【摘要】隨著我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，征收農(nóng)村土地成為新增建設(shè)用地、擴(kuò)大城市規(guī)模的主要途徑。作為土地征收中的核心問題，土地征收中的補(bǔ)償問題也隨之成為社會熱點(diǎn)，為我國社會各界所關(guān)注。面對初步深化的市場經(jīng)濟(jì)和自身存在的局限性和弊端，完善我國土地征收補(bǔ)償制度，探索適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)需要的新型土地征收補(bǔ)償制度，已成為我國法制建設(shè)面臨的一項(xiàng)迫切任務(wù)，它對于完善我國的土地制度，提高土地管理水平，保障失地農(nóng)民財(cái)產(chǎn)利益，規(guī)范政府的土地征收行政行為，促使征地補(bǔ)償工作走向市場化、法制化的軌道，推進(jìn)科學(xué)發(fā)展觀的落實(shí)和整個(gè)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，具有重要的理論價(jià)值和深遠(yuǎn)的實(shí)踐意義。征收土地時(shí)必須給予相應(yīng)的補(bǔ)償，土地征收補(bǔ)償除擁有一般行政補(bǔ)償?shù)奶攸c(diǎn)外，還具有主體的特定性、征收補(bǔ)償?shù)膹?qiáng)制性及征收補(bǔ)償?shù)牟豢赡嫘浴Ｍ恋卣魇昭a(bǔ)償制度的存在具有其正當(dāng)性，它能夠保證公平正義，是人權(quán)保障的內(nèi)在邏輯要求，也是維護(hù)社會穩(wěn)定的要求。我國土地征收補(bǔ)償已形成了以《憲法》為基礎(chǔ)，以《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律及一系列配套的規(guī)范性文件為支撐的系統(tǒng)的土地征收補(bǔ)償法律體系。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國土地征收補(bǔ)償制度仍然存在一些不足之處，主要表現(xiàn)為：缺乏對公共利益范圍的合理界定，缺乏相應(yīng)的土地征收補(bǔ)償原則，土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不合理，土地征收補(bǔ)償形式單一，土地征收補(bǔ)償程序不完善。針對我國土地征收補(bǔ)償制度的缺陷，完善我國土地征收補(bǔ)償制度，應(yīng)從實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則上合理界定公共利益的范圍，確立公平補(bǔ)償?shù)耐恋卣魇昭a(bǔ)償基本原則，土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)采用市場價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，土地征收補(bǔ)償形式多樣化，規(guī)范土地征收補(bǔ)償?shù)某绦颉?【關(guān)鍵詞】土地；土地征收補(bǔ)償；缺陷；完善 【寫作年份】2010年 【正文】 第1章 引 言 1.1 問題的提出 隨著我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷加速，大量城市、城鎮(zhèn)周邊地區(qū)的農(nóng)用土地被征收。為維護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益，第四次憲法修正案中“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”的規(guī)定為我國的土地征收補(bǔ)償制度提供了憲法基礎(chǔ)和保障。為了有效實(shí)施憲法確立的土地征收補(bǔ)償制度，修訂后的《土地管理法》、新頒布的《物權(quán)法》等法律就土地征收補(bǔ)償問題做了相對細(xì)化的規(guī)定，國務(wù)院及國土資源部發(fā)布實(shí)施了一系列配套的規(guī)范性文件，從而形成了系統(tǒng)的土地征收補(bǔ)償法律體系。但是，我們看到，目前我國的土地征收補(bǔ)償制度只有一些原則性的規(guī)定，相應(yīng)的具體實(shí)施細(xì)則仍不完善，加之整個(gè)社會就業(yè)壓力不斷增大，而相應(yīng)的社會保障制度未能及時(shí)跟進(jìn)，失地農(nóng)民的生活狀況急劇下降，因征地、拆遷補(bǔ)償不公問題引發(fā)的集體上訪等群體事件頻頻發(fā)生，已經(jīng)嚴(yán)重威脅到我國社會的安定與和諧，不利于我國經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展。這就使得土地征收補(bǔ)償問題引起了國家有關(guān)部門和社會各界的高度重視，成為理論界和實(shí)務(wù)部門共同關(guān)注的熱點(diǎn)問題。針對上述問題，為避免憲法關(guān)于土地征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)定僅成為“沒有牙齒的”（Non-teeth）憲法 所作的再一次“權(quán)利宣言”，總結(jié)我國與世界各國土地征收補(bǔ)償?shù)囊延薪?jīng)驗(yàn)，重視土地征收補(bǔ)償制度的法律問題研究，已經(jīng)成為推進(jìn)我國工業(yè)化、城市化建設(shè)中必須解決的一個(gè)重要課題。 1.2 研究意義 對我國土地征收補(bǔ)償問題進(jìn)行研究，無論是對目前中國政治、經(jīng)濟(jì)與社會的和諧發(fā)展，還是對于農(nóng)民的利益保護(hù)，都具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。首先，研究我國土地征收補(bǔ)償制度具有重要的理論價(jià)值。我國土地資源的配置應(yīng)該由政府調(diào)控機(jī)制和市場機(jī)制相互結(jié)合來實(shí)現(xiàn)，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷加速，現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償制度在實(shí)行過程中雖然作了一些調(diào)整，但在征地程序、征地范圍、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、對被征地農(nóng)民的安置辦法、征地管理和監(jiān)督等方面還存在很多問題，已經(jīng)與我國市場經(jīng)濟(jì)體制的改革進(jìn)程不相適應(yīng)。以土地征收補(bǔ)償為邏輯起點(diǎn)，積極探索適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)需要和我國實(shí)際情況的新型土地征收補(bǔ)償制度，對于完善我國的土地制度，提高土地管理水平，使土地征收及其補(bǔ)償工作走向市場化、法制化的軌道，具有十分重要的理論價(jià)值。其次，研究我國土地征收補(bǔ)償制度具有重要的實(shí)踐意義。土地征收補(bǔ)償關(guān)系到社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一系列問題，它不僅僅是一個(gè)理論問題，更是一個(gè)實(shí)踐問題。在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢下，研究我國土地征收補(bǔ)償制度，把握土地征收合理的度，對于保障我國的糧食安全，對農(nóng)民財(cái)產(chǎn)利益予以有效保障，規(guī)范政府的土地征收行政行為，實(shí)現(xiàn)社會公平與正義，推動社會主義民主法治建設(shè)的進(jìn)程，推進(jìn)科學(xué)發(fā)展觀的落實(shí)和整個(gè)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，都具有深遠(yuǎn)的實(shí)踐意義。 1.3 文獻(xiàn)綜述 隨著土地征收的幅度加大，各國對土地征收補(bǔ)償?shù)闹匾暥纫苍絹碓礁撸瑢W(xué)者從不同的角度對征地補(bǔ)償制度進(jìn)行研究。荷蘭法學(xué)家格勞秀斯最先對土地征收補(bǔ)償制度進(jìn)行了論述，他指出，為“公共用途”，可以征收私人土地，但應(yīng)當(dāng)給與補(bǔ)償。 十八世紀(jì)法國大革命之后，土地征收的補(bǔ)償被列入憲法之內(nèi)，德國基本法規(guī)定，征收的法律必須規(guī)定補(bǔ)償條款，這就是在理論和實(shí)踐中被廣為引用的“唇齒條款”，形容征收與補(bǔ)償?shù)牟豢煞中浴?具體補(bǔ)償問題上，有學(xué)者從公平和校正正義的視角論述了征收補(bǔ)償?shù)恼?dāng)性； 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定上，國際上通行的做法是以被征收土地的市場價(jià)值為基礎(chǔ)，綜合考慮土地市場、土地利用狀況、被征地者的損失等因素，如在加拿大，土地征收按市場價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，考慮對被征用地塊剩余非征地和相鄰地區(qū)非征地因建設(shè)或公共工作而造成的損害及其他干擾損失進(jìn)行補(bǔ)償。 在我國，從20世紀(jì)90年代開始，就有許多學(xué)者針對征地過程中存在的問題從不同角度進(jìn)行研究，對土地征收補(bǔ)償提出合理化建議。代表性的有潘嘉瑋的《城市化進(jìn)程中土地征收法律問題研究》（人民出版社2009年版），探討了由于土地征收引發(fā)出一系列問題，其中第五部分對我國土地征收的補(bǔ)償?shù)葐栴}進(jìn)行了理論與實(shí)踐的探討，提出了土地征收補(bǔ)償?shù)姆鞘袌龌悔w小鳳等的《關(guān)于我國土地征用制度的若干思考》（西南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)社會科學(xué)版，2004年第1期），指出要科學(xué)地確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并提出了以市場為導(dǎo)向的多種安置途徑；針對當(dāng)下中國偏低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有學(xué)者認(rèn)為，目前的征收補(bǔ)償只是作為一種“生存權(quán)”的補(bǔ)償，這是由于對土地價(jià)值的成本逼近法所構(gòu)成的。 正是因?yàn)檠a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，學(xué)者在分析具體的補(bǔ)償形式時(shí)，多注重在失地農(nóng)民社會生活社會保障制度上。 相關(guān)的論著、論文還有李集合著《土地征收征用法律制度研究》（中國政法大學(xué)出版社2008年版），王興運(yùn)的《土地征收補(bǔ)償制度研究》（中國法學(xué)，2005年第6期），曾國華的《發(fā)達(dá)國家土地征收補(bǔ)償制度及對我國的借鑒》（國土資源科技管理，2006年第8期），王太高的《我國土地征收補(bǔ)償條款的完善及其現(xiàn)實(shí)意義》（揚(yáng)州大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會科學(xué)版)，2004年第3期），周平平的《土地征收補(bǔ)償原則研究》和李曉艷的《司法審查介入土地征收補(bǔ)償糾紛的思考》（國土資源，2005年第1期），張慧芳的《我國土地征收補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)的探討》（理論前沿 ，2007年第6期）以及朱連奇等的《我國土地征收補(bǔ)償制度的演變及其改革研究》（地域研究與開發(fā)，2007年第10期）等。 [page]通過對國內(nèi)外土地征收補(bǔ)償制度研究的現(xiàn)狀綜述，我們看到，學(xué)者從不同角度對土地征收補(bǔ)償制度的演變及其改革、國外的做法及借鑒、補(bǔ)償原則、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償救濟(jì)等問題進(jìn)行了研究，而對我國土地征收補(bǔ)償制度的系統(tǒng)、深入研究，相對來說則較缺乏。 1.4 研究方法 培根曾說過，正確的方法可以事半功倍，而錯(cuò)誤的方法則會勞而無功。研究我國土地征收補(bǔ)償制度，本文主要是綜合運(yùn)用了靜態(tài)和動態(tài)相結(jié)合分析、抽象分析、比較和實(shí)證的研究方法。首先，靜態(tài)和動態(tài)相結(jié)合分析法。隨著社會的進(jìn)步、發(fā)展，土地制度也在不斷變遷。土地征收補(bǔ)償本身也是一個(gè)動態(tài)的概念，必須運(yùn)用動態(tài)的分析方法，而對于具體時(shí)期、具體地區(qū)的土地征收補(bǔ)償及各個(gè)利益主體的關(guān)系分析，則要采取靜態(tài)的分析方法。其次，抽象分析法。結(jié)合我國土地征收補(bǔ)償制度中的問題進(jìn)行分析，抽象出其主要特點(diǎn)。再次，比較研究方法。比較分析法貫穿于論文的始終，通過對世界主要國家土地征收補(bǔ)償制度的比較分析，辨其得失，對我國土地征收補(bǔ)償制度的完善具有重要的借鑒作用。再次，實(shí)證研究方法。我國土地征收補(bǔ)償制度是一個(gè)實(shí)踐性極強(qiáng)的課題。本文對我國現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度中存在的缺陷、當(dāng)前征收補(bǔ)償?shù)耐晟频冗\(yùn)用了實(shí)證分析方法，進(jìn)行了有益的實(shí)踐探索分析。同時(shí)，文章還借鑒了部分關(guān)于土地征收補(bǔ)償制度的參考文獻(xiàn)的實(shí)證結(jié)論來進(jìn)一步支持本論文的觀點(diǎn)。 1.5 論文結(jié)構(gòu) 本文從土地征收補(bǔ)償制度的理論基礎(chǔ)入手，在把握土地征收補(bǔ)償概念的基礎(chǔ)上，分析了土地征收補(bǔ)償?shù)恼?dāng)性，簡單介紹了國內(nèi)外土地征收補(bǔ)償制度的歷史沿革，然后論述我國土地征收補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀，指出當(dāng)前我國土地征收補(bǔ)償制度存在的問題，針對我國土地征收補(bǔ)償制度存在的問題，提出了完善我國土地征收補(bǔ)償制度的建議。 第2章 土地征收補(bǔ)償制度的理論基礎(chǔ) 2.1 土地征收補(bǔ)償?shù)姆山缍?界定，即給所面對的對象一個(gè)概念。作為認(rèn)識事物而形成的思維形式，概念是解決法律問題所必需的和必不可少的工具。 判斷和論證的邏輯起點(diǎn)是概念，理論研究的首要問題是對相關(guān)概念的界定，明確概念有助于我們更深刻地認(rèn)識研究對象的本質(zhì)。研究土地征收補(bǔ)償制度問題，首先要對土地征收補(bǔ)償概念做一個(gè)較為明晰的界定。 2.1.1 土地征收補(bǔ)償?shù)母拍?土地是人類賴以生存的根基，是最基本、最重要的資源，“是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”。 土地征收是一種土地公共取得制度，一般是指國家為了公共需要或公共用途，依照法律規(guī)定將集體所有的土地有償轉(zhuǎn)變?yōu)閲械拇胧菄覍Ψ菄胸?cái)產(chǎn)強(qiáng)制干涉的一種行政行為。當(dāng)今世界，大多數(shù)國家（地區(qū)）都存在土地征收制度，只不過各國名稱稍有差異而已，如美國的“最高土地權(quán)的行使”，英國的“強(qiáng)制收買”，法國的“土地征收”，日本法的“土地收用”，我國香港地區(qū)的“官地收回”，我國臺灣地區(qū)的“土地征收”等。 在我國，建國以來，土地征收也曾有過不同的名稱，最早稱為“土地收買”或“土地征購”（《鐵路沿線留用土地辦法》，1950年6月中央人民政府政務(wù)院公布），隨后，1953年12月，當(dāng)時(shí)的政務(wù)院頒布了《關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》，稱為“土地征用”，該稱謂一直沿用下來。直到2004年的憲法修正案第12條規(guī)定，憲法第10條第3款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用。”修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”根據(jù)2004年的憲法修正案，2004年8月28日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過了關(guān)于修改《中華人民共和國土地管理法》的決定，將第2條第4款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”相關(guān)條文第43條第2款、第45條、第46條、第47條、第49條、第51條、第78條、第79條中的“征用”也修改為“征收”。2007年10月1日實(shí)施的《物權(quán)法》第42條第1款也規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動產(chǎn)。” 在土地征收中，為解決公共利益與個(gè)人利益之間的沖突，各國都非常重視征收補(bǔ)償，征收補(bǔ)償問題是土地征收中的一個(gè)十分重要的問題，甚至可以說是核心問題。各國法律都明確規(guī)定，征收土地時(shí)必須給予相應(yīng)的補(bǔ)償，我國《憲法》和《土地管理法》對于土地征收補(bǔ)償也均做了明確的規(guī)定。土地征收補(bǔ)償屬于行政補(bǔ)償中的公益征收補(bǔ)償，而行政補(bǔ)償是指行政主體對私人為公共利益所遭受的特別犧牲予以的填補(bǔ)與回復(fù)的過程的法律制度。 通過以上分析，可以將土地征收補(bǔ)償界定為： 國家根據(jù)公共利益的需要，依照法律規(guī)定的程序，將農(nóng)民集體所有的土地強(qiáng)制性地轉(zhuǎn)化為國有土地，行政主體的土地征收行為使農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的合法權(quán)益遭受特別的損失，由國家給予補(bǔ)償救濟(jì)的法律制度。 2.1.2 土地征收補(bǔ)償?shù)奶卣?基于以上對土地征收補(bǔ)償概念的分析，可以看到，土地征收是國家為實(shí)現(xiàn)土地的管理職能，以社會公共利益為目的而進(jìn)行的征收，因此，它決定了土地征收補(bǔ)償除擁有一般行政補(bǔ)償?shù)奶攸c(diǎn)外，還具有以下法律特征：首先，土地征收補(bǔ)償主體的特定性。在我國，土地征收補(bǔ)償?shù)闹黧w具有特定性，其權(quán)利主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，義務(wù)主體是國家，這是由我國實(shí)行土地的社會主義公有制決定的。由于被征收的農(nóng)村集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)因公共利益遭受了特別損害，基于公平正義的理念，對其特別損失應(yīng)該予以補(bǔ)償。土地征收補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)主體是國家，因?yàn)閷τ?ldquo;行政補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)，任何組織、個(gè)人均不負(fù)擔(dān)以自己的名義和財(cái)產(chǎn)給付”。 其次，土地征收補(bǔ)償?shù)膹?qiáng)制性。國家做出的引起補(bǔ)償?shù)耐恋卣魇招袨榫哂袕?qiáng)制性，被征地對象無權(quán)提出異議，必須服從；同時(shí)，土地征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)定對一定的行政主體來說，是行政主體的義務(wù)，具有法定的強(qiáng)制力，即行政主體對于土地征收造成的損失必須依法予以補(bǔ)償。再次，土地征收補(bǔ)償?shù)牟豢赡嫘浴覍Ρ徽鞯貙ο蠼o予公平合理的補(bǔ)償，體現(xiàn)了國家對私權(quán)的尊重。土地征收補(bǔ)償費(fèi)依法確定后，征收方必須足額、及時(shí)的給予補(bǔ)償，以任何借口對補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)行減免、截留或延期支付的行為都是不被允許的；對于被征地者來說，也不得以任何不正當(dāng)理由要求增加補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，或者無正當(dāng)理由拒絕領(lǐng)取補(bǔ)償費(fèi)。 [page]2.2 土地征收補(bǔ)償?shù)恼?dāng)性 正當(dāng)性是對人類制度與規(guī)律、規(guī)范之間相互聯(lián)系的狀態(tài)或性質(zhì)的判斷，它要求事物處于具有合規(guī)律性、合道德性和合法律性或三者至少居其一的狀態(tài)或性質(zhì)。 正當(dāng)性是一項(xiàng)制度存在、發(fā)展的前提。土地征收補(bǔ)償制度的存在也有其正當(dāng)性，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： 2.2.1 保證公平正義 土地征收是政府基于公共利益的需要而使被征收者受到損失的行為，對于被征收者的損失，通常不是原所有人能夠承擔(dān)得了，而且也不應(yīng)該由原所有人承受，否則，就是不公平和不正義的。既然征收是基于公共利益使公眾受益，那么，收益者就應(yīng)該為被征收人的財(cái)產(chǎn)損失承擔(dān)與其受益相當(dāng)?shù)姆蓊~。問題是，在社會關(guān)系日益復(fù)雜的今天，政府行為的受益者不可能是特定的，讓不特定的收益者來分擔(dān)被征收人的損失是不現(xiàn)實(shí)的，也沒有可操作性。這時(shí)候，由納稅人的稅收來維持運(yùn)作的政府作為公眾利益的代表就應(yīng)該站出來，為由于征收行為而導(dǎo)致利益受損的被征收人賠償損失。這樣做，是為了禁止政府強(qiáng)迫被征收人單獨(dú)承受土地被征收造成的負(fù)擔(dān)，而那部分負(fù)擔(dān)本該由所有的公眾一起來承擔(dān)。 從公平和正義的角度考慮，集體或個(gè)人為了公眾利益喪失土地而受到了損失，這種損失應(yīng)當(dāng)由公眾一起來承擔(dān)，這也是公正補(bǔ)償?shù)淖顬榛镜囊饬x。 2.2.2 人權(quán)保障的內(nèi)在邏輯需求 生命權(quán)、自由權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)是人類最基本的人權(quán)。保障人權(quán)就是要保障人民最基本的權(quán)利和自由，在2004年的憲法修正案中，我國政府順應(yīng)歷史潮流，將“國家尊重和保障人權(quán)”寫進(jìn)了憲法，向國際社會傳達(dá)了我國人權(quán)事業(yè)不斷進(jìn)步的信息，順應(yīng)了民主法治和人權(quán)保障的世界潮流。 在公民的基本人權(quán)中，財(cái)產(chǎn)權(quán)具有至關(guān)重要的地位，它是實(shí)現(xiàn)生命權(quán)的保障和工具，也是自由安全度的指標(biāo)，是公民生命權(quán)和自由權(quán)的物質(zhì)基礎(chǔ)。公民沒有了財(cái)產(chǎn)權(quán)，其他的權(quán)利和自由就無從談起。土地征收中，國家為了公共利益的需要而使被征收人的財(cái)產(chǎn)受到了損失，就必須對財(cái)產(chǎn)的征收給予公平合理的補(bǔ)償，這是保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的應(yīng)有之義，是保障人權(quán)的要求。 2.2.3 維護(hù)社會穩(wěn)定的要求 社會的穩(wěn)定是各方面利益關(guān)系不斷得到有效協(xié)調(diào)的結(jié)果，在我國，鄉(xiāng)村人口占國民總數(shù)的一半以上，農(nóng)民是否安居樂業(yè)一直是中國社會能否長治久安的關(guān)鍵，土地征收補(bǔ)償制度主要是對失地農(nóng)民的補(bǔ)償和安置。當(dāng)前，由于土地征收補(bǔ)償立法與實(shí)施層面的問題，有關(guān)土地征收補(bǔ)償?shù)募m紛不斷發(fā)生，失地農(nóng)民上訪、告狀等群訪事件正在成為影響當(dāng)前農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題。因此，合理的土地征收補(bǔ)償，對于化解被征地人的不滿情結(jié)，減少惡性群訪事件，避免對抗性沖突，維護(hù)政治和政權(quán)的穩(wěn)固，維護(hù)社會穩(wěn)定具有重要的作用。 第3章 我國土地征收補(bǔ)償現(xiàn)狀分析 建國后，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期到改革開放的市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國土地征收補(bǔ)償制度因政治、經(jīng)濟(jì)等各方面的原因經(jīng)歷了多次調(diào)整，總的方向是對土地征收由不補(bǔ)償?shù)胶侠硌a(bǔ)償，在合理補(bǔ)償?shù)那疤嵯拢恋卣魇昭a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在逐步提高，并隨著各項(xiàng)制度的完善朝著規(guī)范化方向發(fā)展。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)務(wù)制度下，我國通過土地征收無償取得集體土地，然后將征收的土地?zé)o償劃撥給用地單位使用。對于被征地的農(nóng)民，則轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艨诓⒃诔鞘邪才殴ぷ鳌．?dāng)時(shí)“城鄉(xiāng)戶籍二元制”的背景下，很多農(nóng)民非常愿意自己的土地被征收。改革開放初期，土地征收轉(zhuǎn)變?yōu)閷r(nóng)民耕種的土地予以適當(dāng)補(bǔ)償，在當(dāng)時(shí)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)非常低，通常是“青苗補(bǔ)償”。隨著改革開放的深入及市場經(jīng)濟(jì)的建立和完善，土地征收補(bǔ)償轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬窖a(bǔ)償，用地也成為有償使用。 3.1 我國土地征收補(bǔ)償制度的法律規(guī)定 目前，關(guān)于我國土地征收補(bǔ)償已形成了以《憲法》為基礎(chǔ)，以《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律及一系列配套的規(guī)范性文件為支撐的系統(tǒng)的土地征收補(bǔ)償法律體系。2004年３月14日，第十屆全國人民代表大會第二次會議通過的憲法修正案將憲法第10條第3款修訂為，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償”，這為我國的土地征收補(bǔ)償制度提供了憲法基礎(chǔ)和保障。隨后，2004年8月28日，《中華人民共和國土地管理法》進(jìn)行了修改，其中第2條第4款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，第47條就征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用、征收其他土地的補(bǔ)償費(fèi)用、征收城市郊區(qū)菜地的補(bǔ)償費(fèi)用做出了詳細(xì)的規(guī)定，規(guī)定補(bǔ)償最高標(biāo)準(zhǔn)在“年均產(chǎn)值”30倍的基礎(chǔ)上又有突破，在特殊情況下，國務(wù)院可以根據(jù)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。2004年10月21日，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，在《完善征地補(bǔ)償和安置制度》一節(jié)中，明確提出要完善征地補(bǔ)償辦法，使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低；妥善安置被征地農(nóng)民，使被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)有保障；健全征地程序，維護(hù)被征地農(nóng)民和用地者的合法權(quán)益；增強(qiáng)征地的透明度，加強(qiáng)對征地實(shí)施過程監(jiān)管。 根據(jù)法律有關(guān)規(guī)定和《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》精神，2004年11月，國土資源部發(fā)布了《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》，就完善征地補(bǔ)償安置制度有關(guān)問題提出了意見：征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，明確了統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的制訂，統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)的確定，有條件的地區(qū)制訂征地區(qū)片綜合地價(jià)，土地補(bǔ)償費(fèi)的分配；被征地農(nóng)民安置途徑上，具體提出了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置、異地移民安置等途徑；征地工作程序上，要告知征地情況，確認(rèn)征地調(diào)查結(jié)果，當(dāng)事人申請聽證的應(yīng)組織征地聽證；征地實(shí)施監(jiān)管上，要做到公開征地批準(zhǔn)事項(xiàng)，加強(qiáng)征地批后監(jiān)督檢查。 2006年8月31日，國務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》，明確提出確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，切實(shí)保障被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)。2007年3月16日，十屆全國人大第五次會議上，舉世矚目、保護(hù)13億中國人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的《中華人民共和國物權(quán)法》，歷經(jīng)8次審議和廣泛討論獲得高票通過，物權(quán)法更加嚴(yán)格地限制了征收條件，強(qiáng)調(diào)要依法足額支付土地征收補(bǔ)償費(fèi)，提出了安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用，這必將使我國現(xiàn)行的征收補(bǔ)償制度發(fā)生顛覆性的變化。 [page]此外，關(guān)于我國土地征收補(bǔ)償?shù)姆伞⒎ㄒ?guī)及規(guī)范性文件還有《農(nóng)業(yè)法》、《森林法》、《草原法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《關(guān)于切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益的通知》、《關(guān)于開展制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)工作的通知》、《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和勞動保障工作的指導(dǎo)意見》等等。 3.2 我國土地征收補(bǔ)償制度存在的問題 縱觀我國土地征收補(bǔ)償制度的發(fā)展過程，總的來說是隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷進(jìn)步和完善的。但同時(shí)我們應(yīng)該看到，目前我國土地征收補(bǔ)償制度仍然存在一些不足之處，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： 3.2.1 缺乏對公共利益范圍的合理界定 我國《憲法》第10條、《土地管理法》第2條都明確規(guī)定，土地征收須以公共利益需要為目的，但何謂公共利益，相關(guān)法律并沒有做出直接而明確的界定。對公共利益范圍合理界定的缺失，加之公共利益本身是一個(gè)高度抽象性、多面性的法律概念，這就導(dǎo)致國家土地征收行為缺乏規(guī)范，使得政府享有較大的自由裁量權(quán)，為了文化、國防、軍事及其他公共事業(yè)等真正公共利益的建設(shè)項(xiàng)目，政府以公共利益的需要進(jìn)行征地，而很多非公益事業(yè)用地政府也以公共利益的需要進(jìn)行征地，導(dǎo)致了土地征收權(quán)的濫用，耕地的大量流失，這實(shí)際上是借國家公權(quán)力之手，嚴(yán)重侵害農(nóng)民土地權(quán)益的行為，是國家權(quán)力對私人權(quán)利最嚴(yán)重的侵害。 3.2.2 缺乏相應(yīng)的土地征收補(bǔ)償原則 土地征收補(bǔ)償原則是土地征收補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)。現(xiàn)今社會，很多國家對土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t都作出了確定規(guī)定。在不同國家和地區(qū)，土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t各不相同，總的來說，主要有完全補(bǔ)償原則、不完全補(bǔ)償原則及相當(dāng)補(bǔ)償原則。完全補(bǔ)償原則認(rèn)為，對于行政相對人因公共利益受到的特別損失，國家應(yīng)予以完全的補(bǔ)償，十九世紀(jì)德國的普魯士邦適用這一原則；不完全補(bǔ)償原則強(qiáng)調(diào)，該原則是“所有權(quán)的社會義務(wù)性”理念的體現(xiàn)，即基于財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的社會義務(wù)，個(gè)人必須犧牲部分利益以顧全公眾利益的保全。因此，為了調(diào)和權(quán)利剝奪和社會義務(wù)，對于行政相對人因公共利益受到的特別損失，國家應(yīng)給予合理的補(bǔ)償，補(bǔ)償應(yīng)限于被征收財(cái)產(chǎn)的價(jià)值，這一原則在一戰(zhàn)后的德國魏瑪政權(quán)下加以確立；相當(dāng)補(bǔ)償原則認(rèn)為，公正的補(bǔ)償只要是按照補(bǔ)償時(shí)社會的一般觀念，算定相當(dāng)?shù)摹⒑侠淼难a(bǔ)償就足夠了。雖然我國憲法中規(guī)定了土地征收必須補(bǔ)償，但是缺少對補(bǔ)償基本原則的規(guī)定，其他法律也未對土地征收補(bǔ)償基本原則做出明文規(guī)定，因而各省、各地的農(nóng)村土地征收標(biāo)準(zhǔn)不是很統(tǒng)一，補(bǔ)償結(jié)果差異性很大。 3.2.3 土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)過低 我國現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償制度中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，是由國家制定的一種確定標(biāo)準(zhǔn)，《土地管理法》第47條對被征收的土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作了詳盡的規(guī)定。根據(jù)《土地管理法》第47條的規(guī)定，土地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)為按“原用途”對土地進(jìn)行補(bǔ)償。所謂“原用途”，在實(shí)踐中，通常被簡單的認(rèn)為是“種植糧食作物”的用途，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯是不合理的。其一，在我國，土地資源的供不應(yīng)求是不可回避的現(xiàn)實(shí)問題，而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定明顯與市場供求關(guān)系無關(guān)，脫離了實(shí)際土地價(jià)格，是高度行政化的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。其二，按傳統(tǒng)糧經(jīng)作物測定前三年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值沒有考慮到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的特點(diǎn)。因?yàn)殡S著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)用地可以種植一些高價(jià)值的經(jīng)濟(jì)作物，如中藥材，也可以發(fā)展產(chǎn)出較高的生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)等新型農(nóng)業(yè)。其三，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未考慮增值因素，被征地者無法享受土地因用途改變帶來的增值成果。其四，土地補(bǔ)償計(jì)算方法未考慮土地的區(qū)位商業(yè)價(jià)值差異。土地的價(jià)格受多種社會因素的影響，如當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、區(qū)域位置、交通條件等，西部農(nóng)村地區(qū)的土地與東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的土地在價(jià)格上顯然相差甚遠(yuǎn)，不考慮土地區(qū)位商業(yè)價(jià)值差異的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，其補(bǔ)償結(jié)果顯然是不合理的。實(shí)踐征收過程中，土地征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)定存在層層授權(quán)，甚至是無權(quán)授權(quán)現(xiàn)象，且補(bǔ)償不僅考慮到被征地農(nóng)民的生活成本，同時(shí)還依賴政府的財(cái)政能力，對農(nóng)民的補(bǔ)償偏低。 3.2.4 土地征收補(bǔ)償形式單一 土地征收補(bǔ)償?shù)男问剑侵冈谕恋卣魇昭a(bǔ)償過程中，政府以何種方式來補(bǔ)償土地被征收人的損失。在我國，憲法第10條條款中以“并給予補(bǔ)償”表示補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，并沒有規(guī)定具體的形式。我國《土地管理法》規(guī)定的補(bǔ)償形式有土地補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，在相關(guān)的行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)和規(guī)章中，除金錢補(bǔ)償外，還不同程度的涉及到其他的補(bǔ)償形式。可見，我國土地征收中的補(bǔ)償形式主要是一次性金錢補(bǔ)償，而對被征地農(nóng)民的生活觀念轉(zhuǎn)變、重新就業(yè)、居住安頓等問題，卻未予重視，這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下二元社會體制的產(chǎn)物，它體現(xiàn)了農(nóng)民要服從國家優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的需要。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，這種單一的補(bǔ)償形式，其弊端是顯而易見的。首先，金錢補(bǔ)償是一種生活指向性安排，而非就業(yè)指向性安置，失地農(nóng)民在獲得一定的金錢補(bǔ)償后，就被永久地推向了勞動力市場，有人曾貼切地形容為“一腳踢”，在當(dāng)前勞動力市場機(jī)制不健全、就業(yè)形勢嚴(yán)峻、社會保障匱乏的情況下，導(dǎo)致部分農(nóng)民失地又失業(yè)，他們的長遠(yuǎn)生計(jì)必然成為一個(gè)巨大的社會問題。其次，金錢補(bǔ)償著重考慮了被征地人員眼前的生活安排，并沒有與社會保障制度同步銜接，加之當(dāng)前補(bǔ)償費(fèi)用過低，農(nóng)民整體的文化程度和勞動技能普遍不高，一次性的金錢補(bǔ)償?shù)搅耸У剞r(nóng)民手里大多只能被用做死錢，早晚有用完的時(shí)候，補(bǔ)償款一旦被用完，農(nóng)民就失去了生活來源，從而制造潛在的社會不穩(wěn)定因素。 3.2.5 土地征收補(bǔ)償程序不完善 程序的不完善也是我國土地征收補(bǔ)償制度中存在的主要問題，主要表現(xiàn)在：首先，征地中農(nóng)民參與程度低。在現(xiàn)行體制下，我國征地項(xiàng)目審批過程是政府行為，國家征地面對的是集體，作為利益主體的農(nóng)民的參與權(quán)、知情權(quán)等權(quán)利被嚴(yán)重忽視，在征地過程中的參與程度非常有限，被征地人只能在擬定的補(bǔ)償安置方案公告后，就獲得補(bǔ)償?shù)拿娣e等提出疑義。其次，我國有關(guān)法律、法規(guī)關(guān)于土地征收程序的規(guī)定過于簡單，征收補(bǔ)償程序可操作性差，且未設(shè)置事前補(bǔ)償程序。再次，缺乏救濟(jì)程序。“人類權(quán)利自始就是與救濟(jì)相聯(lián)系的。沒有救濟(jì)可依的權(quán)利是虛偽的，猶如花朵戴在人的發(fā)端是虛飾。” 隨著我國征收土地行為的頻繁和征收土地量的增多，隨著農(nóng)民民主法律意識的增強(qiáng)，由征地引發(fā)的糾紛越來越多。遺憾的是，我國至今尚未有一部法律對行政補(bǔ)償訴訟作出專門規(guī)定。而實(shí)踐中存在著征地補(bǔ)償是合法行為而不屬于行政訴訟受案范圍的誤區(qū)，造成了行政補(bǔ)償案件的立案難、審理難和判決難，導(dǎo)致被征地相對人權(quán)利受到侵害時(shí)告狀無門，維權(quán)艱難的現(xiàn)狀。 [page]第4章 完善我國土地征收補(bǔ)償制度的建議 4.1 合理界定公共利益的范圍 我國法律上缺乏對公共利益范圍的合理界定，嚴(yán)重?fù)p害了原土地所有者或使用者的利益，同時(shí)容易造成權(quán)力尋租，滋生行政腐敗。因此，盡快合理界定公共利益的范圍，對政府的土地征收權(quán)進(jìn)行有效的制衡，是完善我國土地征收補(bǔ)償制度的前提要件。合理界定公共利益的范圍，可從實(shí)體和程序兩個(gè)方面著手。 4.1.1 從實(shí)體規(guī)則上合理界定公共利益的范圍 實(shí)體規(guī)則上，可采用概括加列舉的方式。從世界各國(地區(qū))來看，對于公共利益范圍的界定大致有三種方式： 概括式的規(guī)定、列舉式的規(guī)定及概括加列舉的規(guī)定。結(jié)合我國是成文法國家的現(xiàn)實(shí)，根據(jù)我國土地資源的現(xiàn)狀，參照土地征收的國際慣例，我國宜采取概括加列舉式的立法方式，這種立法方式，既具有操作性，亦不乏靈活性。具體做法上，先規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或征用，并給予公正合理的補(bǔ)償。然后，盡可能較全面地列舉出屬于公共利益范疇的事項(xiàng)，如國家安全和國防軍事用地，科學(xué)及文化教育事業(yè)、體育、氣象、公共衛(wèi)生等社會公共事業(yè)用地，公共道路交通、文物古跡保護(hù)、公共水源及引水排水環(huán)境保護(hù)等城市基礎(chǔ)設(shè)施用地，具有公益性的國家重大經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目用地等，由于立法難以列舉所有的以公共利益為目的的用地，因此，還應(yīng)設(shè)立一個(gè)兜底性條款，如其他以公共利益為目的用地。除此之外，還應(yīng)設(shè)立一個(gè)排除性條款，明確排除不屬于公共利益范圍的用地。 4.1.2 從程序規(guī)則上合理界定公共利益的范圍 由于公共利益所具有的不確定性特征，單純從實(shí)體的角度認(rèn)定公共利益是困難的，因此，重視程序在界定公共利益中的作用就顯得尤為重要。程序規(guī)則上，建立土地征收的公益目的性認(rèn)定程序，嚴(yán)格審定公共利益。 首先，通過行政程序界定和規(guī)制土地征收補(bǔ)償中的公共利益。立法對公共利益范圍的界定只是確立了一個(gè)概括的標(biāo)準(zhǔn)，具體的土地征收中，何謂公共利益最終還是由國家行政機(jī)關(guān)來進(jìn)行和完成的。為避免和防止公共利益行政界定權(quán)力的濫用，必須通過各種行政程序規(guī)則來保證公共利益界定過程中的民主性、科學(xué)性、公開性。行政程序界定和規(guī)制公共利益的方式主要有：設(shè)立預(yù)先公開制度，預(yù)先告知被征地人土地征收的相關(guān)信息，保證公眾的知情權(quán)；聽證程序，涉及公共利益的土地征收，應(yīng)當(dāng)確定聽證為必經(jīng)程序，廣泛征求公眾和利益相關(guān)人的意見；落實(shí)公共利益權(quán)責(zé)統(tǒng)一制度，完善相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制，決策者必須對作出的決策負(fù)責(zé)。 其次，通過司法程序界定和規(guī)制土地征收補(bǔ)償中的公共利益。在發(fā)達(dá)國家的土地征收中，法院作為中立機(jī)關(guān)，一般都會在征地前通過司法審查的方式對被征地人的利益進(jìn)行維護(hù)，對征地行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。而我國土地征收中的司法審查是事后介入的，這種審查法院的態(tài)度是消極的，是相對無效率的。這就需要法律條款賦予司法機(jī)關(guān)獨(dú)立而完整的司法權(quán)力，且對于土地征收是否符合公共利益的審查應(yīng)在土地征收之前進(jìn)行。此外，由于土地征收一般涉及到多個(gè)主體的利益，對于土地征收中司法審查的提起，要擴(kuò)展原告主體的資格，使每一個(gè)社會公民和組織都有權(quán)向司法機(jī)關(guān)提出維護(hù)公共利益的主張。 4.2 確立公平補(bǔ)償?shù)耐恋卣魇昭a(bǔ)償基本原則 原則是制度的鋪墊和主線， 完善我國土地征收補(bǔ)償制度，首先要確立土地征收補(bǔ)償基本原則。為更好地保護(hù)被征收人的合法權(quán)利，維護(hù)社會的穩(wěn)定，促進(jìn)和諧社會的構(gòu)建，根據(jù)我國國情，借鑒國外先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)，筆者建議，我國應(yīng)確立土地征收補(bǔ)償?shù)墓窖a(bǔ)償原則。制度的合理性及其有效性取決于其公平性，公平補(bǔ)償原則作為土地征收法律制度的一項(xiàng)基本原則，更具有靈活性、適應(yīng)性和包容性，能夠規(guī)范土地征收權(quán)力的運(yùn)作，化解有關(guān)土地征收法律規(guī)范之間的矛盾和沖突，實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范之間的有機(jī)協(xié)調(diào)，為法官提供司法判決的理由，使被征收人的損失按照公平的市場價(jià)格得到填補(bǔ)。具體來說，首先，在憲法中明確規(guī)定土地征收補(bǔ)償?shù)目傇瓌t。在憲法中規(guī)定公平補(bǔ)償?shù)耐恋卣魇昭a(bǔ)償原則，為其他土地征收補(bǔ)償立法具體規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明確憲法基礎(chǔ)。 其次，土地管理法等相關(guān)立法，在憲法公平補(bǔ)償原則的指導(dǎo)下，應(yīng)將憲法確立的公平補(bǔ)償原則具體化，使其能夠有效應(yīng)對現(xiàn)實(shí)當(dāng)中出現(xiàn)的征地補(bǔ)償糾紛，從而實(shí)現(xiàn)社稷的安定，保障人民的福祉。 4.3 確定公平合理的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) 4.3.1 土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)采用市場價(jià)格標(biāo)準(zhǔn) 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是一個(gè)利益衡量的過程，解決中國的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，需要借鑒域外的經(jīng)驗(yàn)。回顧歷史，不少國家在征收補(bǔ)償?shù)臅r(shí)候是按照財(cái)產(chǎn)所有人的價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償，但是，由于所有人的價(jià)值非常復(fù)雜，很多時(shí)候難以確定財(cái)產(chǎn)所有人的具體價(jià)值。而市場價(jià)值具有形式上的中立性，更具有可操作性，在當(dāng)今世界，很多國家都在土地征收補(bǔ)償制度中確定了以公平、合理的市場價(jià)格為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，如英國、德國、我國香港地區(qū)等。英國土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是以被征收的土地所有者在公開土地市場上能得到的出售價(jià)格為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的， 德國土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)為土地在征收機(jī)關(guān)裁定征收申請當(dāng)日的移轉(zhuǎn)價(jià)值或市場價(jià)值， 我國臺灣地區(qū)也規(guī)定，被征收的土地應(yīng)按照征收時(shí)土地的市場價(jià)格予以補(bǔ)償。因此，完善我國土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，要建立以保護(hù)被征收人權(quán)利為主旨的法律制度，將土地所有人的“義務(wù)本位”改為“權(quán)利本位”，從法律上明確個(gè)人對集體所有土地的各項(xiàng)權(quán)利。對于征地的補(bǔ)償，以土地的市場價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)對被征收人進(jìn)行補(bǔ)償。按土地的市場價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，是市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，能夠使被征地人的財(cái)產(chǎn)利益在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中獲得公平合理的補(bǔ)償；按土地的市場價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，通過市場機(jī)制提高了征用土地的成本，能夠促使土地使用人有效地利用土地，有利于保護(hù)耕地。 4.3.2 確定征收土地市場價(jià)格時(shí)應(yīng)考慮的因素 對于被征收的土地，在確定市場價(jià)格時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮被征地農(nóng)民因失去土地所造成的各項(xiàng)損失進(jìn)行市場估價(jià)。具體而言，主要有以下幾個(gè)方面：一是由于土地征收而給被征收地塊之外的殘留地所造成的損失。受征收規(guī)劃的限制，有些地塊可能只被征收了一部分，還剩下一些殘余地塊，這就必然導(dǎo)致殘余地塊受影響，如由于土地地塊分割導(dǎo)致土地利用的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，造成土地利用的低效率。二是土地征收造成周邊相鄰地塊的損失，被征收土地的新用途可能會造成塵土飛揚(yáng)、水污染、噪音污染等等問題，這些都可能造成被征土地及相鄰?fù)恋剞r(nóng)作物產(chǎn)量的降低。三是土地的區(qū)位價(jià)值。一個(gè)地區(qū)的基礎(chǔ)地價(jià)從根本上來說是由區(qū)域經(jīng)濟(jì)條件決定的，在確定被征收土地的市場價(jià)格時(shí)，還要考慮被征收的土地所處的不同地域，參照征地周邊的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。四是因征地引起的間接損害補(bǔ)償，如土地承包經(jīng)營權(quán)損失造成的經(jīng)濟(jì)利益損失等。五是考慮土地被征收后的增值因素，讓被征地者享受到土地因用途改變帶來的增值成果。只有這樣，才能使土地所有者不致因土地征收而受到經(jīng)濟(jì)上以及精神上的損失，從而有效地保護(hù)所有者的利益。 [page]同時(shí)，在建立土地征收補(bǔ)償?shù)氖袌鰞r(jià)格標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，對于被征收土地市場價(jià)格的確定，應(yīng)取消最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的原則，建立一套完善的協(xié)商機(jī)制，由雙方按照市場價(jià)值來平等協(xié)商確定。 4.4 土地征收補(bǔ)償形式多樣化 現(xiàn)代各國土地征收補(bǔ)償?shù)姆绞揭话闶墙疱X補(bǔ)償，但考慮到金錢補(bǔ)償?shù)娜毕荩S多國家都相應(yīng)規(guī)定了一些例外的補(bǔ)償形式同時(shí)兼用，使土地征收補(bǔ)償形式多樣化。如日本的土地征收補(bǔ)償方式以金錢補(bǔ)償為原則，同時(shí)還規(guī)定了替代地補(bǔ)償、遷移代辦和工程代辦補(bǔ)償、暫時(shí)居住補(bǔ)償?shù)刃问剑坏聡耐恋卣魇昭a(bǔ)償方法，除了現(xiàn)金補(bǔ)償，還有代償權(quán)利地補(bǔ)償、代償?shù)匮a(bǔ)償?shù)取Ｎ覈F(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償形式難以保障農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)，讓農(nóng)民安心生活。為了保證失地農(nóng)民在失去其賴以生存的土地后，仍能過上有保障的生活，需要探索新的安置方式，使土地征收補(bǔ)償形式多樣化，從多角度、多方面對失地農(nóng)民所遭受的損失進(jìn)行補(bǔ)償。筆者認(rèn)為，我國土地征收補(bǔ)償以金錢補(bǔ)償為主，在支付方式上，可采取分期支付的方式，同時(shí)，積極引導(dǎo)和幫助被征地農(nóng)民合理經(jīng)營補(bǔ)償收入，在此前提下，可以從以下方面完善我國的土地征收補(bǔ)償形式。 4.4.1 完善失地農(nóng)民社會保障體系 社會保障是指國家和社會對生活有特殊困難的人們的基本生活權(quán)利給予保障的社會安全制度，它通常是通過立法對國民收入進(jìn)行分配和再分配來實(shí)現(xiàn)的。建立和完善失地農(nóng)民社會保障體系，是解決失地農(nóng)民問題的重要舉措。具體來說，主要是完善失地農(nóng)民最低生活保障制度，建立和完善失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，建立失地農(nóng)民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。最低生活保障制度上，在合理籌集保障資金的基礎(chǔ)上，綜合考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、維持農(nóng)民最基本生活的物質(zhì)需要、地方財(cái)政和村集體的承受能力及物價(jià)上漲指數(shù)等因素，確定一個(gè)科學(xué)可行的最低保障標(biāo)準(zhǔn)；養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上，要根據(jù)失地農(nóng)民的不同類型將其納入不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，對于在城鎮(zhèn)找到工作的失地農(nóng)民，可將其納入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，而對于那些沒有就業(yè)的失地農(nóng)民，將其納入農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金來源上，應(yīng)由國家、集體、個(gè)人三方籌措，個(gè)人繳納的比例，要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平來確定，切忌搞“一刀切”；此外，還要建立失地農(nóng)民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，解決失地農(nóng)民“看病”問題。 4.4.2 建立失地農(nóng)民就業(yè)保障體系 失地農(nóng)民在失去土地以前，長期以傳統(tǒng)耕種為生。當(dāng)土地被征收后，一部分失地農(nóng)民由于就業(yè)觀念薄弱不懂得如何就業(yè)，還有一部分失地農(nóng)民由于依賴政府或者村集體的心理太強(qiáng)而不愿意自我創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)，還有部分失地農(nóng)民因?yàn)閼偌摇⑾映鐾獯蚬だ鄣仍蚨鴽]有就業(yè)。針對這些情況，建立失地農(nóng)民就業(yè)保障體系，首先要通過政策宣講、專家座談、專業(yè)培訓(xùn)、優(yōu)秀務(wù)工人員現(xiàn)身說法等方式，轉(zhuǎn)變失地農(nóng)民就業(yè)觀念，提高其自謀職業(yè)、積極創(chuàng)業(yè)的自覺性；其次，由政府或者相關(guān)行政部門組織，對失地農(nóng)民進(jìn)行免費(fèi)的勞動技能培訓(xùn)，積極創(chuàng)造條件，促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)；再次，構(gòu)建就業(yè)信息資源中心，為用人單位和失地農(nóng)民搭建交流的平臺，可以以村（社區(qū)）為單位建立轄區(qū)內(nèi)的失地農(nóng)民勞動力資源庫，積極與轄區(qū)內(nèi)外的用人單位聯(lián)系，建立用人單位資源庫，并通過多種靈活的方式幫助失地農(nóng)民與轄區(qū)內(nèi)外的用人單位達(dá)成就業(yè)意向。 4.4.3 引導(dǎo)發(fā)展有利于失地農(nóng)民就業(yè)產(chǎn)業(yè) 針對失地農(nóng)民的實(shí)際情況，結(jié)合當(dāng)?shù)貎?yōu)勢，積極發(fā)展具有比較優(yōu)勢的勞動密集型企業(yè)；政府要積極采取多種措施，如減免稅費(fèi)、社保補(bǔ)貼等，鼓勵自主創(chuàng)業(yè)；按照自愿有償?shù)脑瓌t，采取多種形式發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，創(chuàng)立社區(qū)股份經(jīng)濟(jì)合作社等規(guī)模經(jīng)營體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶通過合同約定以優(yōu)先股的方式獲取收益。 此外，有些地區(qū)嘗試的土地平整置換，使失地農(nóng)民獲得新的土地，繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也不失為一種好的土地征收補(bǔ)償形式。 4.5 規(guī)范土地征收補(bǔ)償?shù)某绦?沒有程序保障的地方，就不會有真正的權(quán)利保障。在世界各國的土地征收補(bǔ)償中，大都有公開透明的土地征收補(bǔ)償程序。如加拿大有嚴(yán)格的征地補(bǔ)償程序，征地機(jī)關(guān)在征地批準(zhǔn)前，要通過當(dāng)?shù)氐膱?bào)紙公告有關(guān)內(nèi)容，并確保土地所有者知悉相關(guān)內(nèi)容；批準(zhǔn)征地后，征地者和被征地者可以協(xié)商解決土地補(bǔ)償價(jià)格，協(xié)商不成的，可向市政委員會申請仲裁，仲裁后任何一方不服仲裁裁決的，均可向法院申請做出最后的判決。韓國的土地征收補(bǔ)償?shù)某绦蛞步?jīng)過了征收目的認(rèn)定、公告、糾紛裁決的步驟，真正做到公開透明。筆者認(rèn)為，規(guī)范我國的土地征收補(bǔ)償?shù)某绦颍蓮耐晟仆恋卣魇昭a(bǔ)償?shù)男姓绦蚣敖∪恋卣魇昭a(bǔ)償?shù)木葷?jì)程序兩個(gè)方面進(jìn)行。 4.5.1 完善土地征收補(bǔ)償?shù)男姓绦?法律的正義唯有通過公正的程序才能得以維護(hù)，完善土地征收補(bǔ)償?shù)男姓绦颍皇峭晟仆恋卣魇章犠C程序。2003年12月30日國土資源部第12次部務(wù)會議通過了《國土資源聽證規(guī)定》，在依職權(quán)聽證的范圍和依申請聽證的范圍里，都規(guī)定有土地征收補(bǔ)償可以進(jìn)行聽證。這就要求必須堅(jiān)持征地補(bǔ)償過程中公共利益與土地所有人和相關(guān)權(quán)利人的利益均衡保護(hù)觀念，完善土地征收補(bǔ)償?shù)男姓绦颍瑢?shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償程序的公正和民主性。二是建立一套完善的協(xié)商機(jī)制，將補(bǔ)償方案應(yīng)由雙方協(xié)商作為必經(jīng)程序，允許被征地人充分表明觀點(diǎn)、意見。三是完善土地價(jià)格的確定程序。根據(jù)前面提出的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)采用市場價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，在土地征收補(bǔ)償中，確定被征收土地的客觀交易價(jià)格，對于征地補(bǔ)償?shù)墓云鹬陵P(guān)重要的作用，這就需要建立專業(yè)的土地評估制度，建立一套健全完備的土地評估辦法，由獨(dú)立的土地評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行土地估價(jià)。四是明確事先補(bǔ)償?shù)脑瓌t，嚴(yán)格采取“先簽補(bǔ)償協(xié)議后實(shí)施征收”的程序，這有利于保障被征地人的合法權(quán)益。當(dāng)然，事先補(bǔ)償也不能一概而論，在緊急情況下，可以或者只能采用使用事后補(bǔ)償程序，如由于國防、軍事、公共防疫、公共安全而進(jìn)行的土地征收等。 4.5.2 健全土地征收補(bǔ)償?shù)木葷?jì)機(jī)制 為了維護(hù)被征地人的合法權(quán)益，規(guī)范政府行為，必須健全土地征收補(bǔ)償?shù)木葷?jì)機(jī)制。首先，建立解決土地糾紛的社會仲裁機(jī)構(gòu)。社會仲裁機(jī)構(gòu)因其具有中立性、專門性、簡易性，能夠直接接受社會監(jiān)督，可在仲裁機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立專門解決土地糾紛的仲裁部門，來解決土地征收補(bǔ)償中的糾紛。其次，完善行政復(fù)議制度。行政復(fù)議作為土地征收及補(bǔ)償救濟(jì)的重要途徑，因其專業(yè)、效率而具有其不可取代的優(yōu)點(diǎn)。《行政復(fù)議法》第30條的規(guī)定為土地征收補(bǔ)償糾紛提供了行政復(fù)議救濟(jì)途徑，為強(qiáng)化其糾紛解決的功能，應(yīng)從延長被征收人提出行政復(fù)議申請的期限、行政復(fù)議期間應(yīng)停止土地征收的執(zhí)行、修改《行政復(fù)議法》關(guān)于復(fù)議終局的有關(guān)規(guī)定等方面進(jìn)行完善。最后，完善司法救濟(jì)。從法律層面明確人民法院對于土地征收補(bǔ)償?shù)乃痉ü茌牂?quán)，法院應(yīng)逐步擴(kuò)大對征地農(nóng)民的司法救濟(jì)，規(guī)定相對人對于土地征收過程中征收土地的公共利益目的的認(rèn)定、土地征收方案和補(bǔ)償方案是否合理、征地程序是否公正等各項(xiàng)具體行政行為都可以向法院起訴，由法院在衡量相關(guān)利益后作出裁決。 [page]結(jié) 語 經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展是國家發(fā)展的必然要求，國家征收農(nóng)村土地是經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的前提。征收土地就涉及到補(bǔ)償問題，土地征收補(bǔ)償問題，為我國社會各界所關(guān)注。作為一個(gè)在法治道路上起步較晚的國家，我國土地征收補(bǔ)償制度的相關(guān)理論研究還比較薄弱，立法和實(shí)踐方面也存在不少問題，理論界和實(shí)務(wù)部門在處理土地征收補(bǔ)償中所作的各種努力仍然有待加強(qiáng)。我國土地征收補(bǔ)償制度面對初步深化的市場經(jīng)濟(jì)和自身存在的局限性和弊端，從原則的確定到制度的重構(gòu)、運(yùn)作，要走的路還很長。但是，我國土地征收補(bǔ)償制度的改革意義重大，涉及農(nóng)民利益、涉及社會穩(wěn)定、涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展。“制度公平，才是最大的社會公平”。 為此，筆者不揣淺陋，對我國土地征收補(bǔ)償制度作了初步探討，以期為實(shí)踐提供一些理論上的指導(dǎo)。當(dāng)然，由于筆者學(xué)識有限，加之實(shí)踐倉促，文中錯(cuò)誤疏漏之處在所難免，望各位老師不吝指正。在今后的工作、學(xué)習(xí)當(dāng)中，我會繼續(xù)對我國土地征收補(bǔ)償制度進(jìn)行關(guān)注。 【作者簡介】 陳鴻煦，湖南省衡東縣人民法院任職。 【注釋】 [1] 姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京:北京大學(xué)出版社,2000. 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內(nèi)容審核：劉超律師

來源：頭條-我國土地征收補(bǔ)償制度研究，我國土地征收補(bǔ)償制度研究