21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者吳文汐 武漢報(bào)道 土地要素是城市發(fā)展的必要條件，各地陸續(xù)開啟探索盤活土地存量、低效土地再開發(fā)的有效路徑。

以武漢為例，近年來，武漢以城中村改造、“工業(yè)上樓”、打造重點(diǎn)功能區(qū)等舉措推動(dòng)土地節(jié)約集約利用。2023年，武漢獲批成為了自然資源部43個(gè)開展低效用地再開發(fā)試點(diǎn)城市之一。武漢明確，將以產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向，堅(jiān)持“一樓一主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)”，重點(diǎn)發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)，加快推進(jìn)“工業(yè)上樓”。

不只是武漢，以“工業(yè)上樓”、城鄉(xiāng)用地改革為代表的土地改革新形式正在全國范圍內(nèi)復(fù)制推廣。其中，珠三角、長三角、京津冀等優(yōu)勢(shì)地區(qū)的步伐更快。

2月19日，中央全面深化改革委員會(huì)第四次會(huì)議召開，會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要建立健全同宏觀政策、區(qū)域發(fā)展更加高效銜接的土地管理制度，提高土地要素配置精準(zhǔn)性和利用效率，推動(dòng)形成主體功能約束有效、國土開發(fā)協(xié)調(diào)有序的空間發(fā)展格局，增強(qiáng)土地要素對(duì)優(yōu)勢(shì)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展保障能力。

受訪專家認(rèn)為，優(yōu)勢(shì)地區(qū)應(yīng)進(jìn)一步提高土地利用效率，通過閑置地騰挪等方式拓展更多城市發(fā)展空間。同時(shí)，區(qū)域之間應(yīng)實(shí)現(xiàn)更大范圍內(nèi)的土地要素優(yōu)化配置，用地指標(biāo)省際流轉(zhuǎn)和交易的改革步伐需進(jìn)一步加快，使土地要素發(fā)揮出支撐優(yōu)勢(shì)地區(qū)發(fā)展的作用，形成區(qū)域優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。

盤活土地存量的“武漢模式”

武漢的土地開發(fā)強(qiáng)度相對(duì)較低。從近十年的情況來看，2013年，武漢土地開發(fā)強(qiáng)度為21%；2022年發(fā)布的武漢第三次國土調(diào)查公報(bào)顯示，“城鎮(zhèn)村及工礦用地和交通運(yùn)輸用地”占比為23.9%。

《武漢市國土空間總體規(guī)劃(2021-2035年)》中提出了開發(fā)強(qiáng)度不超過30%的要求，這意味著武漢在未來十多年的時(shí)間里不會(huì)觸及30%這一國際警戒線。因此，武漢城市發(fā)展的模式也將由以往的增量為主轉(zhuǎn)向增存并舉、以存定增的新階段。

這一導(dǎo)向在相關(guān)的政策文件中也有所體現(xiàn)。2021年7月，武漢市人民政府印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)自然資源節(jié)約集約高效利用的意見》。其中提出目標(biāo)，到2025年，全市新增加建設(shè)用地量與“十三五”時(shí)期相比下降20%，單位GDP地耗較2019年下降30%（規(guī)模降至200畝/億元以下），開發(fā)區(qū)綜合容積率達(dá)到1.35以上。

在土地新增供應(yīng)量放緩下，武漢如何盤活土地資源？挖掘存量和實(shí)施城市更新，是武漢的突破口之一。

在2023年10月14日召開的“中國城市百人論壇 2023秋季論壇暨中國式現(xiàn)代化與超大特大城市城中村改造跨界研討會(huì)”上，中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì)常務(wù)理事，武漢大學(xué)城市設(shè)計(jì)學(xué)院院長、教授李志剛提供的一組數(shù)據(jù)顯示，武漢市城中村總面積為147.6平方千米，其中建設(shè)用地面積為120平方千米，占比81.3%。城中村主要集中于蔡甸區(qū)、青山區(qū)、江夏區(qū)；中心城區(qū)和遠(yuǎn)城區(qū)城中村數(shù)量近似，遠(yuǎn)城區(qū)城中村占地面積更大，但中心城區(qū)城中村人口普遍高于遠(yuǎn)城區(qū)。

這意味著，武漢存在著大量土地利用低效的城中村，許多占據(jù)著武漢寸土寸金的城市中心地區(qū)，這某種程度上對(duì)城市的整體發(fā)展形成了掣肘。

武漢城中村改造工作從2003年開啟摸底調(diào)查。據(jù)武漢市自然資源和規(guī)劃局介紹，自2004年以來，武漢已實(shí)施啟動(dòng)城中村143個(gè)，拆除城中村用房7678萬方，為城市發(fā)展騰退建設(shè)用地超4000公頃。2023年，武漢全市開展“城市更新年”行動(dòng)，確定“成片推進(jìn)，單元更新”總體思路，劃定33個(gè)重點(diǎn)更新單元，以“留改拆建控”方式，持續(xù)完善優(yōu)化城市功能和人居環(huán)境。

以漢陽區(qū)為例，2024年3月31日舉辦武漢市漢陽區(qū)2024年一季度招商推介大會(huì)上數(shù)據(jù)顯示，截至目前，該區(qū)36個(gè)城中村已釋放產(chǎn)業(yè)用地總量超3300畝。

2023年9月，自然資源部印發(fā)關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點(diǎn)工作的通知，武漢獲選成為全國43個(gè)開展低效用地再開發(fā)試點(diǎn)城市之一，開啟了探索盤活土地存量資源的新階段。

單以城中村改造為抓手，顯然不足以支撐這項(xiàng)大工程。武漢大學(xué)中國中部發(fā)展研究院暨區(qū)域與城鄉(xiāng)發(fā)展研究院副院長王磊在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪時(shí)表示，城市用地的調(diào)整存在慣性，平面上的用地基本飽和后，很難在短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行騰挪，一個(gè)城中村的改造也需要經(jīng)過近五年的周期。因此，“工業(yè)上樓”等舉措能夠在相對(duì)更短的時(shí)間內(nèi)為武漢城市和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供空間。

2023年12月，武漢正式出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)“工業(yè)上樓”的實(shí)施方案》。武漢探索“工業(yè)上樓”的特點(diǎn)是，聚焦產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵、核心和缺失環(huán)節(jié)，堅(jiān)持“一樓一主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)”。重點(diǎn)發(fā)展光電子信息、新能源與智能網(wǎng)聯(lián)汽車零部件、高端醫(yī)療器械與生命健康、高端裝備、北斗與空天信息、時(shí)尚消費(fèi)等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，以及人工智能、大數(shù)據(jù)、量子科技等新興產(chǎn)業(yè)和腦科學(xué)與類腦智能、未來生物制造、下一代網(wǎng)絡(luò)、精準(zhǔn)醫(yī)療等未來產(chǎn)業(yè)。

2024年4月初，武漢市經(jīng)信局印發(fā)《武漢市工業(yè)上樓產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)指南（試行）》，重點(diǎn)鼓勵(lì)上樓共4大類6個(gè)產(chǎn)業(yè)方向，有條件上樓共4大類6個(gè)產(chǎn)業(yè)方向，不建議上樓共9大類13個(gè)產(chǎn)業(yè)方向。

從政策中能夠觀察出，武漢“工業(yè)上樓”著眼于集約利用土地、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同升級(jí)。

“實(shí)施‘工業(yè)上樓’等低效用地再開發(fā)手段，既拓展了武漢的城市發(fā)展空間，也盤活了存量的產(chǎn)業(yè)資源、實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)的高效集聚，為武漢經(jīng)濟(jì)總量的增長和經(jīng)濟(jì)效益的提升提供助力。”王磊表示。

值得一提的是，武漢近年來“大手筆”建設(shè)長江新區(qū)、武漢新城，也是高效利用土地的方式之一。

王磊指出，建設(shè)新城新區(qū)并不增加工業(yè)用地指標(biāo)，但由于新城新區(qū)一般遠(yuǎn)離主城區(qū)，在總指標(biāo)一定的情況下，能夠通過一些中心城區(qū)指標(biāo)的騰退，更加高效集約地提供用地。“需要注意的是，新城建設(shè)一定程度上也要依托于中心城區(qū)來發(fā)展，如果過于遠(yuǎn)離中心城區(qū)，開發(fā)進(jìn)度也會(huì)受到影響。”

各地探索集約用地新形式

事實(shí)上，我國推行集約用地可以追溯到上世紀(jì)末。1999年，《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》《閑置土地處置辦法》出臺(tái)，“集約用地”逐漸出現(xiàn)在各類政策表述中。如今，城市盤活存量用地的重要性日益凸顯，各種土地集約化手段開始在全國范圍內(nèi)鋪開。

以廣東為例，作為人口、產(chǎn)業(yè)集聚的地區(qū)，廣東不少城市工業(yè)用地情況相對(duì)緊張，在這一實(shí)踐方面起到了先行先試的作用。以“工業(yè)上樓”為例，早在2010年，以深圳為代表的珠三角城市便開始建設(shè)工業(yè)大廈形態(tài)的“工業(yè)上樓”項(xiàng)目。由于廣東面臨政府招商引資和企業(yè)擴(kuò)充產(chǎn)能的多種空間需求，一大批將生產(chǎn)、研發(fā)、辦公、生活功能混合的新型“工業(yè)上樓”產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目在廣東誕生。

2015年開始，以蘇州為代表的長三角城市和以青島為代表的環(huán)渤海城市開始將“工業(yè)上樓”的模式向更大范圍內(nèi)復(fù)制推廣。

例如，2020年3月，青島西海岸新區(qū)發(fā)布13條扶持政策，強(qiáng)化土地集約、節(jié)約利用，拓展工業(yè)發(fā)展空間，提高工業(yè)用地產(chǎn)出效益，構(gòu)建以先進(jìn)制造業(yè)為主體，與現(xiàn)代商貿(mào)、科技創(chuàng)新服務(wù)融合發(fā)展的“都市型工業(yè)”新業(yè)態(tài)，推動(dòng)“工業(yè)上樓”。

“在‘三區(qū)三線’、生態(tài)用地管控日趨嚴(yán)格下，城市盤活土地存量的步伐會(huì)越來越快。”王磊表示，部分城市土地利用情況還并不緊迫，但“工業(yè)上樓”涉及樓房承重、周邊垂直運(yùn)輸、路網(wǎng)設(shè)計(jì)等因素，如果前期沒有將這些因素考慮進(jìn)來，等定型后難以再去改造，成本較高，所以城市即便在用地指標(biāo)還不算趨緊的情況下也需要提前展開布局。

2021年7月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于推廣借鑒深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)創(chuàng)新舉措和經(jīng)驗(yàn)做法的通知》，梳理創(chuàng)新舉措和經(jīng)驗(yàn)做法，明確提出“加大‘工改工’支持力度，推廣‘工業(yè)上樓’”。以大灣區(qū)城市為樣板，全國多地開始因地制宜地復(fù)制推廣“工業(yè)上樓”經(jīng)驗(yàn)，杭州、蘇州、青島、上海、寧波、南京、武漢、成都等地均在積極謀劃，部分城市對(duì)建筑層數(shù)、層高、體量、承重、容積率等給出了細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)。

中國區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)副理事長馮奎向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，工業(yè)上樓一方面反映了土地集約的發(fā)展導(dǎo)向，另一個(gè)方面也說明以新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)等為代表的新質(zhì)生產(chǎn)力規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張、類型更加多樣、內(nèi)在動(dòng)力更加強(qiáng)勁，要求產(chǎn)業(yè)的空間載體、集聚形態(tài)都要與之相適應(yīng)。一些輕型化、尖端化、高附加值、高研發(fā)含量的工業(yè)形態(tài)，比如通信設(shè)備、新一代信息網(wǎng)絡(luò)、人工智能創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等率先上樓，提出“向空間要空間”，這里的空間既是物理空間，更重要的是發(fā)展空間。

“過去的普遍做法是橫向平面式擴(kuò)張，從珠三角開始推進(jìn)樓宇經(jīng)濟(jì)、‘工業(yè)上樓’等新探索，這個(gè)方向是值得肯定的。但‘工業(yè)上樓’要滿足一系列條件，并不是所有樓都適用工業(yè)需求，少數(shù)地方過度追求單位面積產(chǎn)值，也有企業(yè)為了補(bǔ)貼而去‘上樓’，這樣會(huì)背離了產(chǎn)業(yè)和企業(yè)選址的方向。”馮奎進(jìn)一步指出。

優(yōu)勢(shì)地區(qū)對(duì)于盤活土地資源、實(shí)施低效土地再開發(fā)的需求更為迫切。2月19日召開的中央全面深化改革委員會(huì)第四次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要建立健全同宏觀政策、區(qū)域發(fā)展更加高效銜接的土地管理制度，提高土地要素配置精準(zhǔn)性和利用效率，推動(dòng)形成主體功能約束有效、國土開發(fā)協(xié)調(diào)有序的空間發(fā)展格局，增強(qiáng)土地要素對(duì)優(yōu)勢(shì)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展保障能力。

馮奎表示，從優(yōu)勢(shì)地區(qū)的探索來看，需要多措并舉以增強(qiáng)用地保障能力，比如規(guī)劃創(chuàng)新、城鄉(xiāng)用地改革、“工業(yè)上樓”等新形式。在區(qū)域發(fā)展新形勢(shì)下，加大力度推動(dòng)全國建設(shè)用地大市場(chǎng)建設(shè)也是重要方向。“目前，需要立足全國統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地已有各類交易或流通政策進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估。從操作層面，要分成若干類型，在交易價(jià)格形成機(jī)制等關(guān)鍵問題上實(shí)現(xiàn)突破，穩(wěn)步有序建立全國性的建設(shè)用地交易機(jī)制。”

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內(nèi)容審核：鄧海鳳律師

來源：臨律-盤活存量土地武漢模式：試水低效用地再開發(fā)，城中村改造、“工業(yè)上樓”并舉，