解，對國有海域有償使用，是世界濱海國家通行的做法。比如《韓國公有水面管理法》及該法《施行規則》規定：批準公有水面的占用和使用時，應征收占用費或使用費;對未按時繳納的征收滯納金。《日本海岸法》規定：海岸管理者按照主管省令規定的標準向使用許可者征收占用費。《日本公有水面填埋法》規定：都、道、府縣知事在允許填埋公有水面時，應征收填埋許可費。《英國海岸保護法》等法律規定：在潮間帶建港、鋪設管道和從事水產養殖，應交納租用費?！睹绹峦恋胤ā芬幎ǎ撼凶馑峦恋?，應按簽訂的租約向州政府支付租金。

　　二、本條第2款，是對繳納海域使用金的規定。首先，單位和個人使用海域，應當按照國務院的規定繳納海域使用金，既是海域有償使用制度的基本內容和海域使用權人的應盡義務，也是由海域使用金的性質決定的。海域使用金是國家作為海域自然資源的所有者出讓海域使用權應當獲得的收益，是資源性國有資產收入。海域使用金屬于權利金的范疇，它既有別于稅金，也不同于行政事業性收費。按照對國有自然資源，財產權利第一，政治權力第二的原則，首先應當憑借國家對資源性資產的所有權收取權利金，其次是憑借國家政治權力向納稅人征稅。盡管在國家財政收入中，權利金在數量上遠低于稅收收入，但其收取的優先度應當在稅收之上。而我國現行的行政事業性收費，是以政府形式出現或者政府委托有關部門代行政府職能，對提供直接服務所收取的費用，比如進出口檢驗檢疫費等。因此，不能將海域使用金與行政事業性收費混為一談。其次，由于用海的類型、使用期限及區位不同，對海域使用金應當分等定級，采用不同的基準價格標準。具體繳納標準，由國務院制定。其三，海域使用金既然屬于權利金，就應當按照國務院的規定上繳財政，納入預算資金管理。上繳各級財政的比例，由國務院做出具體規定。

　　三、本條第3款是對漁民使用海域從事養殖活動收取海域使用金的特別規定。針對我國近海海洋漁業資源的逐年衰退，國家對海洋漁業實行資源保護、增殖與開發相結合的方針，嚴格控制海洋捕撈強度，鼓勵和引導部分世代居住海邊并且以捕撈為業的漁民實行產業結構調整，從海上捕撈業轉向海水養殖業。由于漁民使用海域從事養殖有上述特殊背景，因而在海域使用金的收取方面，應當與企業和業主養殖用海有所區別，具體實施步驟和辦法，國務院將在制定海域使用金征收管理辦法中另行規定。

　　第三十四條 根據不同的用海性質或者情形，海域使用金可以按照規定一次繳納或者按年度逐年繳納。

　　【釋義】本條是關于海域使用金繳納方式的規定。

　　由于用海性質或者用海情形不同，海域使用金的繳納方式也應有所區別，不能一概而論。對填海等完全改變海域屬性的用海項目，海域使用金應當一次繳納;對養殖、旅游等用海項目，海域使用金可以按年度逐年繳納。

　　第三十五條 下列用海，免繳海域使用金：

　　(一)軍事用海;

　　(二)公務船舶專用碼頭用海;

　　(三)非經營性的航道、錨地等交通基礎設施用海;

　　(四)教學、科研、防災減災、海難搜救打撈等非經營性公益事業用海。

　　【釋義】本條是關于法定免繳海域使用金的用海項目的規定。

　　一、國家實行海域有償使用制度，是著眼于海域使用的一般性和普遍性確立的海域使用的基本制度;本法之所以對某些用海項目作出法定免繳海域使用金的規定，是國家從有利于海上防衛、管理和公益事業的發展等的全局出發，給予某些非經營性用海項目的一項特殊政策。

　　二、對法定免繳海域使用金的用海項目，應當嚴格控制。法定免繳海域使用金的一個基本前提是，用海項目必須是非經營性的。其范圍包括：事關國防安全的軍事設施和軍事活動用海;屬于行政執法的公務船舶專用碼頭用海，如海關、海監、海事和漁政等船舶專用碼頭用海;非經營性的港外公共航道、錨地等交通基礎設施用海;教學、科研、防災減災、海難搜救打撈等非經營性公益事業用海。

　　三、對法定免繳海域使用金的用海項目，一是其海域使用權不得擅自轉讓、出租和抵押，使用者不需要時，由國家無償收回海域使用權。二是其使用權的用途不得改變。三是確實需要轉讓或改變用途的，必須依法報有批準權的人民政府審批，并辦理補繳海域使用金等有關手續。

　　第三十六條 下列用海，按照國務院財政部門和國務院海洋行政主管部門的規定，經有批準權的人民政府財政和海洋行政主管部門審查批準，可以減繳或者免繳海域使用金：

　　(一)公用設施用海;

　　(二)國家重大建設項目用海;

　　(三)養殖用海。

　　【釋義】本條是關于經批準可以減繳或者免繳海域使用金的用海項目的規定。

　　一、經批準減繳或者免繳海域使用金與法定免繳海域使用金，適用范圍和執行程序是不同的。前者是減繳或者免繳，而后者是一律免繳;前者需要經批準，而后者則是法定免繳，無須經任何機關批準;前者是“可以” 減繳或者免繳，也“可以”不減繳或者免繳，而后者則是“應當” 免繳。

　　二、本條對經批準可以減繳或者免繳海域使用金的用海項目作出了明確規定，即僅限于公用設施用海、國家重大建設項目用海和養殖用海。除此之外的用海項目，不能享受這一政策。對上述經批準后可以減繳或者免繳海域使用金的用海項目的單位和個人，確實需要減繳或者免繳海域使用金的，應當向當地財政和海洋行政主管部門提出申請，并報有批準權的人民政府財政和海洋行政主管部門審查批準方可。未經批準、或者擅自改變批準的內容、或者超越批準權限非法批準且不按時繳納或不足額繳納海域使用金的，應當按照本法第48條的規定追究法律責任。

　　三、有關減繳或者免繳海域使用金的具體辦法，本法已授權國務院財政部門和海洋行政主管部門共同制定，其他部門制定的無效。

　　第二部分 釋義 第六章 監督檢查

　　第三十七條 縣級以上人民政府海洋行政主管部門應當加強對海域使用的監督檢查。

　　縣級以上人民政府財政部門應當加強對海域使用金繳納情況的監督檢查。

　　【釋義】本條是關于縣級以上人民政府海洋行政主管部門、財政部門的監督檢查職責的規定。

　　一、本條規定，縣級以上人民政府海洋行政主管部門和財政部門對海域使用和海域使用金繳納情況的監督檢查在我國的監督體制中屬于行政監督。這種行政監督有別于行政監察，即除監督主體和監督任務不同外，還有一個明顯區別，即行政監察的對象限于國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員。而縣級以上人民政府海洋行政主管部門和財政部門監督的對象則為一切違反海域使用管理法律、法規的單位和個人，不僅包括普通的公民、法人，也包括各級政府部門及其公務員、各級政府及政府部門任命的其他人員、各級地方人民政府及其領導人員。

　　二、本條第1款是關于縣級以上人民政府海洋行政主管部門對海域使用的監督檢查職責的規定?？h級以上人民政府海洋行政主管部門監督檢查權的取得有兩條途徑，一種是通過國家最高權力機關制定的法律，賦予其監督檢查權。根據本法第7條第1款的規定，國務院海洋行政主管部門負責全國海域使用的監督管理;沿海縣級以上地方人民政府海洋行政主管部門根據授權，負責本行政區毗鄰海域使用的監督管理。這就賦予了縣級以上人民政府海洋行政主管部門對海域使用管理的監督檢查權。另一種是通過國家最高行政機關確定的職能和職責行使監督檢查權。國家海洋局是國土資源部管理的監督管理海域使用和海洋環境保護、依法維護海洋權益、組織海洋科技研究的行政機構?？h級以上人民政府海洋行政主管部門實施本款規定的監督檢查權時，必須遵循下列原則：一是行使監督檢查權的主體要合法。也就是說，監督檢查的主體必須是縣級以上人民政府海洋行政主管部門，非縣級以上人民政府海洋行政主管部門，如鄉(鎮)人民政府或者縣級以上人民政府其他行政部門，不得行使本法賦予縣級以上人民政府海洋行政主管部門的監督檢查權。二是監督檢查的對象應當合法。也就是說，監督檢查的對象必須是縣級以上人民政府海洋行政主管部門在履行行政監督管理職責過程中發現的，或者被檢舉、控告有違反海域使用管理法律、法規行為的單位或者個人。三是監督檢查的內容應當合法。也就是說，監督檢查的內容必須是海域使用管理法律、法規規定的，要求當事人遵守或執行的規范，而當事人采取作為或者不作為方式違反了這些規范的行為。四是監督檢查的程序應當合法。也就是說，海域使用管理監督檢查人員履行監督檢查職責時，應當出示統一制發的有效執法證件;對違法行為的處罰應當制作統一格式的處罰書。不依法出示有效執法證件的，被檢查的單位和個人有權拒絕接受檢查。五是監督檢查采取的措施要合法。也就是說，不得采取海域使用管理法律、法規未允許采取的措施。采取措施超出海域使用管理法律、法規允許的范圍，給當事人造成財產損失的，要依法予以賠償;構成犯罪的，要依法承擔刑事責任。

　　由于海域使用違法情況復雜，為保障海域使用管理法律、法規的有效實施，縣級以上人民政府海洋行政主管部門在依法行使監督檢查職權的同時，一是要注意調動一切社會監督力量，及時發現和檢舉違反海域使用管理法律、法規的行為;二是要加強與環保、海事、漁業等機關以及軍隊的聯系和配合，加大查處和打擊違反海域使用管理法律、法規行為的力度;三是要主動向有關人民政府和人大權力機關報告監督檢查情況，爭取得到有關人民政府和人大權力機關的支持，使海域使用管理法律、法規的各項規定都能得到落實。

　　三、本條第2款是關于縣級以上人民政府財政部門對海域使用金繳納情況的監督檢查職責的規定。按照本法第33條的規定，國家實行海域有償使用制度。使用海域的單位和個人，應當按照國務院的規定繳納海域使用金。海域使用金應當按照國務院的規定上繳財政。財政部和國家海洋局在1993年曾經聯合發布了《國家海域使用管理暫行規定》，該規定對海域使用金的繳納問題作出了一系列具體規定。從這些規定可以看出，各級財政部門在海域使用金的繳納過程中起著重要的作用。海域使用金由海洋行政主管部門代收代繳，沒有海洋行政主管部門的地區，由財政部門負責征收。收取海域使用金，必須使用財政部門統一印制的海域使用金專用收據。上繳的海域使用金由各級財政統籌安排，主要用于海域開發建設、保護和管理。沿海各省、自治區、直轄市和計劃單列市海洋行政主管部門，應向同級財政部門報送海域使用金收入和支出結算年度報表和年度決算報表等等。同時，本法第36條還規定，按照國務院財政部門和國務院海洋行政主管部門的規定，經有批準權的人民政府財政部門和海洋行政主管部門審查批準，可以減繳或者免繳海域使用金。正是由于各級財政部門在海域使用金繳納過程中所處的重要地位，本條賦予了縣級以上人民政府財政部門對海域使用金繳納情況進行監督檢查的職責。縣級以上人民政府財政部門應當按照本法的規定，認真監督檢查海域使用金的繳納情況，保證海域使用金的足額上繳。

　　第三十八條 海洋行政主管部門應當加強隊伍建設，提高海域使用管理監督檢查人員的政治、業務素質。海域使用管理監督檢查人員必須秉公執法，忠于職守，清正廉潔，文明服務，并依法接受監督。

　　海洋行政主管部門及其工作人員不得參與和從事與海域使用有關的生產經營活動。

　　【釋義】本條是關于海洋行政主管部門應當加強隊伍建設、秉公執法，并不得參與和從事與海域使用有關的生產經營活動的規定。

　　一、本條第1款是關于海洋行政主管部門應當加強隊伍建設、秉公執法，并依法接受監督的規定。這一規定的目的在于加強執法隊伍建設，提高執法工作效率，保證執法工作質量。本款規定包含兩層含義：

　　(一)對海洋行政主管部門在加強隊伍建設方面的要求。由于海洋行政主管部門肩負著海域使用的監督管理的職責，是國家行政執法機關，因此，海洋行政主管部門必須加強其隊伍的建設，不僅要提高海域使用管理監督檢查人員的政治素質，還要不斷提高海域使用管理監督檢查人員的業務素質。這樣才能保證海域使用管理法律、法規得以全面、準確地貫徹執行。提高海域使用管理監督檢查人員的政治素質，就是要使海域使用管理監督檢查人員能夠熟悉黨在海洋管理方面的各項方針政策，并將黨的各項方針政策在實際工作中全面、完整、準確地貫徹下去。提高海域使用管理監督檢查人員的業務素質，就要使海域使用監督管理人員能夠熟悉海域使用管理法律、法規。這是海域使用管理監督檢查人員必須具備的專業素質。海域使用管理法律、法規有廣義和狹義之分。廣義的海域使用管理法律、法規是指全國人大及其常委會制定的法律、國務院頒布的行政法規和有立法權的各級地方人大及其常委會制定的地方法規中有關海域使用管理的規范的總和。狹義的海域使用管理法律、法規就是指全國人大常委會通過的海域使用管理法，以及國務院根據這部法律制定的海域使用管理法實施條例和有立法權的各級地方人大或者其常委會制定的海域使用管理法實施辦法。海域使用管理監督檢查人員的任務和職責要求海域使用管理監督檢查人員必須熟悉廣義的海域使用管理法律、法規，包括憲法、民法通則、海域使用管理法、海洋環境保護法、漁業法、海上交通安全法、刑法、行政監察法、行政處罰法、國家賠償法等等。不僅要熟知其中的規范. 還要了解各規范之間的關系，并能夠掌握和運用這些規范正確處理監督檢查中碰到的法律問題。此外，提高海域使用管理監督檢查人員的業務素質，還包括要使海域使用管理監督檢查人員熟悉海洋行政主管部門的相關工作內容、標準、程序等。

　　(二)對海域使用管理監督檢查人員的要求。海域使用管理監督檢查人員必須秉公執法，忠于職守，清正廉潔，文明服務，并依法接受監督。這里所稱海域使用管理監督檢查人員，是指縣級以上人民政府海洋行政主管部門中直接從事海域使用管理法律、法規執行情況監督檢查任務的行政執法人員。這些監督檢查人員是代表國家對違反海域使用管理法律、法規的行為進行監督檢查，責任重大。因此，秉公執法，忠于職守，清正廉潔，文明服務是對海域使用管理監督檢查人員職業道德和執法能力的基本要求。秉公執法，就是要在履行監督檢查職責過程中，堅持原則，不為利所誘，不為情所動，更不為強權和暴力所攝，做到有法必依，執法必嚴，違法必糾，在法律、法規面前人人平等。忠于職守，就是要一絲不茍地對待本職工作，兢兢業業地做好本職工作，維護國家的海洋權益。清正廉潔，就是要作風清廉，不能利用職務之便為自己或者親朋好友謀取任何私利。文明服務，就是要禮貌待人，文明執法，熱情服務。海域使用管理監督檢查人員還要依法接受包括來自行政監察機關、各級政府和上級海洋行政主管部門以及社會各界和廣大人民群眾的監督。依法接受監督從另一角度講，也可以看做是縣級以上人民政府海洋行政主管部門主動爭取社會各界的支持。這是因為海域使用管理涉及的問題很多、范圍很廣、領域很寬，但是就海域使用管理的復雜性及監督檢查的艱巨性來講并非人人皆知。縣級以上人民政府海洋行政主管部門僅靠自己的力量要做到海域使用管理法律、法規的全面有效實施是有困難的?？h級以上人民政府海洋行政主管部門一方面要嚴格依法行政。另一方面還要主動向有關領導機關如各級政府、人大及其常委會匯報海洋監督檢查工作，爭取有關領導機關的支持;并經常向環保、海事、漁業等有關部門，以及公安、司法、監察等機關通報監督檢查情況，加強工作聯系與配合，爭取這些機關的支持。此外，還應爭取社會輿論的支持，將違反海域使用管理法律、法規的行為置于全社會監督之下。

　　二、本條第二款是關于海洋行政主管部門及其工作人員不得參與和從事與海域使用有關的生產經營活動的規定。規定海洋行政主管部門不得參與和從事與海域使用有關的生產經營活動，是因為法律賦予海洋行政主管部門的職責就要求其不得與海域使用有關的生產經營的單位和個人存在特殊關系。如果海洋行政主管部門參與或從事了與海域使用有關的生產經營活動，與使用海域的生產單位、經營單位構成利益上的關系，必然使其喪失公正性，并影響執法的權威。同時，海洋行政主管部門的工作人員屬于國家公務人員，也不得參與和從事與海域使用有關的生產經營活動。否則，將會影響海域使用管理法的正確實施，甚至誘發腐敗的現象。因此，本款對海洋行政主管部門及其工作人員參與與海域使用有關的生產經營活動做出了禁止性規定。

　　第三十九條 縣級以上人民政府海洋行政主管部門履行監督檢查職責時，有權采取下列措施：

　　(一)要求被檢查單位或者個人提供海域使用的有關文件和資料;

　　(二)要求被檢查單位或者個人就海域使用的有關問題作出說明;

　　(三)進入被檢查單位或者個人占用的海域現場進行勘查;

　　(四)責令當事人停止正在進行的違法行為。

　　【釋義】本條是對縣級以上人民政府海洋行政主管部門履行監督檢查職責時有權采取的措施的規定。

　　一、縣級以上人民政府海洋行政主管部門依法履行監督檢查職責，糾正和查處違反海域使用管理法律、法規的行為，必然會受到違法行為人的抵制，特別是當違法行為涉及到地方政府、政府部門和有關領導人員時，更增加了查處的難度。為了提高查處工作效率，保證查處工作質量，有效打擊違反海域使用管理法律、法規的行為，需要法律賦予縣級以上人民政府海洋行政主管部門必要的監督檢查手段。因此，本條規定，縣級以上人民政府海洋行政主管部門在履行監督檢查職責時，有權采取下列措施：

　　(一)要求被檢查的單位或者個人提供有關海域使用的有關文件和資料。這是保證縣級以上人民政府海洋行政主管部門依法履行監督檢查職責時，查清違法事實，獲取書證的重要手段?？h級以上人民政府海洋行政主管部門依法行使監督檢查職權時，被檢查的單位或者個人必須如實提供有關的海域使用文件和資料，不得拒絕、轉移、銷毀有關文件和資料，不得提供虛假的文件和資料。這里所稱被檢查的單位或者個人是指與縣級以上人民政府海洋行政主管部門監督檢查的事項有關的單位或者個人，包括使用海域的單位和個人，也包括其他與監督檢查事項有關的單位或者個人。這里所稱海域使用的有關文件和資料，是指與被檢查單位或者個人有關的海域使用的文件和資料，包括海域使用權證書、海域使用批準文件、海域使用金繳納證明，以及其他有關的文件和資料?？h級以上人民政府海洋行政主管部門履行監督檢查職責時，不得隨意擴大檢查范圍和隨意要求出示與監督檢查無關的文件和資料，特別是涉及有關單位的商業或技術秘密的文件和資料。縣級以上人民政府海洋行政主管部門調取有關文件和資料時，應當以原始憑證為據，調取原始憑證有困難的，可以復制，但復制件應當注明“經確認與原件無誤”的字樣，并由出具該文件、資料的單位或者個人簽名或者蓋章。

　　(二)要求被檢查的單位或者個人就海域使用的有關問題作出說明。這是保證縣級以上人民政府海洋行政主管部門依法履行監督檢查職責，查清違法事實，獲取證人證言的重要手段?？h級以上人民政府海洋行政主管部門行使該項詢問權時，被檢查的單位或者個人必須如實說明情況，不得拒絕或作與事實不符的虛假陳述。這里所稱被檢查的單位或者個人也是指與縣級以上人民政府海洋行政主管部門監督檢查的事項有關的單位或者個人?？h級以上人民政府海洋行政主管部門履行監督檢查職責時，不得隨意擴大被詢問對象的范圍。縣級以上人民政府海洋行政主管部門行使詢問權時，應當按照法定程序進行。詢問時，海域使用管理監督檢查人員一般不得少于二人;詢問證人應當個別進行，并告之被詢問對象虛假陳述應承擔的法律后果。詢問應當制作筆錄，并經被詢問人核對無誤。詢問人與被詢問人均應在詢問筆錄上簽名或者蓋章。被詢問人拒絕簽名、蓋章的，應當在詢問筆錄上注明。

　　(三)進入被檢查單位或者個人非法占用的海域現場進行勘查。這是保證縣級以上人民政府海洋行政主管部門依法履行監督檢查職責，直接獲取非法占用海域的勘查資料的重要手段?？h級以上人民政府海洋行政主管部門行使該項勘查權時，被檢查的單位或者個人應當配合并提供便利條件，不得拒絕或者阻撓?？h級以上人民政府海洋行政主管部門行使勘查權時，應當按照法定程序進行。必要時，可以指派或者聘請具有勘查專門知識的人員，在縣級以上人民政府海洋行政主管部門主持下進行勘查，勘測結果應當制作勘查報告，由參加勘查的人員在勘查報告上簽名或者蓋章。

　　(四)責令非法占用海域的單位或者個人停止正在進行的違反海域使用管理法律、法規的行為。這是保證縣級以上人民政府海洋行政主管部門有效實施監督檢查權的重要手段，也是及時阻止違法行為，保護海域所有權人、使用權人合法權益的有力措施。這里所稱非法占用海域，主要是指違反海域使用管理法律、法規的規定，未經合法批準占用海域的行為。非法占用海域嚴重破壞國家海域使用管理秩序，侵犯海域所有權人、使用權人的合法權益，必須查處。在查處過程中，為了盡可能減少被非法占用海域的單位或者個人的損失，由縣級以上人民政府海洋行政主管部門責令非法占用海域的單位或者個人停止違反海域使用管理法律、法規的行為，是非常必要的?？h級以上人民政府海洋行政主管部門在作出責令停止違反海域使用管理法律、法規行為的決定時，要確實掌握被責令的單位或者個人非法占用海域的事實。

　　二、本條規定的四項措施都是強制性措施，被檢查的單位或者個人必須遵守?？h級以上人民政府海洋行政主管部門依法履行監督檢查職責時，可以根據需要采用這些措施。縣級以上人民政府海洋行政主管部門采用這些措施時，必須符合法律規定，不得隨意擴大適用范圍，不得超越法律賦予的權限，采用法律不允許采用的強制措施。

　　第四十條 海域使用管理監督檢查人員履行監督檢查職責時，應當出示有效執法證件。

　　有關單位和個人對海洋行政主管部門的監督檢查應當予以配合，不得拒絕、妨礙監督檢查人員依法執行公務。

　　【釋義】本條是關于海域使用管理監督檢查人員在履行監督檢查職責時應當出示有效執法證件及被檢查單位和個人應當予以配合的責任的規定。

　　一、本條第一款是關于海域使用管理監督檢查人員履行職責時應當出示有效執法證件的規定。

　　(一)海域使用管理監督檢查人員是縣級以上人民政府海洋行政主管部門依法任命的，代表國家對違反海域使用管理法律、法規的行為進行監督檢查的行政執法人員;海域使用管理監督檢查人員依法履行職責屬于執行公務，受法律保護。海域使用管理監督檢查人員依法履行職責時，與管理相對人的關系，是管理者與被管理者之間的行政管理關系，而不是平等民事主體之間的關系。因此，出于對管理相對人合法權益的保護，海域使用管理監督檢查人員履行職責，需要進入現場進行勘測、要求有關單位或者個人提供文件、資料和做出說明的，應當出示海域使用管理監督檢查證件。不出示海域使用管理監督檢查證件的，被檢查的單位或者個人有權拒絕接受檢查，有權拒絕進行勘測、提供有關文件、資料和做出說明。

　　(二)海域使用管理監督檢查人員履行監督檢查職責時出示的有效執法證件是依法統一制發的，證明海域使用管理監督檢查人員身份和資格的證書，是國家行政權力的一種象征。佩帶該有效證件的人可以代表國家對違反海域使用管理法律、法規的行為進行監督檢查。為了防止國家權力被濫用，海域使用管理監督檢查人員履行職責需要進入現場進行勘測、要求有關單位或者個人提供文件、資料和做出說明的，應當出示海域使用監督管理的有效證件以證明自己的身份;否則，被檢查的單位或者個人有權拒絕接受檢查，有權拒絕進入現場勘測或者提供有關文件、資料和做出說明。

　　(三)只有依法經過嚴格培訓、嚴格考核，符合法定任職條件的人員才可以依法取得海域使用管理監督檢查人員資格，授予有關執法證件，持證上崗。為了嚴格執法紀律，提高執法效率，保證執法質量，防止非執法人員冒充執法人員，海域使用管理監督檢查人員履行職責，需要進入現場進行勘測、要求有關單位或者個人提供文件、資料和做出說明的，應當出示有效執法證件。要求海域使用管理監督檢查人員履行職責時，出示有效執法證件，對海域使用管理監督檢查人員依法行政、公正執法，也是一種鞭策和監督?？h級以上人民政府海洋行政主管部門要加強對海域使用管理監督檢查人員的監督和管理，要加強對上述有效證件的管理，即明確該證件只限本人依法使用，不得涂改或者轉借。海域使用管理監督檢查人員因離職或者其他原因，不再履行海域使用管理監督檢查職責的，應當繳銷其有關執法檢查證件。

　　二、本條第二款是關于有關單位和個人應當支持海域使用管理監督檢查工作，不得拒絕與阻礙海域使用管理監督檢查人員依法執行職務的規定。

　　(一)縣級以上人民政府海洋行政主管部門對違反海域使用管理法律、法規的行為進行監督檢查是法律賦予縣級以上人民政府海洋行政主管部門的職權?？h級以上人民政府海洋行政主管部門依法行使監督檢查權，查處違反海域使用管理法律、法規的行為，維護的是國家海域使用管理秩序和海域的國家所有權，保護的是海域所有權人、使用權人的合法權益，對促進海域的合理開發和可持續利用具有重大意義。因此，有關單位和個人對縣級以上人民政府海洋行政主管部門就海域使用違法行為進行監督檢查應當支持與配合，并提供工作方便。

　　(二)縣級以上人民政府海洋行政主管部門對違反海域使用管理法律、法規的行為進行監督檢查，依法查處違反海域使用管理法律、法規的行為，必然會遇到違法行為人的抵制，特別是當違法行為涉及地方政府、政府部門和有關領導人員時，往往使監督檢查工作受阻，加大了查處違法行為的難度?？h級以上人民政府海洋行政主管部門依法查處違反海域使用管理法律、法規的行為是為了捍衛法律的尊嚴，使法律面前人人平等。但是，海域使用管理涉及方方面面、各行各業，單靠縣級以上人民政府海洋行政主管部門對違反海域使用管理法律、法規的行為進行監督檢查是不夠的，為了保障海域使用管理法律、法規的有效實施，加大對違法行為的查處力度，有關單位和個人對縣級以上人民政府海洋行政主管部門就海域使用違法行為進行監督檢查應當支持與配合，并提供工作方便。本款所講的配合主要是指工作上的配合和執行上的配合，如檢舉、控告、提供查處線索、聯合辦案、協助執行等。

　　(三)本款講的有關單位和個人，包括政府、機關、社會團體、群眾組織、企事業單位、公民等，只要違反海域使用管理法律、法規的，就必須依法接受縣級以上人民政府海洋行政主管部門的監督檢查，不得拒絕與阻礙海域使用管理監督檢查人員依法執行職務。拒絕或者阻礙海域使用管理監督檢查人員依法執行職務，構成犯罪的，依法追究刑事責任;尚不構成犯罪的，由公安機關依照《治安管理處罰條例)的規定處罰。

　　第四十一條 依照法律規定行使海洋監督管理權的有關部門在海上執法時應當密切配合，互相支持，共同維護國家海域所有權和海域使用權人的合法權益。

　　【釋義】本條是對行使海洋監督管理權的有關部門在海上執法時應當密切配合，互相支持的規定。

　　一、目前，我國海洋環境保護法、海上交通安全法、漁業法等法律分別對行使海洋監督管理的部門做出了規定。根據上述法律和本法的規定，以下各部門都可以行使一定的海洋監督管理權：一是環保部門。根據海洋環境保護法的規定，國務院環境保護行政主管部門作為對全國環境保護工作統一監督管理的部門，對全國海洋環境保護工作實施指導、協調和監督，并負責全國防治陸源污染物和海岸工程建設項目對海洋污染損害的環境保護工作。二是海洋部門。根據本法和海洋環境保護法的規定，國務院海洋行政主管部門負責全國海域使用的監督管理;沿海縣級以上地方人民政府海洋行政主管部門根據授權，負責本行政區毗鄰海域使用的監督管理。國家海洋行政主管部門負責海洋環境的監督管理，組織海洋環境的調查、監測、監視、評價和科學研究，負責全國防治海洋工程建設項目和海洋傾倒廢棄物對海洋污染損害的環境保護工作。三是海事部門。根據本法、海上交通安全法和海洋環境保護法的規定，國家海事行政主管部門依法對海上交通安全實施監督管理;負責所轄港區水域內非軍事船舶和港區水域外非漁業、非軍事船舶污染海洋環境的監督管理，并負責污染事故的調查處理;對在中華人民共和國管轄海域航行、停泊和作業的外國籍船舶造成的污染事故登輪檢查處理。四是漁業部門。根據本法、漁業法和海洋環境保護法的規定，海洋漁業由漁業行政主管部門監督管理。漁業行政主管部門負責漁港水域內非軍事船舶和漁港水域外漁業船舶污染海洋環境的監督管理，負責保護漁業水域生態環境工作，并調查處理海事行政主管部門負責調查處理的污染事故以外的漁業污染事故。五是軍隊環保部門。根據海洋環境保護法的規定，軍隊環境保護部門負責軍事船舶污染海洋環境的監督管理及污染事故的調查處理。

　　二、早在修改海洋環境保護法時，就有一些部門和專家提出了實行海上統一執法的建議。當時，立法機關對這一問題作了大量的調查研究工作，聽取了各方面的意見，鑒于我國海洋管理體制的現狀和海上執法隊伍建設的現實情況，決定分步實現海上統一執法，即先實行聯合執法，逐步過渡到統一執法。因此，海洋環境保護法規定，“依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門可以在海上實行聯合執法，在巡航監視中發現海上污染事故或者違反本法規定的行為時，應當予以制止并調查取證，必要時有權采取有效措施，防止污染事態的擴大，并報告有關主管部門處理。”可以說，這一規定就為行使海洋監督管理權的有關部門在海上密切配合，互相支持，共同維護國家海域所有權和海域使用權人的合法權益奠定了法律基礎。按照本條規定，依照法律規定行使海洋監督管理權的有關部門，包括環保、海洋、海事、漁業等部門，在海上執法時應當做到以下兩點：一是要密切配合，互相支持。也就是說，上述部門在海上執法時應當互相合作，互相支持，有條件的可以實行聯合執法，對海上違法行為共同予以打擊，而不能互相拆臺，互不相讓，致使國家和人民群眾的利益遭受損失。二是上述部門在進行海上執法時，應當共同維護國家海域所有權和海域使用權人的合法權益。也就是說，要從維護國家利益和海域使用權人的合法利益的角度出發，對損害國家海域所有權和海域使用權人的合法權益的違法行為，應予以堅決的制止，決不能坐視不管，否則就是失職。如果不履行法律規定的職責，玩忽職守，構成犯罪的，還要依法追究刑事責任;不構成犯罪的，也要依法給予行政處分。

　　第二部分 釋義 第七章 法律責任

　　第四十二條 未經批準或者騙取批準，非法占用海域的，責令退還非法占用的海域，恢復海域原狀，沒收違法所得，并處非法占用海域期間內該海域面積應繳納的海域使用金5倍以上15倍以下的罰款;對未經批準或者騙取批準，進行圍海、填海活動的，并處非法占用海域期間內該海域面積應繳納的海域使用金10倍以上20倍以下的罰款。

　　【釋義】本條是關于非法占用海域，違法填海、圍海行為應當承擔的行政法律責任的規定。

　　一、本條規定的違法行為，主要表現為未經批準或者騙取批準而非法占用海域以及未經批準或者騙取批準進行填海、圍海活動的。本條所稱未經批準，是指： (1)有關單位和個人未向縣級以上海洋行政主管部門提交海域申請材料即擅自使用海域的行為; (2)當事人向縣級以上海洋行政主管部門申請使用海域，在海洋行政主管部門審核過程中，擅自使用海域的行為; (3)當事人向縣級以上海洋行政主管部門申請使用海域，經海洋行政主管部門審核后未獲批準，仍然擅自使用海域的行為。本條所稱騙取批準，是指有關單位和個人為了獲得海域使用權，在向縣級以上海洋行政主管部門申請使用海域時，提供虛假材料，如虛假資信證明材料等，以獲得海洋行政主管部門的批準的行為。

　　二、行政法律責任是指因實施違反本法規定的行為而引起的，由行政機關依法給予制裁的，并且是必須承擔的法律后果。行政法律責任分為行政處罰和行政處分，本條是對違法行為人的行政處罰，是指國家特定的行政機關或者法律授權的其他組織對犯有一般違法行為的單位和個人追究的行政責任。對本條規定的違法行為，由縣級以上海洋行政主管部門進行處罰，主要有以下兩種情況：

　　(一)對于未經批準或者騙取批準，非法占用海域的，由縣級以上海洋行政主管部門責令違法行為人退還非法占用的海域，恢復海域原狀，即停止在非法占用海域的一切生產經營活動和其他有關活動，拆除在該海域的違法用海設施和構筑物，對海域造成破壞的，應當采取治理措施，進行整治，恢復海域被非法占用前的狀態。對于在非法占用海域期間在該海域內取得違法所得的當事人，應當沒收其違法所得?？h級以上海洋行政主管部門在對違法行為人作出上述處罰行為的同時，還應當對其處以罰款。罰款的幅度為違法行為人占用該海域期間內該海域面積應繳納的海域使用金5倍以上15倍以下。這里對罰款的幅度作了明確的界定，其基數為非法占用的海域在占用期間內應當繳納的海域使用金，縣級以上海洋行政主管部門可根據當事人的違法情況，在這個基數的5倍以上15倍以下范圍內確定。進行處罰的行政主管部門不能將未被占用的海域所應繳納的海域使用金和被占用期間以外的該海域應繳納的海域使用金計算在內。

　　(二)對未經批準或者騙取批準，進行圍海、填海活動的，除了也要由縣級以上海洋行政主管部門對違法行為人處以上述的責令退還非法占用的海域，恢復海域原狀，沒收違法所得處罰外，還要對違法行為人處以非法占用海域期間內該海域面積應繳納的海域使用金10倍以上20倍以下的罰款。對非法進行填海、圍海的行為規定較重的處罰，是因為填海、圍?；顒訒Ｓ虻淖匀恍螤?、環境、功能等屬性產生直接的影響，因此，國家對填海、圍?；顒舆M行嚴格的限制，進行填海、圍?；顒忧氨仨氝M行開發規劃和科學論證。根據本法規定，一些面積較大的填海、圍海項目要經國務院審批后才可進行。非法的填海、圍?；顒佑捎谖唇涍^有效的審查，無法保證填海、圍海的科學性以及是否符合本地區的海洋功能區劃，甚至會改變海域的自然屬性和破壞近岸海洋的生態環境，造成海洋資源的極大浪費。因此本條對非法進行填海、圍海活動規定的罰款額較高。具體的罰款幅度和數額由縣級以上海洋行政主管部門根據違法行為人進行填海、圍?；顒訉Ｓ蛟斐傻膿p害等具體情況確定。

　　第四十三條 無權批準使用海域的單位非法批準使用海域的，超越批準權限非法批準使用海域的，或者不按海洋功能區劃批準使用海域的，批準文件無效，收回非法使用的海域;對非法批準使用海域的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。

　　【釋義】本條是關于無權或者越權以及不按海洋功能區劃批準使用海域的行政責任的規定。

　　一、在本法規定的各項法律責任的規定中，本條是非常重要的一條。海域使用管理法的核心內容，在于確立海洋功能區劃制度，嚴格用海審批管理程序，強化海洋功能區劃的法律地位和作用，切實保障海域使用權人的合法權益，促進海域的合理開發和可持續利用。為實現本法的立法目的，在法律上保證有關權力不得濫用，是十分必要的，而最有力的保障措施之一，就是規定對濫用權力的行為依法追究相應的法律責任。本條就是對無權或者越權以及不按海洋功能區劃批準使用海域的行為追究其法律責任的規定。

　　二、適用本條規定的違法行為，包括以下三種情況：

　　(一)無批準權而非法批準使用海域的行為。根據本法規定，填海50公頃以上的項目用海、圍海100公頃以上的項目用海、不改變海域自然屬性的用海700公頃以上的項目用海、國家重大建設項目用海以及國務院規定的其他項目用海需要經過國務院的審批。除前述以外的項目用海的審批權限，由國務院授權省、自治區、直轄市人民政府規定。單位和個人申請使用海域的，可以向縣級以上人民政府海洋行政主管部門提出申請，該部門審核后報有批準權的人民政府批準。即海域使用的申請根據本法和國務院的有關規定，應當由縣級以上人民政府批準。違反上述規定，由沒有批準權的鄉級人民政府批準使用海域的或者本法和國務院有關規定未授予海域使用審批權限的各級人民政府的其他部門或者單位批準使用海域的，都屬于本條規定的無權批準而非法批準使用海域的行為。

　　(二)超越批準權限非法批準使用海域的行為。這是指下級地方人民政府越權批準應當依法由上一級人民政府或者國務院審批的使用海域的行為。例如，根據本法第18條規定，填海50公頃以上的項目用海、圍海100公頃以上的項目用海應當報國務院審批，各級地方人民政府如果批準了上述填海、圍海項目，即為越權批準。

　　(三)享有有關海域使用批準權的縣級以上人民政府不按照海洋功能區劃批準使用海域的行為。根據本法第17條，縣級以上人民政府海洋行政主管部門依據海洋功能區劃，對海域使用申請進行審核。海洋功能區劃制度是本法規定的一項重要制度，設立這項制度的目的是為了能夠有效地對海域使用進行管理，規范海域使用中的一些具體行為，統籌安排各有關行業用海，因地制宜，合理地利用海洋資源，保護和改善生態環境，保障海域可持續利用，促進海洋經濟的發展。因此，本法規定在對海域使用的審批中各級有批準權的人民政府應當依照海洋功能區劃，對海域使用申請進行審核。凡是各級有批準權的人民政府在海域使用審批中違反海洋功能區劃批準使用海域的，即是本條規定的不按照海洋功能區劃批準使用海域的行為。

　　三、對本條規定的違法行為的處罰包括收回海域使用權和對非法批準使用海域的直接責任人員給予行政處分兩種情況。

　　(一)因無權批準使用海域的單位非法批準使用海域的，超越批準權限非法批準使用海域的，或者不按海洋功能區劃批準使用海域而獲得海域使用權的，其批準文件無效，由縣級以上海洋行政主管部門收回非法使用的海域。

　　(二)對非法批準使用海域的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。行政處分，亦稱行政紀律處分，是指行政機關內部上級對下級以及監察機關、人事部門和企事業單位按照行政隸屬關系，對違反法律或者違反政紀的人員依法給予的一種法律制裁。行政處分一般由受處分人所在單位或者上級機關決定。按照本條規定，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由所在單位、監察機關或者上級行政主管部門依法給予行政處分。目前我國實行公務員制度，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員的行政處分應當按照《國家公務員暫行條例》的規定執行。一般而言，給予行政處分大致分為三種情況：其一，對違法較輕，仍能擔任現任職務的人員，可以給予警告、記過、降級處分;其二，對違法較重，不宜繼續擔任現任職務的人員，給予降職或者撤職處分;其三，對嚴重違法失職，屢教不改的，可以給予開除處分。具體給予違法行為人何種處分，應當由其所在單位、監察機關或者上級行政主管部門根據不同情況做出。

　　第四十四條 違反本法第二十三條規定，阻撓、妨害海域使用權人依法使用海域的，海域使用權人可以請求海洋行政主管部門排除妨害，也可以依法向人民法院提起訴訟;造成損失的，可以依法請求損害賠償。

　　【釋義】本條是關于海域使用權人請求排除妨害及損害賠償責任的規定。

　　一、本法第23條規定，海域使用權人依法使用海域并獲得收益的權利受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。這一條是對海域使用權人的合法用海活動進行保護的規定。依照本法規定，取得海域使用權的海域使用權人，在規定的海域內的用?；顒邮蔷哂信潘缘?。也就是說，在特定的海域內使用海域的活動是海域使用權人專有的權利，這項權利是經過國家有關行政主管部門審批的合法的權利，是受到法律保護的。任何單位和個人未經海域使用權人的同意在特定海域內進行其他的排他性用海活動是非法的，其行為將會侵犯海域使用權人的合法權益。

　　二、阻撓、妨害海域使用權人依法使用海域的大致分為兩種情況：一是直接侵犯海域使用權人依法使用海域的權利。這里所說的直接侵犯，是指侵權人在海域使用權人擁有使用權的海域內從事了侵犯海域使用權人正當使用該海域的權利或者侵權人的行為直接影響到海域使用權人通過使用海域獲得收益的權利。獲得海域使用權證書后，海域使用權人即可在特定的海域內按照規定的用途進行排他性的用?；顒樱琊B殖、鹽業和旅游等。其他單位和個人未經海域使用權人的同意，在其使用海域內進行其他排他性的用海活動或者進行阻撓、妨害海域使用權人的合法用海的活動都是侵犯海域使用權人依法使用海域的權利。海域使用權人通過用?；顒铀a生的合法收益是受到法律保護的。其他任何單位和個人不得以各種理由將海域使用權人依法使用海域所獲得的收益據為己有或者采取阻撓、妨害海域使用權人進行生產經營活動獲得收益的行為。二是間接侵犯海域使用權人依法使用海域的權利，這里所說的間接侵犯，主要是指通過損害相鄰關系侵害海域使用權人依法使用海域和獲得收益的權利。所謂相鄰關系，是指不動產的相鄰各方行使所有權或者使用權而發生的權利義務關系。海域作為不動產，相鄰海域的使用權人之間存在相鄰關系。相鄰海域的使用權人可以以自己的意志行使其權利，但不得損害相鄰海域使用權人的權利。例如，相鄰海域的一方使用權人在其使用的海域內施放有毒有害的物質，致使相鄰海域的另一方使用權人無法養殖。但在通常情況下，妨害的性質既是侵權行為，又是濫用所有權的行為。在確定妨害責任時，大都采取“過度妨害”或者“妨害超出了鄰人所應忍受的一般界限”的標準。因此，相鄰各方應適當容忍來自于他方的輕微的損害，但是根據法律的規定和習慣，相鄰一方給他人造成了過度的損害，這種損害已經超出了鄰人所應忍受的界限，則表明侵害人主觀上具有過錯，應向受害人付因侵權行為所致損害的賠償責任。

　　依照本法規定，使用海域應當先向有關行政主管部門提交海域使用申請，經批準后由相應級別的人民政府頒發海域使用權證書，確認海域使用人的海域使用權。

　　三、海域使用權人請求排除妨害的途徑及損害賠償責任。

　　(一)對阻撓、妨害海域使用權人依法使用海域的，海域使用權人可以請求海洋行政主管部門排除妨害，也可以依法向人民法院提起訴訟。從這里可以看出，當海域使用權人的正當用?；顒邮艿椒梁Α⒆钃蠒r，海域使用權人既可以要求海洋行政主管部門以行政手段排除妨害，也可以向人民法院起訴，請求人民法院運用司法手段，排除妨害。

　　(二)對阻撓、妨害海域使用權人依法使用海域并且因此而給海域使用權人造成損失的，妨害人應當給予相應的賠償以彌補海域使用權人的損失。構成損害賠償責任，一般應當具備以下條件：一是違法行為人的不當行為確實給海域使用權人的正當用?；顒釉斐闪藢嶋H的損失;二是違法行為人給海域使用權人造成的損害與其侵權行為有因果關系;三是有關法律規定應當給予賠償的情形。損害賠償責任可以由海洋行政主管部門以調解的方式要求違法行為人承擔，海域使用權人也可以請求人民法院判決違法行為人承擔損害賠償責任。

　　第四十五條 違反本法第二十六條規定，海域使用權期滿，未辦理有關手續仍繼續使用海域的，責令限期辦理，可以并處一萬元以下的罰款;拒不辦理的，以非法占用海域論處。

　　【釋義】本條是關于不按規定辦理海域使用權續期手續仍繼續用海的行政責任的規定。

　　一、本法第26條規定，海域使用權期限屆滿，海域使用權人需要繼續使用海域的，應當至遲于期限屆滿前2個月向原批準用海的人民政府申請續期。準予續期的，海域使用權人應當依法繳納續期的海域使用金。

　　本法第25條對下列用途的海域使用權的最高期限作了規定： (1)養殖用海15年; (2)拆船用海20年; (3)旅游、娛樂事業用海25年; (4)鹽業、礦業用海30年; (5)公益事業用海40年; (6)港口、修造船廠等建設工程用海50年。符合上述用途的用?；顒樱瑧斣诓怀鲎罡呤褂闷谙薜那疤嵯?，確定其具體用海的使用期限。海域使用權期限屆滿后，原海域使用權人將不得繼續使用海域。海域使用權人需要繼續使用海域的，應當至遲于期限屆滿前2個月向原批準用海的人民政府申請續期。經批準準予續期的，海域使用權人應當依法繳納續期的海域使用金。海域使用金制度是本法確立的海域使用管理制度之一，是海域使用管理法的重要組成部分。本法規定，國家實行海域有償使用制度;單位和個人使用海域，應當按照國務院的規定繳納海域使用金;根據不同的用海性質，海域使用金可以按照規定一次繳納或者按年度逐年繳納。

　　二、違反本條第26條規定，海域使用權期限屆滿后，未辦理有關手續仍繼續使用海域的，應當承擔本條規定的法律責任。辦理海域使用續期的有關手續，是指海域使用權人應當至遲于期限屆滿前2個月向原批準用海的人民政府申請續期，如果在期限屆滿前2個月未提出申請，則視為海域使用權人在海域使用權期限屆滿后放棄使用該海域的權利。海域使用權人在提出申請時，還應當提交相應的書面申請材料。如果海域使用權人在申請續期時要求變更海域使用用途的，還應當按照有關規定向有審批權的行政主管部門提交相應的書面材料，經批準后方可改變海域的用途。

　　違反本條規定應當承擔法律責任的情況分為以下兩種：

　　1、海域使用權期限屆滿，未辦理有關手續仍繼續使用海域的，由縣級以上海洋行政主管部門責令非法使用海域的行為人在一定的期限內辦理海域使用續期的手續。在對違法行為人做出上述處罰的同時，海洋行政主管部門可以做出對違法行為處以罰款的決定。根據本條規定，罰款并不是一種必須實施的行政處罰，不可對違法行為人單處罰款，是否對違法行為人并處罰款，由縣級以上地方人民政府海洋行政主管部門根據當事人的違法行為的具體情況決定。為了達到對違法者的教育、懲戒作用或者違法行為具體情節較為嚴重，可以做出并處罰款的決定。罰款的幅度不得超過1萬元。對于海域使用權期限屆滿，未辦理有關續期手續，但停止使用海域的，視為自動放棄海域使用權，不適用本條規定。

　　2、海域使用權期限屆滿，未辦理有關手續仍繼續使用海域，收到海洋行政主管部門責令限期辦理的通知后仍拒不辦理的，以非法占用海域論處，即按照本法第42條規定處理，未經批準非法占用海域的，責令退還非法占用的海域，恢復海域原狀，沒收違法所得，并處非法占用海域期間內該海域面積應繳納的海域使用金5倍以上15倍以下的罰款。非法占用海域的，由縣級以上海洋行政主管部門責令違法行為人退還非法占用的海域，恢復海域原狀，即停止在非法占用海域的一切生產經營活動和其他有關活動，拆除在該海域的違法用海設施和構筑物，對海域造成破壞的，應當采取治理措施，進行整治，恢復海域被非法占用前的狀態。對于在非法占用海域期間在該海域內取得違法所得的當事人，應當沒收其違法所得?？h級以上海洋行政主管部門在對違法行為人作出上述處罰行為的同時，還應當對其處以罰款。罰款的幅度為違法行為人占用該海域期間內該海域面積應繳納的海域使用金5倍以上15倍以下。這里對罰款的幅度作了明確的界定，其基數為非法占用的海域在占用期間內應當繳納的海域使用金，縣級以上海洋行政主管部門可根據當事人的違法情況，在這個基數的5倍以上15倍以下范圍內確定。

　　第四十六條 違反本法第二十八條規定，擅自改變海域用途的，責令限期改正，沒收違法所得，并處非法改變海域用途的期間內該海域面積應繳納的海域使用金5倍以上15倍以下的罰款;對拒不改正的，由頒發海域使用權證書的人民政府注銷海域使用權證書，收回海域使用權。

　　【釋義】本條是關于非法改變海域用途的行政責任的規定。

　　一、本法第28條規定，海域使用權人不得擅自改變經批準的海域用途;確需改變的，應當在符合海洋功能區劃的前提下，報原批準用海的人民政府批準。擅自改變海域用途，是指海域使用權人在使用海域的過程中，不按照經過海洋行政主管部門批準的海域用途進行用?；顒拥男袨?。海域使用權人不按照規定的海域用途使用海域的，應當承擔本條規定的法律責任。

　　二、違法行為人承擔本條規定的法律責任主要有以下兩種情況：

　　1、對于在用?；顒又?，擅自改變海域用途的，由縣級以上人民政府海洋行政主管部門以行政命令的方式責令違法行為人停止其用?；顒?，在一定期限內改正其違法行為，按照經過海洋行政主管部門批準的海域用途進行用?；顒?。對于海域使用權人因為擅自改變海域用途而獲得收益的，應當沒收其違法所得。對沒有違法所得的，不適用該處罰措施?？h級以上海洋行政主管部門在對違法行為人作出上述處罰行為的同時，還應當對其處以罰款。罰款的幅度為違法行為人占用該海域期間內該海域面積應繳納的海域使用金5倍以上15倍以下。具體的罰款幅度由縣級以上海洋行政主管部門根據具體情況確定。

　　2、對于海洋行政主管機關要求違法行為人限期改正，而違法行為人在規定時間內拒不改正的，由頒發海域使用權證書的人民政府注銷海域使用權證書，收回海域使用權。本法的重點之一是確立了海洋功能區劃制度，違反海洋功能區劃制度，將會給海域的使用管理和權屬管理造成困難，干擾正常的用海秩序。可以說，沒有海洋功能區劃制度，海域的使用管理和權屬管理也無從談起。因此，本條對海域使用權人不按照海域用途使用海域又拒不改正的行為規定了嚴厲的處罰，即收回海域使用權。海域使用權是任何單位和個人使用海域的先決條件，收回海域使用權也就意味著違法行為人不能夠繼續使用該海域進行排他性的用海活動，例如養殖、旅游等。海域使用權由頒發海域使用權證書的人民政府負責收回，并同時注銷海域使用權證書。

　　第四十七條 違反本法第二十九條第二款規定，海域使用權終止，原海域使用權人不按規定拆除用海設施和構筑物的，責令限期拆除;逾期拒不拆除的，處五萬元以下的罰款，并由縣級以上人民政府海洋行政主管部門委托有關單位代為拆除，所需費用由原海域使用權人承擔。

　　【釋義】本條是關于海域使用權終止后，原海域使用權人不按規定拆除用海設施和構筑物所應承擔的法律責任的規定。

　　一、根據本法第29條第2款規定，海域使用權終止后，原海域使用權人應當拆除可能造成海洋環境污染或者影響其他用海項目的用海設施和構筑物。根據本條規定，承擔法律責任的行為必須具備的條件是：海域使用權終止后，原海域使用權人不按規定拆除可能造成海洋環境污染或者影響其他用海項目的用海設施和構筑物。因此，原用海設施和構筑物如不會造成海洋環境污染或者影響其他用海項目，而未拆除的，不承擔本條規定的行政法律責任。

　　二、縣級以上人民政府海洋行政主管部門是依法行使本條規定的行政處罰權的部門。具體由哪一級哪一地方的海洋行政主管部門執行處罰措施，則要根據違法行為發生的具體情況來確定。有關縣級以上人民政府海洋行政主管部門在進行海域使用的管理和監督檢查過程中，發現并經確認有違反本法第29條第2款的規定的行為，根據違法行為的輕重和造成后果的大小等實際情況，可以依據本條規定做出下列行政處罰：

　　1、責令限期拆除。即由縣級以上人民政府海洋行政主管部門向違法行為人發出處罰通知，以行政命令的方式責令違法行為人在一定的期限內拆除其違法的用海設施和構筑物。這種處罰是一種行為罰，是對違法行為人實施的一種制止其違法行為繼續進行并予以改正的行政處罰措施。違法行為人在接到責令限期拆除的行政處罰后，應當立即拆除可能造成海洋環境污染或者影響其他用海項目的用海設施和構筑物。

　　2、罰款。如果當事人逾期拒不拆除的，處5萬元以下的罰款。行政機關責令限期拆除的行政處罰決定一經做出，即對當事人產生拘束力，當事人在限定的期限內拒不拆除的，則要給予罰款的處罰。罰款是一種財產罰，是對違法行為人在經濟上給予的一定懲罰，以補償其造成的損失或者加強懲戒作用。本條對罰款的上限進行了規定，即只能處以5萬元以下的罰款。對逾期拒不拆除的違法行為人給予罰款處罰的同時，由縣級以上人民政府海洋行政主管部門委托有關單位代為拆除其違法的用海設施和構筑物，所需費用由原海域使用權人承擔。這是一種行政代執行處罰。

　　三、本條規定的行政處罰是有順序的，對違法行為人應當首先給予責令限期拆除的處罰，違法行為人如果拆除了其違法用海設施和構筑物的，就不能給予罰款的處罰。違法行為人逾期拒不拆除的，才應給予罰款和行政代執行的處罰。也就是說實施罰款和行政代執行處罰的前提是當事人逾期拒不拆除其違法用海設施和構筑物。

　　第四十八條 違反本法規定，按年度逐年繳納海域使用金的海域使用權人不按期繳納海域使用金的，限期繳納;在限期內仍拒不繳納的，由頒發海域使用權證書的人民政府注銷海域使用權證書，收回海域使用權。

　　【釋義】本條是關于海域使用權人不按期繳納海域使用金所應當承擔的法律責任的規定。

　　一、本法第33條明確規定，國家實行海域有償使用制度。第34條規定，根據不同的用海性質或者情形，海域使用金可以按照規定一次繳納或者按年度逐年繳納。本條是對按年度逐年繳納海域使用金的海域使用權人不按期繳納海域使用金而給予的處罰。

　　二、依據本條和本法第50條的規定由縣級以上人民政府海洋行政主管部門和頒發海域使用權證書的人民政府根據違法行為的實際情況，依法做出下列處罰：

　　1、限期繳納，即由縣級以上人民政府海洋行政主管部門向違法行為人發出通知，以行政命令的方式責令其在一定的期限內繳納欠繳的海域使用金。違法行為人在接到限期繳納的通知后，應當在規定的期限內繳納欠繳的海域使用金。

　　2、注銷海域使用權證書，收回海域使用權。即在責令海域使用權人限期繳納欠繳的海域使用金后，該海域使用權人仍不按期繳納海域使用金的，則由頒發海域使用權證書的人民政府注銷其海域使用權證書，收回海域使用權。根據本法有關規定，國家實行海域有償使用制度和海域使用權登記制度。海域使用權證書是由有關人民政府登記造冊，并向海域使用者頒發的取得海域使用權的法律憑證。如果海域使用權人不按期繳納海域使用金則應視為放棄海域使用權。因此，要由頒發海域使用權證書的人民政府注銷登記和有關證書，收回海域使用權。

　　第四十九條 違反本法規定，拒不接受海洋行政主管部門監督檢查、不如實反映情況或者不提供有關資料的，責令限期改正，給予警告，可以并處2萬元以下的罰款。

　　【釋義】本條是關于拒不接受海洋行政主管部門監督檢查、不如實反映情況或者不提供有關資料所應承擔的法律責任的規定。

　　一、依照本法規定，縣級以上人民政府海洋行政主管部門負責海域使用的監督管理，有權對本管轄范圍內的海域使用情況進行監督檢查。被檢查者應當自覺履行本法的有關規定，配合海洋行政主管部門的監督檢查，并如實反映情況和提供有關資料，如果拒不接受海洋行政主管部門監督檢查、不如實反映情況或者不提供有關資料，就要依照本條規定承擔法律責任。

　　二、縣級以上人民政府海洋行政主管部門根據違法行為的輕重和造成后果的大小等實際情況，可以依法做出下列行政處罰：

　　1、責令限期改正?？h級以上人民政府海洋行政主管部門在行使監督檢查權時，海域使用者不予配合，拒不接受海洋行政主管部門監督檢查、不如實反映情況或者不提供有關資料的，可以向違法者發出處罰通知，以行政命令的方式責令違法者在一定的期限內改正其違法行為。

　　2、警告。即由縣級以上人民政府海洋行政主管部門對違法行為人給予的一種較輕的處罰，是一種既有教育性質，又有強制性質的處罰形式，其目的主要是對違法行為人給予批評教育，敦促其改正違法行為。警告一般采用書面形式。

　　3、罰款。即由縣級以上人民政府海洋行政主管部門對違法行為人給予一定的經濟制裁。本條規定的罰款是一種并罰的行政處罰措施，即它在本條中不能單獨適用，而是由縣級以上人民政府海洋行政主管部門根據違法行為的性質、情節和造成的后果等具體情況，在作出責令限期改正、警告處罰的同時，決定是否給予罰款的處罰。本條規定的罰款幅度為2萬元以下，具體罰多少，則由縣級以上人民政府海洋行政主管部門根據違法行為的輕重，造成的后果等實際情況確定。

　　第五十條 本法規定的行政處罰，由縣級以上人民政府海洋行政主管部門依據職權決定。但是，本法已對處罰機關作出規定的除外。

　　【釋義】本條是關于行使本法規定的行政處罰權的機關的規定。

　　一、海域使用的監督管理工作涉及諸多部門，按現行的管理體制，國務院交通、漁業、海洋等部門承擔了海洋管理方面的絕大部分職責。國務院和沿海省、自治區、直轄市的交通、漁業、海關、海洋等部門都建立了部門直屬的海上執法隊伍，分別承擔著海上交通安全監督(港務監督)、船舶與海上設施檢驗、海上救助打撈、漁政漁港監督、海上緝私和維護海洋權益、海洋環境保護、海洋科學考察等方面的任務。同時，國家也制定了有關的法律，如漁業法、海上交通安全法、海洋環境保護法等等，對各行政主管部門的海上監督管理權做出了相應的規定。在目前這種管理體制下，各部門應當互相配合，共同執法，根據違法行為的性質、具體情節等分別依照相應的法律，由有權行使行政處罰權的部門依法給予處罰。

　　二、本法第7條規定，“國務院海洋行政主管部門負責全國海域使用的監督管理。沿?？h級以上地方人民政府海洋行政主管部門根據授權，負責本行政區毗鄰海域使用的監督管理。” “漁業行政主管部門依照《中華人民共和國漁業法》，對海洋漁業實施監督管理。” “海事管理機構依照《中華人民共和國海上交通安全法》，對海上交通安全實施監督管理”。也就是說，本法規定的行使海域使用監督管理權的機關有海洋行政主管部門、漁業行政主管部門和海事管理機構。因此，在海域使用監督管理中行使行政處罰權的機關也應當是海洋行政主管部門、漁業行政主管部門和海事監督管理機構。具體由哪個部門行使行政處罰權，則要依法根據具體的違法行為來確定。

　　三、根據本條的規定，行使本法規定的行政處罰權的行政機關是縣級以上人民政府海洋行政主管部門。除本法已對實施行政處罰權的機關做出明確規定的以外，本法規定的行政處罰均由縣級以上人民政府海洋行政主管部門依據職權決定。

　　四、本法第46條和第48條已明確規定，可以做出注銷海域使用權證書，收回海域使用權處罰決定的行政機關是頒發該海域使用權證書的人民政府。

　　第五十一條 國務院海洋行政主管部門和縣級以上地方人民政府違反本法規定頒發海域使用權證書，或者頒發海域使用權證書后不進行監督管理，或者發現違法行為不予查處的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分;徇私舞弊、濫用職權或者玩忽職守構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　【釋義】本條是關于國務院海洋行政主管部門和縣級以上地方人民政府及其工作人員違反本法有關規定所應承擔的法律責任的規定。

　　一、根據本條規定，國務院海洋行政主管部門和縣級以上地方人民政府有下列行為之一的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分;徇私舞弊、濫用職權或者玩忽職守構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　(一)違反本法規定頒發海域使用權證書。如單位和個人未提交有關的書面材料或者提交的書面材料不符合規定，而向其頒發海域使用權證書的;再如對不符合海洋功能區劃的申請而頒發海域使用權證書的，越權頒發海域使用權證書的等等。

　　(二)頒發海域使用權證書后不進行監督管理。國務院海洋行政主管部門和縣級以上地方人民政府對海域使用者頒發海域使用權證書后，應當隨時進行監督檢查，如檢查其是否按審批時的海域用途進行使用，是否按時繳納海域使用金等，不能不聞不問，不能等出現問題以后再處理，那時就有可能給國家或他人造成不必要的損失。因此，國務院海洋行政主管部門和縣級以上地方人民政府在海域使用管理方面的不作為，也要承擔本條規定的相應法律責任。

　　(三)發現違法行為不予查處。國務院海洋行政主管部門和縣級以上地方人民政府是本法規定的行政執法部門，查處違反本法的行為是本法賦予他們的主要職責，發現違法行為不予查處是一種玩忽職守的行為，就要追究其相應的法律責任。

　　二、根據本條規定，違法行為人所應承擔的法律責任包括行政責任和刑事責任。

　　1、行政責任，本條規定的行政責任的種類是行政處分，行政處分由其所在單位或上級主管部門決定。對國務院海洋行政主管部門和縣級以上地方人民政府違反本法規定頒發海域使用權證書，或者頒發海域使用權證書后不進行監督管理，或者發現違法行為不予查處的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由其所在單位或者上級主管部門依照《國務院關于行政機關工作人員的獎懲暫行規定》，根據違法行為人違法行為的輕重分別處以警告、記過、記大過、降級、降職、撤職、開除留用察看或開除的處分。給予行政處分的前提條件是尚不構成犯罪。

　　2、刑事責任。對于國務院海洋行政主管部門和縣級以上地方人民政府違反本法規定頒發海域使用權證書，或者頒發海域使用權證書后不進行監督管理，或者發現違法行為不予查處，構成犯罪的，由司法機關依法追究直接負責的主管人員和其他直接責任人員的刑事責任。本條規定的刑事責任依照《刑法》關于國家機關工作人員濫用職權、玩忽職守以及徇私舞弊犯罪的有關規定進行追究。本條規定的國務院海洋行政主管部門和縣級以上地方人民政府的直接負責的主管人員和其他直接責任人員就是《刑法》中規定的國家機關工作人員，即在國家機關中從事公務的人員。按照《刑法》第397條第1款規定，國家機關工作人員濫用職權或者玩忽職守，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的，處3年以下有期徒刑或者拘役;情節特別嚴重的，處3年以上7年以下有期徒刑。《刑法》第397條第2款規定，國家機關工作人員徇私舞弊，犯前款罪的，處5年以下有期徒刑或者拘役;情節特別嚴重的，處5年以上10年以下有期徒刑。《刑法》規定的“情節特別嚴重”主要是指造成的經濟損失數額特別巨大，或者造成公民死亡或者多人重傷等特別嚴重的后果，或者造成特別嚴重的政治影響。

　　第二部分 釋義 第八章 附則

　　第五十二條 在中華人民共和國內水、領海使用特定海域不足三個月，可能對國防安全、海上交通安全和其他用?；顒釉斐芍卮笥绊懙呐潘杂煤；顒?，參照本法有關規定辦理臨時海域使用證。

　　【釋義】本條是關于本法適用范圍的特別規定。

　　一、本法第2條第3款規定，在中華人民共和國內水、領海持續使用特定海域3個月以上的排他性用?；顒樱m用本法。本條規定，使用特定海域不足3個月，可能對國防安全、海上交通安全和其他用?；顒釉斐芍卮笥绊懙呐潘杂煤；顒?，參照本法有關規定辦理臨時海域使用證。這一規定表明：對使用特定海域不足3個月的有些用?；顒右惨?，對這部分用?；顒尤绾芜M行管理，要參照本法規定辦理臨時海域使用證。

　　二、正確理解和執行這一條規定應注意以下三點：

　　1、不是所有的使用特定海域不足3個月的用海活動都要管，都要辦理臨時海域使用證，而是因這種用海活動可能對國防安全、海上交通和其他用海活動造成重大影響時，才參照本法有關規定辦理臨時海域使用證。對使用特定海域不足3個月，對國防安全、海上交通和其他用?；顒佑绊懖淮蟮模恍枰k理臨時海域使用證。

　　2、對這部分用海活動，既然是參照本法規定辦理臨時海域使用證，就不是完全按照本法關于海域使用的申請與審批、領取海域使用權證書取得海域使用權的有關規定。應當說這部分用海活動一方面用海時間較短，另一方面真正對國防安全、海上交通安全和其他用海活動有重大影響的情況也并不多。這種管理要比對使用特定海域3個月以上的排他性用海活動簡便些，這種用?；顒硬痪哂惺褂锰囟êＳ蛉齻€月以上的排他性用海活動的海域使用權性質，因此本條規定對這部分用?；顒邮菂⒄毡痉ㄞk理臨時海域使用證。

　　3、這部分用?；顒拥姆秶⑴R時海域使用證的管理辦法應由國務院海洋行政主管部門結合實際情況，參照本法有關規定作出具體的規定，以便操作。

　　第五十三條 軍事用海的管理辦法，由國務院、中央軍事委員會依據本法制定。

　　【釋義】本條是關于制定軍事用海的管理辦法的規定。

　　一、我們必須保障國防安全，保證軍事用海需要，以有利于改革開放，經濟社會的穩定協調發展。因此海域使用管理法第11條關于海洋功能區劃的編制原則的規定中將“保障國防安全，保證軍事用海需要”作為一項原則。同時第13條第2款關于海洋功能區劃的修改的規定中將因國防安全需要，經國務院批準，可作為修改海洋功能區劃的根據。本法第30條第1款中還規定因國家安全的需要，原批準用海的人民政府可以收回海域使用權。海域使用管理法的上述規定是十分必要的。

　　二、軍事用海與一般的有關行業和其他商業用海，從使用的功能、性質上都有很大不同。它是維護國防安全的特殊用途的用海，海域使用者是軍隊。如何規范軍事用海的使用與管理問題，一方面軍事用海要按照海域使用管理法的基本原則，遵循依法批準的海洋功能區劃確定的軍事用海的規定，本法主要從海洋功能區劃上對軍事用海的需要給予了法律保障，從而為依法解決軍事用海活動可能與其他用?；顒赢a生的糾紛提供法律依據;另一方面軍事用海具有特殊性，對軍事用海如何使用、管理屬中央軍事委員會的職權。我國國防法、立法法都已明確規定，中央軍事委員會可以根據憲法和法律制定軍事法規。因此在本法附則中規定，軍事用海的管理辦法，由國務院、中央軍事委員會依據本法制定。

　　第五十四條 本法自2002年1月1日起施行。

　　【釋義】本條是關于本法生效日期的規定。

　　本法規定的生效日期為2002年1月1日，主要是為了留出一段時間為實施本法作必要的準備工作。海域使用管理法是我國海域使用管理方面的第一部法律，它創立了有關海域使用管理方面的新的制度，需要社會各界的認真學習、深刻理解。一方面要向廣大人民群眾、用海單位宣傳這部法律，使他們了解這部法律，并能自覺遵守這部法律;另一方面有關行政執法部門及其工作人員要認真學習掌握這部法律，為更好地實施海域使用管理法創造良好的條件。

　　對海域使用管理法生效前，即2002年1月1日前發生的海域使用管理的事實和行為本法不發生效力，這些事實和行為只有在本法施行后仍然存續的才適用本法規定，這就是法律不溯及既往的原則。

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