土地征用與土地征收之解析，關(guān)鍵詞： 土地征用 土地征收 土地征購內(nèi)容提要： 土地征收是國家基于社會(huì)公共利益的目的，按照法定程序，強(qiáng)制性取得他人的土地所有權(quán)。至于國家基于社會(huì)公共利益的目的亦可使用他人的土地，待使用完畢后，仍將土地歸還所有人或
關(guān)鍵詞： 土地征用/土地征收/土地征購
內(nèi)容提要： 土地征收是國家基于社會(huì)公共利益的目的，按照法定程序，強(qiáng)制性取得他人的土地所有權(quán)。至于國家基于社會(huì)公共利益的目的亦可使用他人的土地，待使用完畢后，仍將土地歸還所有人或使用人，事件的緊急與否并不影響其的適用。在設(shè)計(jì)國家基于非公共利益需要土地的土地征購制度時(shí)，應(yīng)注意使失地的農(nóng)民的生活得到永久的保障，同時(shí)，因在我國大陸地區(qū)，土地的所有權(quán)分為國有和集體所有，為了充分保護(hù)農(nóng)民的利益，應(yīng)賦予土地征收的性質(zhì)為民事行為。
目前，我國大陸地區(qū)正準(zhǔn)備制定《物權(quán)法》，但在已公布的物權(quán)法草案中，對(duì)于國家基于公益目的使用集體所有土地的客觀事實(shí)，如何規(guī)制，爭(zhēng)議頗大，主流見解認(rèn)為我國大陸地區(qū)的現(xiàn)有土地征用制度混淆了土地征用和土地征收二者的差異，為了確保概念的科學(xué)性及盡量建立同各國家和地區(qū)相通的法律概念，我國在制定物權(quán)法或修改土地管理法時(shí)應(yīng)重新界定土地征用制度的適用范圍，增加土地征收制度[①].受其影響，現(xiàn)存的《物權(quán)法草案建議稿》采納了土地征用與土地征收并存的立法體例[②].盡管如此，土地征用與土地征收適用范圍、標(biāo)準(zhǔn)以及具體的要求，與實(shí)務(wù)中已形成的固有觀念沖突較大，而且這種沖突往往使之在實(shí)際生活中的推行受到影響。鑒于此，筆者認(rèn)為，應(yīng)該有必要對(duì)土地征用、土地征收以及相關(guān)理論加以深入地研討。為此，筆者進(jìn)行了以下幾方面的探討，以求教于同仁：
一、土地征用制度的流變
一般而言，土地征收是國家基于社會(huì)公共利益的目的，按照法定程序，強(qiáng)制性取得他人的土地且給予合理補(bǔ)償，他人的土地所有權(quán)因此而消滅[③]，而土地征用是指國家基于特殊情形而使用他人的土地且給予合理的補(bǔ)償，待使用完畢后，仍將土地歸還所有人或使用人。也就是說，土地征收的對(duì)象為土地所有權(quán)，土地的征用的對(duì)象為土地使用權(quán)；土地征收的后果在于使土地所有權(quán)消滅，土地征收的后果則是暫時(shí)使用他人的土地使用權(quán)[④].這樣的差異，其實(shí)不僅符合漢語辭義的分析，即“收”意在“接收”，“用”意在“使用”，而且也反映了立法者通過土地征收和土地征用的追求目的是不同的，土地征收的最終目的旨在獲得對(duì)被征客體的最終支配權(quán)，土地征用的最終目的在于滿足國家的一定的需求[⑤].
就該理論的立法實(shí)踐而言，1936年3月1日施行中華民國《土地法》及《土地法施行法》已采用土地征收[⑥].而且目前的臺(tái)灣地區(qū)仍沿用不變。1939年4月4日公布的《陜甘寧邊區(qū)土地條例》也同樣如此[⑦]，令人意外的是，同年4月份公布的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例（草案）》都在同樣事由下采用了“土地征用”[⑧]，而且又被1944年12月邊區(qū)第二屆參議會(huì)第二次大會(huì)通過的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》正式確認(rèn)[⑨]，1945年3月25日通過的《太岳區(qū)地權(quán)單行條例》亦如此[⑩].不過，對(duì)土地征收，卻被當(dāng)時(shí)的革命根據(jù)地作為推進(jìn)農(nóng)村土地改革的措施之一，即對(duì)地主的財(cái)產(chǎn)適用“沒收”，富農(nóng)財(cái)產(chǎn)的適用“征收”[？].新中國成立后于1950年6月28日中央人民政府委員會(huì)第八次通過的《土地改革法》仍沿用此種區(qū)別對(duì)待地土改措施，只不過將“征收”的范圍又?jǐn)U及到“祠堂、廟宇、寺院、教堂、學(xué)校和團(tuán)體在農(nóng)村中的土地及其他公地”和“工商業(yè)家在農(nóng)村中的土地和原由農(nóng)民居住的房屋”[？].但為了解決當(dāng)時(shí)的的鐵路用地，最初采用了“土地收買或征購”[？]，后更改為“土地征用”[？].受其影響，1950年11月21日公布的《城市郊區(qū)土地改革條例》為解決因市政建設(shè)及其地方面需地時(shí)，遂采用了“土地征用”[？]，隨后的1953年12月5日公布的《國家建設(shè)征用土地辦法》以及歷年來的法律法規(guī)均遵循之。顯然，現(xiàn)在大陸地區(qū)的土地征用制度的形成是與革命根據(jù)地時(shí)期立法現(xiàn)實(shí)是分不開的，正因?yàn)橥恋卣魇债?dāng)時(shí)被賦予為推行革命的措施之一，為了與之相區(qū)別，立法者只好選擇適用土地征用。當(dāng)然，分析其原因，當(dāng)時(shí)的陜甘寧革命根據(jù)地采用土地征用，不排除立法者是基于政治方面為了與南京國民政府制定的《土地法》相區(qū)別的需要。也就是說，從上述歷史改革中，不難發(fā)現(xiàn)，大陸地區(qū)現(xiàn)行所采納土地征用確為特殊年代非理性的產(chǎn)物，不僅與辭義不符，而且與其法律效力也不符，故有必要檢討，恢復(fù)其原來的面貌。
另一方面，在目前的我國大陸地區(qū)，用土地征收替代現(xiàn)行法律制度中的土地征用已經(jīng)成為大家的共識(shí)。具體言之，只有國家基于公共利益而需要取得他人土地所有權(quán)的情形下，就可適用土地征收，相反，國家基于公共利益僅需要暫時(shí)取得他人土地使用權(quán)，在此情況下，就應(yīng)適用土地征用。可見，土地征收與土地征用皆注重用強(qiáng)制性的手段確保社會(huì)的公共利益得以實(shí)現(xiàn)。需注意的是，至于一些學(xué)者認(rèn)為土地征用的前提性條件須為“緊急狀態(tài)”[？]，即只有發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)或者重大的自然災(zāi)害等嚴(yán)重威脅國家和社會(huì)整體利益，而由國家宣布處于緊急狀態(tài)的情形下，才能征用公民和法人的財(cái)產(chǎn)，非處于緊急狀態(tài)，不能實(shí)施征用。顯然，這也就將土地征用制度適用范圍加以了限制。令人困惑的是，非緊急狀態(tài)下，基于公共利益的需要而使用他人的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)適用何種制度？前述的見解并無明確的答案。為了擺脫此困惑，筆者認(rèn)為，土地征用制度適用的前提性條件只要基于社會(huì)的公共利益即可，無必要對(duì)其如同上述限制，事件緊急與否，只不過決定了其履行不同程序而矣。即便如此，對(duì)于非緊急狀態(tài)下，國家基于公共利益的目的而暫時(shí)使用他人土地使用權(quán)的，無論土地征用，還是土地征收均無法適用。另外，在非緊急狀態(tài)下，即使賦予國家通過締結(jié)民事合同的方式而使用他人的土地，可是，此種合同畢竟與一般民事合同所追求的私益目的是不同的。況且，依私法中的意思自治的基本理念，對(duì)方應(yīng)享有訂立合同的自由，若對(duì)方不同意訂立合同，則國家何以維護(hù)公共利益，因此，我們不能為了解決此問題，重新設(shè)計(jì)一種制度，應(yīng)徑行適用土地征用制度即可。
二、土地征收性質(zhì)的解析
既然我國大陸地區(qū)的土地征用制度應(yīng)該由土地征收制度替代，土地征用的制度的適用范圍應(yīng)該另外重新設(shè)計(jì)，那么討論土地征收的性質(zhì)，實(shí)質(zhì)上也就是對(duì)土地征用性質(zhì)的討論。但是，對(duì)于土地征收性質(zhì)的定位，目前的學(xué)界并無一致的見解。總的來看，可分為兩種見解：一為行政行為說。該理論認(rèn)為在土地征收關(guān)系中，主體雙方的法律地位不平等，征地方以國家名義，行使公權(quán)力強(qiáng)制性取得土地所有權(quán)，被征地方既沒有與之自由協(xié)商的權(quán)利，亦無對(duì)之提起訴訟的權(quán)利[？]；二為民事行為說。該理論認(rèn)為，從土地征收行為目的公益性、土地征收法律關(guān)系主體的特定性、土地征收權(quán)利的專有性、土地征收行為的合法性及土地征收措施的強(qiáng)制性、土地征收的補(bǔ)償性和土地征收后果的物權(quán)性的意義上說，土地征收確為民事行為[？].兩種見解中，行政行為說占主導(dǎo)地位，分析二者的研究出發(fā)點(diǎn)，皆從土地征收行為的特點(diǎn)而入手的。我們知道，土地征收行為一般具備兩個(gè)顯著的特征：強(qiáng)制性與補(bǔ)償性。強(qiáng)制性是指國家作為征地者在征地時(shí)，不以被征者是否同意為必要，被征地者必須服從，不得阻撓，由此的形成的法律關(guān)系并非在平等基礎(chǔ)而產(chǎn)生的，主張土地征收為行政行為的學(xué)者正是以此為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行討論的。然而，補(bǔ)償性是指土地征收往往是基于公共利益目的而進(jìn)行的，被征地者為了公共利益而作出了特別犧牲，理應(yīng)由全體受益者對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償性，以示公平。當(dāng)然，在立法實(shí)踐中，此種補(bǔ)償性與土地的市價(jià)相比，土地補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)通常以法定的方式存在，土地征收的補(bǔ)償費(fèi)往往不能如實(shí)地反映土地的實(shí)際價(jià)值，加之廣大的農(nóng)村又沒有真正地建立起社會(huì)保障制度，由此，也就使被征地方的生存利益大多受到了影響。正是此弊端的存在，使主張土地征收的性質(zhì)為民事行為的學(xué)者找到了可靠的依據(jù)。[page]
筆者認(rèn)為，土地征收的性質(zhì)之判斷，不能僅從其特征而進(jìn)行分析推斷。所謂土地征收的強(qiáng)制性僅僅是出于公共利益的需要而法律賦予的，同時(shí)，國家在進(jìn)行土地征收時(shí)須履行一項(xiàng)法定義務(wù)，即公正合理的補(bǔ)償，這就使之又具有了補(bǔ)償性的特征。可見，強(qiáng)制性與補(bǔ)償性是相互應(yīng)的，正是因?yàn)閺?qiáng)制性的存在，才使補(bǔ)償性有了可能，無論強(qiáng)制性，還是補(bǔ)償性，皆是為了公共利益而服務(wù)的。然而，在我國大陸地區(qū)，土地的所有權(quán)分為國有和集體所有，這樣，土地征收實(shí)際上也就是國家對(duì)集體所有的土地的取得而矣。就其發(fā)生的原因來看，土地征收之所以發(fā)生，應(yīng)當(dāng)是由于不同的物權(quán)獨(dú)立存在所致，物權(quán)獨(dú)立是物權(quán)平等保護(hù)的基礎(chǔ)。只有獨(dú)立存在的主體或權(quán)利之間，才能確定和實(shí)現(xiàn)彼此之間的平等保護(hù)。一切依附關(guān)系，不可能也不需要平等，依附一方要受制于被依附于方的需要和意志，承認(rèn)物權(quán)獨(dú)立就必須要拋棄以物權(quán)主體身份的不同來劃分物權(quán)高低的觀念[？].所以，我們理應(yīng)在物權(quán)獨(dú)立的前提條件之下，遵循物權(quán)平等保護(hù)的原則，對(duì)國有土地和集體所有的土地也應(yīng)一體保護(hù)。由此，在土地征收制度中，我們就不應(yīng)借助公共利益，過分地強(qiáng)調(diào)其強(qiáng)制性，而不尊重對(duì)集體土地所有權(quán)的保護(hù)。為了糾正此點(diǎn)，最佳的辦法就是轉(zhuǎn)變學(xué)界長(zhǎng)期的認(rèn)為的土地征收行政行為，且土地征收爭(zhēng)端以行政訴訟程序解決的觀念，使之見有民事行為的特征。當(dāng)然，賦予土地征收為民事行為的性質(zhì)，需明確國家基于公共利益享有征地與否的主動(dòng)權(quán)為其的例外。在地征收補(bǔ)償費(fèi)方面，為了充分保護(hù)農(nóng)民的利益，理應(yīng)導(dǎo)入民法的平等、意思自治的觀念，且使其的作用得到充分體現(xiàn)。此外，關(guān)于被征土地的物權(quán)變動(dòng)，應(yīng)規(guī)定在土地征收補(bǔ)償費(fèi)協(xié)議達(dá)成之后才可進(jìn)行，否則就無法排除行政行為對(duì)其的影響，被征地方的利益更無從保護(hù)。只有這樣，才能充分地體現(xiàn)土地征收的性質(zhì)為民事行為的論斷。
三、設(shè)計(jì)土地征購制度的理性解析
依前述、土地的征收適用范圍限予公益用地，而對(duì)非公益用地取得的規(guī)則，有學(xué)者主張，國家基于發(fā)展商業(yè)的目的而需取得自然人、法人財(cái)產(chǎn)的，只能通過訂立合同的方式[？]，還有的主張，國家基于非公益用地的而取得他人土地所有權(quán)，是一種市場(chǎng)交易行為，傳統(tǒng)土地征收已無法準(zhǔn)確的說明其涵義，應(yīng)特土地征購引入，使之得以規(guī)則[21].顯然，兩種觀點(diǎn)并無本質(zhì)地區(qū)別，皆是從市場(chǎng)交易行為的理論入手而加以闡述的，主張對(duì)非公益用地通過市場(chǎng)機(jī)制而取的。只不過對(duì)于制度稱謂的選擇上，后一種見解更為通俗易懂、簡(jiǎn)潔明析，既能準(zhǔn)確反映出其內(nèi)涵的，又易使人們能與土地征收相區(qū)別，同時(shí)，也沒有失去與商業(yè)行為的聯(lián)系，故筆者贊同后一種見解[22].然而，為了使該制度易被認(rèn)可，須注意以下幾點(diǎn)：
其一，在我國土地政策的歷史發(fā)展中來看，土地征購制度為土地私有制的產(chǎn)物，尤其是在解放區(qū)的土地改革中，土地征購制度往往作為一項(xiàng)革命措施而產(chǎn)生的，其目的在于將地主超過應(yīng)規(guī)定數(shù)量的土地，分配給無地或地少的農(nóng)民，欲達(dá)到耕者有其田，而且所征購時(shí)的地價(jià)當(dāng)時(shí)也有限制，因而遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市價(jià)[23].建國后，就立法現(xiàn)實(shí)而言，1950年的中央人民政府政務(wù)院在《關(guān)于鐵路留用土地辦法》中有關(guān)使用他人的土地仍采用土地征購制度[24]，1954年的《憲法》與1978年的《憲法》則規(guī)定了土地征購、土地征用與收歸國有三種制度[25].不過，需注意的是，1950年11月21日公布的《城市郊區(qū)土地改革條例》卻徑直僅采用了土地征用制度[26]，隨后的1953年的《國家建設(shè)征用土地辦法》、1982年的《國家建設(shè)征用土地條例》一直沿用。1982年的《憲法》則一反常態(tài)，將《憲法》已有的既定模式突破，僅設(shè)計(jì)采用了土地征用制度[27].受其影響，1986年頒布且至今仍適用的《土地管理法》采用了此種立法模式。盡管《憲法》明確規(guī)定，土地征用制度須基于社會(huì)公共利益的需要而進(jìn)行，但是立法方面關(guān)于基于非公共利益的需要而使用土地的制度的空白，則又使一些行政法規(guī)等較低層次的法律規(guī)范擴(kuò)充了土地征用制度的適用范圍。可見，土地征購制度的退出，是由于土地征用制度的適用范圍擴(kuò)充的結(jié)果。另一方面，從制度設(shè)計(jì)的思路來看，既然國家基于社會(huì)公共利益的需要而使用土地，土地的所有人其實(shí)也就是受益人，此時(shí)仍采用土地征購制度，則就很令人費(fèi)解，畢竟土地征購制度具有購買之嫌。
其二，目前，學(xué)界所主張的土地征購制度[28]是指國家基于非公共利益需要土地時(shí)，在市場(chǎng)機(jī)制的作用下，通過訂立合同的方式而取得集體所有的土地。此種合同實(shí)際上完全遵循了私法的平等、自治的基本理念，其性質(zhì)相當(dāng)于合同中的買賣合同。但是，特別注意的是，我國大陸地區(qū)的憲法及相關(guān)的法律規(guī)定土地禁止買賣。由此，從現(xiàn)有的土地理論及立法現(xiàn)實(shí)方面觀察，將通過訂立合同的方式而取得集體所有的土地的合同視為買賣合同極為困難，這恰好為土地征購制度的存在提供了契機(jī)。顯然，土地征購制度的存續(xù)是以憲法及相關(guān)法律所規(guī)定的土地禁止買賣為平臺(tái)的，一旦土地允許買賣，其也就沒有必要存在。明白此點(diǎn)，對(duì)于重新設(shè)計(jì)土地征購制度至關(guān)重要。另一方面，實(shí)務(wù)中，有學(xué)者主張既然土地征收制度與土地征購制度基于目的不一，故在土地征收制度中，由于是公益性用地，農(nóng)民也是受益人，用較低的價(jià)格征地，農(nóng)民也可以接收，而對(duì)于非公益用地，農(nóng)民很難得到除去征地補(bǔ)償以外的收益，所以適當(dāng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以看作是利益的提前分配[29].相反，筆者認(rèn)為，把征地補(bǔ)償費(fèi)依據(jù)征地目的不同加以區(qū)別雖屬正常現(xiàn)象，但不能因公益用地的征收農(nóng)民也為受益者而降低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使失地的農(nóng)民的生活得不到永久的保障，從而侵犯農(nóng)民的利益。同時(shí)，也不能因征地用途不一，所得征地補(bǔ)償費(fèi)不同，而在農(nóng)民間引起不同的爭(zhēng)議。所以，如何具體設(shè)計(jì)土地征購制度中征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)為立法者現(xiàn)在最為棘手的問題，理應(yīng)加強(qiáng)此方面的研究。
注釋：
[①]參見梁慧星主編：《中國物權(quán)法研究（上）》，法律出版社1998年版，第33頁。
[②]目前，在我國大陸地區(qū)在起草物權(quán)法的過程中，共計(jì)有全國人大法工委、中國社科法研所的梁慧星負(fù)責(zé)，人民大學(xué)的王利明負(fù)責(zé)、武漢大學(xué)的孟勤國的四部物權(quán)法草案建議稿。這四部物權(quán)法草案建議稿皆采納土地征用與土地征收并存的立法體例
[③]在美國，依據(jù)1992年的路卡思訴南卡羅來州海岸委員會(huì)一案（Lucas v.South Carolina Coastal Council）中就征用補(bǔ)償所確定的規(guī)則，某一規(guī)制如果導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)上的有效利用幾乎失去可能的話，那么原則上應(yīng)視為征用，必須作出補(bǔ)償。這就突破了自1922年馬洪案以來，征用條款所適用的對(duì)象一直被限定于財(cái)產(chǎn)被直接充作公用，實(shí)質(zhì)上等于財(cái)產(chǎn)占有受到剝奪的個(gè)案范疇，將政府對(duì)私人財(cái)產(chǎn)利用重新分配所導(dǎo)致出現(xiàn)的幾乎不可能利用的情形，也納入了征用的范疇。誠如霍姆斯大法官所言，“但凡財(cái)產(chǎn)權(quán)，在一定程度上允許對(duì)其進(jìn)行限制，一旦限制過多，則可視為征用”。參見林來梵：《美國憲法判例中的財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2003年第5期。[page]
[④]溫豐文：《土地法》，1994年版，第440頁。
[⑤]費(fèi)安玲：《對(duì)不動(dòng)產(chǎn)征收的私法思考》，載《政法論壇》2003年第1期。
[⑥]在此之前，南京國民政府曾于1928年7月27日公布了《土地征收法》，但依該法第4條規(guī)定，本法稱征收者謂收買或租用，依第23條所規(guī)定的征收審查委員會(huì)可就下列事項(xiàng)議定：征收土地之范圍；補(bǔ)償金額；收買付期租用之期限，從中不難看出，當(dāng)時(shí)所謂的土地征收往往與收買、租用相混用，并非現(xiàn)在的土地征收。
[⑦]《陜甘寧邊區(qū)土地條例》第18條規(guī)定，有下列情形之一者，政府征收人民之土地：（一）交通道路所必須者；（二）軍事上需要者；（三）公共之建筑。
[⑧]《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例（草案）》第25條規(guī)定，依據(jù)下列各項(xiàng)需要，政府得備價(jià)征用或租用私有土地或以其他土地兌換之：（一）國防工事；（二）交通道路；（三）改良市政；（四）其他以公共利益為目的之事業(yè)，經(jīng)政府批準(zhǔn)者。
[⑨]《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》第13條規(guī)定，由于建筑國防工事，興修交通道路，進(jìn)行改良市政工作，以及舉辦其他以公共利益為目的而經(jīng)邊區(qū)政府批準(zhǔn)的事業(yè)，政府得租用、征用或以其他土地交換任何人民或團(tuán)體所有制的土地。
[⑩]《太岳區(qū)地權(quán)單行條例》第12條規(guī)定，由于建筑國防工事與修筑交通道路，以及舉辦其他公益事業(yè)，經(jīng)太岳行署批準(zhǔn)后，政府得租用、征用、收買或以其他土地交換任何人民或團(tuán)體所有的土地。
[？]此種適用范圍的區(qū)別，最早見于1947年9月13日中國共產(chǎn)黨全國土地會(huì)議通過的《中國土地法大綱》的規(guī)定。
[？]參見1950年6月30日的《土地改革法》第3條第1款、第4條第2款。
[？]參見1950年6月24日公布的《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于鐵路留用土地辦法》第6條之規(guī)定。
[？]參見1950年9月16日的中央人民政府政務(wù)院《關(guān)于鐵路留用土地辦法的幾點(diǎn)解釋》第四點(diǎn)解釋。
[？]參見《城市郊區(qū)土地改革條例》第14條之規(guī)定。
[？]中國人民大學(xué)的王利明負(fù)責(zé)起草的中國物權(quán)法草案建議稿的第66條，中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究的梁慧星負(fù)責(zé)起草的《物權(quán)法草案建議稿》第49條，武漢大學(xué)的孟勤國起草的《物權(quán)法草案建議稿》第27條第2款以及全國人大法工委提供的《物權(quán)法草案建議稿》第45條均如此規(guī)定。立法實(shí)踐中，1998年1月1日開始施行的《防洪法》第45條第1款與1999年1月1日施行的《土地管理法實(shí)施條例》第27條的設(shè)計(jì)已經(jīng)涵蓋了此種精神。
[？]楊玲：《土地征用的法律內(nèi)涵》，載《社會(huì)科學(xué)》1999年第9期；石佑啟：《征收、征用與私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)》，載《法商研究》2004年第3期。
[？]龍翼飛、楊一介：《土地征收初論》，載《法學(xué)家》2000年第6期。
[？]費(fèi)安玲：《對(duì)不動(dòng)產(chǎn)征收的私法思考》，載《政法論壇》2003年第1期。
[？]參見梁慧星主編《中國物權(quán)法草案建議稿》第48條之規(guī)定。
[21]參見大連市征地事務(wù)服務(wù)處：《改革土地征收制度—實(shí)行征用征購并舉》，載《國土資源》2001年第4期。
[22]在臺(tái)灣，土地征收中國家為主體，需用土地人只有請(qǐng)求權(quán)，唯有國家方能行使土地征收權(quán)。這是征收法中明確規(guī)定的，因此，私人要興辦公共事業(yè)，雖然與公眾利益有關(guān)、與公共事業(yè)性質(zhì)相同，但仍不得申請(qǐng)征收土地，這是為了避免征收權(quán)的擴(kuò)張與濫用。此外，私人不具備強(qiáng)制取得私人土地的權(quán)利，只能以協(xié)購方式取得土地。
[23]關(guān)于土地征購，各解放區(qū)的土地改革中規(guī)定很多，典型的為1946年10月25日的《山東省土地改革暫行條例》和1946年12月13日公布的《陜甘寧邊區(qū)征購地主土地條例草案》。
[24] 1950年6月24日公布的《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于鐵路留用土地辦法》第6條規(guī)定，鐵路因建筑關(guān)系，原有土地不敷應(yīng)用或有新設(shè)施需要土地時(shí)，有路局通過地方政府收買或征購之。
[25] 1954年的《憲法》第13條規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購、征用或者收歸國有；1978年的《憲法》第6條第3款規(guī)定，國家可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)土地實(shí)行征購、征用或者收歸國有。
[26] 1950年11月21日公布的《城市郊區(qū)土地改革條例》第14條規(guī)定，國家為市政建設(shè)及其他需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)土地時(shí)，須給以適當(dāng)代價(jià)，或以相等之國有土地調(diào)換之。
[27] 1982年的《憲法》第10條第3款規(guī)定，國家為公共利益的需要，可以依照法律的規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。
[28]學(xué)界除主張的上述土地征購制度以外，還有人積極倡儀土地征購制度就是國家按照市場(chǎng)公平原則而農(nóng)民集體購買土地，再根據(jù)供地計(jì)劃而直接的土地使用者供地（參見申京詩、劉曉鷹：《土地征用制度改革的模式選擇》，載《國土資源科技管理》2003年第3期），其意旨在替代已經(jīng)問題叢生的土地征用制度。但該制度致命的缺陷就在于沒有認(rèn)真區(qū)分土地征收與土地征用的差異。顯然，筆者所堅(jiān)持的土地征購制度與上述的土地征購制度目的有著根本性的區(qū)別，其目的區(qū)別公益用地與非公益用地的差異，使被征地者更多關(guān)注社會(huì)的公益事業(yè)。
[29]大連市征地事務(wù)服務(wù)處：《改革土地征用制度—實(shí)行征用征購并舉》，載《國土資源》2000年第4期。
甘肅政法學(xué)院 副教授·馮樂坤
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內(nèi)容審核：趙正群律師
來源：中國法院網(wǎng)-土地征用與土地征收之解析，土地征用與土地征收之解析
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