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農村征地補償標準？農村征地補償：今日在線強拆評估法律咨詢

  • 發布時間：

    2024-07-04 15:30:34

  • 作者：

    圣運律師

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農村征地補償，論農村征地補償費的分配制度及其完善 引言隨著工業化和城鎮化的加快，農村集體土地被征用呈逐年上升趨勢，因征地補償款分配引發的糾紛逐年增加，由于我國立法滯后和執法無明確標準，農村土地征地款分配糾紛已成為突出的社會問題。本文擬在借鑒

農村征地補償標準？農村征地補償：今日在線強拆評估法律咨詢

論農村征地補償費的分配制度及其完善 引言隨著工業化和城鎮化的加快，農村集體土地被征用呈逐年上升趨勢，因征地補償款分配引發的糾紛逐年增加，由于我國立法滯后和執法無明確標準，農村土地征地款分配糾紛已成為突出的社會問題。本文擬在借鑒吸收國內外有關理論研究成果的基礎上從我國農村征地補償費分配制度的背景入手，對土地征收補償的歷史源流及其性質、我國現行農村土地征收補償立法的現狀及存在的問題進行了探討，并建議從憲法的高度明確農村土地征收補償的原則以及在立法中注重提高、拓寬征收補償的標準及范圍，豐富土地征收補償方式，正確處理農民和集體土地所有權主體組織在征收補償中關系，并借鑒國內外一些先進的法律制度和管理方式，完善我國農村土地征收補償費分配制度。 一、研究農村征地補償費分配問題的背景、目的、意義 （一）研究農村征地補償費分配問題的背景我國農村土地實行集體所有制度。改革開放以來，隨著國家經濟建設的發展和農村城市化進程加快，城市不斷擴大, 農村集體土地不斷被征用。隨著越來越多的農村集體土地被征用，征地補償費分配問題已然成為了一個中心話題。然而我國現行憲法只規定了對征地給予補償，對補償的原則卻沒有做出明確的規定，土地管理法及相關法律法規對補償的標準規定不科學，補償方式單一，補償救濟程序存在諸多不足，對補償費的分配根本沒有做出具體的可操作性的規定，由此導致實踐中被征地農民得不到及時充分合理的補償，從而引發大量征地補償費分配爭議。鑒于此時事熱點，本文試圖在前人研究的基礎上，作一些理論上的探討，并提出實踐上可行的制度建設，以此完善農村征地補償費分配方面的理論和制度。（二）研究農村征地補償費分配問題的目的土地是農民的命根子，賴以生存的根本，征收農村土地后如何管好用好分配好征地補償款？這是當前農村工作中一個事關維護廣大農民群眾切身利益和穩定農村穩定發展大局的問題。本文通過對征地補償的歷史源流及其性質、我國現行農村征地補償立法的現狀及征地補償費分配存在的問題和原因進行了探討，并建議從憲法的高度明確農村土地征收補償的原則以及在立法中注重提高、拓寬征收補償費的標準及范圍，豐富征地補償費的分配方式，正確處理農民和集體土地所有權主體組織征地補償費分配糾紛，從而完善我國農村征地補償費分配程序，使國家征地程序暢通無阻，農民根本利益得到保障。（三）研究農村征地補償費分配問題的意義目前，征地補償費分配糾紛產生的直接原因是農村集體經濟組織成員難以界定，深層次原因是集體財產私有化無現成的規律可循。實踐中，糾紛較多的是安置費發放糾紛、青苗費補償糾紛及國家實行撤村建居過程中集體土地補償費分配糾紛，以及地價不合理而引發的行政糾紛。不斷有權益受到侵害的村民與政府或村委會或村民小組引發征地補償款分配糾紛，或直接向法院起訴、或上訪，甚至鬧事，已成為影響農村社會穩定的重要原因之一。[1]為此，通過理論上的研究，力爭在目前條件下，找出一條調和征地補償費的分配糾紛應當主要依靠村民自治，法院有度介入，運用多元化機制調解，調判結合的實踐之路，并提出按“農齡”分配征地補償費的設想。對國家政策的制定和實施、法律的完善和適用，及鄉規民俗的依法自治作用的發揮有一定的現實意義，從而有利于最大限度地保護失地農民的利益，有利于避免或少發生群體上訪案件，有利于維護社會和諧穩定。研究農村征地補償費分配問題，建議完善征地補償費的分配制度，有利于正確運用法律手段解決農村征地補償款分配糾紛，對于公平、公正的保護每一個村民的合法權益，理順集體財產和村民個人所有的財產之間的關系，促進社會主義和諧社會建設有著十分重要的意義。 二、農村征地補償費分配制度理論概述 （一）農村征地補償費分配的概念和性質關于征收的含義，在我國行政法學界，姜明安教授認為：“征收通常是所有權的移轉，相應財產由相對人轉為國家所有”；[2]楊解君教授認為：“行政征收是指為了公共利益之目的，行政主體按照法律規定取得行政相對人財產的單方行為，這里的財產既包括不動產，又包括動產”；[3]在民法學界，梁慧星教授認為：“所謂征收，指政府以行政命令的方式取得自然人和法人的財產權的行為。在中國，征收的對象常常包括所有權和所有權以外的其他物權（如土地使用權）”；[4]王利明教授認為：“征收，是指國家為了公共目的而強制地取得自然人和法人的財產或財產權利的行為。征收直接表現為對民事主體財產權的剝奪”。[5]而關于補償，存在公法上的損失補償與私法上的損害賠償之分，兩者都是填補特定人因某行為的結果所蒙受經濟上損失的制度。由于民法中損害賠償理論的發達與成熟，被公法上的國家賠償制度的理論基礎和運行程序大量借鑒，因此有學者認為公法上的損失補償和私法上的損失賠償的標準日漸模糊。但實際上在現代法律制度中，損失補償是與損害賠償相對的一個概念，二者的主要區別在于前者為國家公權力行使的問題，后者則是有關私法上違反權利義務的問題。總體來講，公法上的損失補償包括立法上的損失補償、行政上的損失補償和司法上的損失補償三種。而征地補償費分配是指因國家征用土地對土地所有者和土地使用者因對土地的投入和收益造成損失的補償，農村征地補償費就是國家因征地對農民的補償費用。其性質就是指國家征收集體所有的土地時直接對土地支付的補償費用。綜上，土地征收補償性質主要為指行政上的損失補償問題，但其涉及農民民事權益的保護問題，因此，確切地講，土地征收補償是兼跨公法和私法、實體法和程序法的問題。[6][page]（二）農村征地補償費分配的基本理論農村征地補償費主要是指征收耕地的補償費，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。征收城市郊區的菜地，用地單位應當按照國家有關規定繳納新菜地開發建設基金。[7]　依法規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。國務院根據社會、經濟發展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準。法律規定的是一個幅度，在征地時政府應當公布征地補償安置方案，應當按照該方案確定的數額補償。在弄清楚農村征地補償費和安置補助費之后，我們還需弄清以下幾個問題：1、所有權者及分配資格問題根據法律規定，我國土地實行公有制----國有和農民集體所有制。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地（集體所有的土地）實行征收或征用并給予補償。農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理；國務院《關于加強農村集體資產管理工作的通知》指出：“農村集體資產是指歸鄉、村集體經濟組織全體成員集體所有的資產。屬于組（原稱生產隊）集體所有的資產，仍歸該組成員集體所有” 。農業部《農村集體資產清產核資資產所有權界定暫行辦法》規定，集體所有的土地、現金、存款、依法屬于集體經濟組織所有的其他資產均屬于集體經濟組織全體成員集體所有。因此，對來源于農村集體所有的土地等自然資源的現金收益，應屬于全體村民集體共有，每個成員的權利平等，對集體土地的收益享有可分割的特定份額。 2、分配項目及對象 根據我國土地管理法律、法規的規定，國家征用土地給付的補償包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補助費等。土地補償費歸農村集體經濟組織所有，在征得農村集體經濟組織成員三分之二以上多數同意后，可以將其分給農村集體經濟組織成員；它是基于集體經濟組織成員身份產生的，并不考慮集體經濟組織成員對集體經濟組織的貢獻大小，只要具有集體經濟組織成員資格，就應當享有均等參與分配的權利，這也是法律面前人人平等的體現。地上附著物和青苗補助費歸地上附著物和青苗的所有者所有；安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用，如果不用統一安置，安置補助費應發給村民個人或者征得村民個人同意后用于支付村民個人保險等費用。農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會發包；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組發包。村集體經濟組織或者村民委員會發包的，不得改變村內各集體經濟組織農民集體所有的土地的所有權性質。 3、村民自治及表決分配方案 根據《村民委員會組織法》第十九條第三款規定：“涉及村民利益的下列事項，村委會必須提請村民會議討論決定，方可辦理：（一）……（三）從村集體經濟所得收益的使用；……” 依此，農村集體經濟組織必須將征地補償費的分配方案提請村民會議討論決定。但是《村委會組織法》第二十條第二款規定:“村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議討論決定的事項不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容”。村民的自治權并不能對抗公民的生存權和財產權，土地是農民賴以生存的重要生產資料和生活資料，土地補償款既具有生存利益性質又具有財產權性質，該權利非法律不得剝奪。村委會、村民小組在決策時必須按照村民委員會組織法第十七條所規定的程序提請村民會議討論，其無權擅自作主。村民會議作出的決策亦必須符合該法第十九條所規定的民主原則和第二十條規定的合法原則，明確村民享有同等待遇。4、基本理論現狀問題隨著社會經濟的快速發展和工業化、城市化進程的突飛猛進，農村土地特別是城鄉結合部的農村土地越來越多的被征用。在這個過程中，由于土地被征用而出現的一系列補償費分配糾紛案例隨之發生，在一定程度上已經影響到當地農村的社會穩定，成為新的不安定因素之一。土地是農民賴以生存和發展的基礎。農民的土地被征用后獲得征地款是否合理合法地分配到每一位村民手里，這不僅僅是農民通過村民自治權利來實現或解決的問題，其中更包含著廣大農民及農村社會的法律文化、道德建設及政府的合理行政等深層次的因素。當前，農村集體經濟組織，隨著家庭聯產承包責任制的施行，各地制訂的土地補償“三費”分配方案五花八門，很難保證征收的土地補償費完全合理分配到被占地農戶手中。因農村征地款分配糾紛所導致的社會矛盾，已經在一定程度上影響到農村基層政權的建設和農村社會的穩定。農村集體經濟組織經濟收益分配問題在表面上屬于村民自治范疇，但農村的村民自治離不開政府的正確指導和幫助，否則農村村民自治很容易走入“誤區”。如果通過當地政府制定在分配方面的政策規定和實施細則，再加以幫助教育農民樹立正確的思想認識，提倡顧全大局，那么最終實現農村分配的合理性和合法性，維護農村社會的持續穩定將指日可待。[page]（三）農村征地補償費分配制度的歷史淵源據考察，土地征收補償制度最早源于羅馬法時代。近代的權威論述，始見于荷蘭法學家格勞秀斯。他認為，土地征收的基礎在于領主對其臣民有“最高統治權”，依次原則，為“公共用途”，領主便可以取得私人土地。但國家在如此行為之時，必須給受損失的私人予以補償。[8]在十八世紀之前，只要是為了公共用途，私人土地即可被征收，不需特別的法律作為依據。直至法國大革命之后，在自由法治國家的理念之下，才將土地征收的補償要件列入憲法之內，成為一項法律制度。英國法院在長期的實踐中形成了一個這樣的推定原則：對于特定案件，除非議會法明確排除補償，否則不能推定議會法有剝奪私人土地所有權不予補償的意圖。這個原則稱為補償推定原則(Presumption in favour of Compensation)。[9]在德國，雖然魏瑪憲法允許聯邦立法者，可以制定不予補償的征收法律，但魏瑪時代并未嘗試制定過此種法律。基本法的立憲者進而為了完全制止“無補償的征收”(entschadigungslose Enteignung)，明確規定征收惟有依法律，而且該法律也同時規定了征收的補償額度和種類時，方可為之。這個憲法的理念及制度，將授權規定征收的法律與補償規定，強制性地合為一體，說明了基本法強調征收補償的“不可缺性”，(Lnabdingbarkeit der Entschadigung)，征收的法律必須規定補償條款，方得有效存在和適用，故基本法公布不久后，著名學者愛普森稱之為“唇齒條款”(Die Junktimklausel)，形容征收與補償的不可分性，此名稱后廣為理論和實踐中所引用。[10] 在我國公有制下，有關土地征收補償的條款最早出現在1944年1月頒布的《陜甘寧邊區地權條例》中，其中規定，“由于建筑國防工事，興修交通道路，進行改良市政工作以及舉辦其他以公共利益為目的而經邊區政府批準的事業，政府租用、征用或以其土地交換任何人民或團體所有的土地。”其中“租用、征用或者以其它土地交換”，即土地征收補償的初級形式。[11]新中國的土地法規中，最早提到土地征收的是1950年6月24日中央人民政府政務院頒布的《鐵路留用辦法》和《中央人民政府政務院“關于鐵路留用土地辦法的幾點解釋”》1950年11月，政務院通過公布的《城市郊區土地改革條例》第14條也明確規定：“國家為市政建設或其他需要征用私人所有的農業土地時，須給予適當代價，或以相等之國有土地調換之。對耕種該項土地的農民亦給予適當的安置，其他該項土地上的生產、投資(如鑿井、植樹等)及其他損失，予以公平合理的補償。”這實際上確立了公平合理補償的原則。 1953年11月，政務院頒布了《關于國家建設征用土地辦法》，對補償的程序和范圍作了具體的規定。該辦法第八條第一款規定“被征用土地的補償費，在農村應由當地人民政府會同用地單位、農民協會及土地原所有人(或原使用人)推出之代表評議商定之。一般土地以最近三年至五年產量的總值為標準，特殊土地得酌情變通處理之。如另有耕地可以調劑，亦須發給被調劑土地的農民以遷移補助費。”第二款規定;“對被征用土地上的房屋、水井、樹木等附著物及種植的農作物，均應根據當地人民政府、用地單位、農民協會及土地原所有人或原使用人會同勘定之現狀，按公平合理的代價予以補償。” 1962年9月制定的《農村人民公社工作條例修正草案》中進一步指明，“不許無代價的調用勞動力、生產資料和其他物資。” 1982年2月，國務院公布《國家建設征用土地條例》，分別就城鎮建房用地和國家建設用地中的征用征收標準、補償條件和補償額度等補償問題作了具體規定。 1986年6月25日通過的《土地管理法》第二十七條規定：“國家建設征用土地，由用地單位支付土地補償費。” 1991年2月15日，國務院發布了《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》，具體規定了國家在興建大中型水利水電工程的征地補償和移民安置的原則和補償標準及實施程序。 1993年8月19日通過的《長江三峽建設移民條例》對長江三峽建設中因移民給當地的居民造成的損失具體規定了補償的原則和具體措施。 2001年國土資源部發布了《征用土地公告辦法》對征收土地的具體補償程序作了較為完善的規定。從上述法律法規的規定來看，在我國的土地征收補償制度大多只是原則性的規定，沒有具體的補償程序和補償標準的規定。 2004年3月14日，十屆全國人大二次會議通過了憲法修正案，第一次在憲法中明確提出了私有財產權和補償的概念。第十三條第三款修改為:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”這次憲法修改的規定，雖然在某些內容和提法當中還有一些模糊和欠缺，但這些規定為我國今后農村土地征收補償制度的進一步建立和完善提供了憲法上的基礎和保障。2004年10月，國務院發布了《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》，明確規定要完善征地補償辦法，妥善安置被征地農民，健全征地程序，加強對征地實施過程監管。 2004年11月，國土資源部發布了《關于完善征地補償安置制度的指導意見》，明確要因地制宜確定征地補償標準，保障被征地農民長遠生計。 從新中國成立到現在，經過若干次法律修訂，關于農村土地征收補償制度的規定，主要散見于憲法、土地管理法、土地管理法實施條例、征用土地公告辦法、國土資源聽證辦法、深化改革嚴格土地管理的決定、完善征地補償安置制度的指導意見等法律法規及其他一些規范性法律文件中。這一系列的法律法規構成了我國農村征地補償制度的歷史和法律淵源。 三、農村征地補償費分配制度的現狀和存在的問題、突出表現 （一）農村征地補償費分配制度的現狀[page]在城市化進程中，由于城市的不斷發展，城市近郊歸村民集體所有的土地不斷以國家征用的形式被占用，同時國家對其所占土地給予相應補償，從而產生了對征地補償款如何分配的問題。由于現實中占地補償款往往不是按其補償項目分別支付，而是統一支付給鄉、村集體，然后由村集體對占地償款統一收益、統一分配，同時村集體在分配占地補償款時不依據補償款的性質和法律規定加以區分，在分配過程中程序不合法、標準不統一，導致侵犯村民權利的情況經常發生，關于集體收益分配糾紛的案件大量涌現。以上農村征地補償糾紛的出現主要是由于我國現今分配制度不完善所引起的。現實中開發商違法城建、暴力拆遷；政府違規操作；補償款發放不均等現象層出不窮，而且愈加嚴重。地方政府的 “農民利益” 意識淡薄。由于地方政府“工業興市”、“招商引資”心切，低地價出讓土地，只能實行低標準的補償，間接地侵害了被征地農民的合法權益。有些部門和單位領導專項資金管理意識不強。對于土地補償費，他們缺乏“專款專用”意識，加之受自身利益驅動，導致隨意截留、挪用、克扣行為的發生。償機制不符合科學發展觀要求。當前，土地補償機制落后，基本上實行貨幣補償。沒有從根本上建立宏觀的高層次“造血”式和科學保障式的補償機制。[12]這一系列的不科學不合理甚至違法的操作構成了我國現今農村征地補償費分配制度的現狀。（二）農村征地補償費分配中存在的問題和糾紛、突出表現 通過對分配制度不完善的分析可以發現我國農村征地補償制度存在諸多問題，主要表現在以下幾方面： 第一、《憲法》作為根本法，對征地補償應依據何種原則進行補償并沒有明確。憲法作為根本法，是一國法律、法規等規范性文件的立法基礎，應該對基本的問題做出規定。考察國外的大多數憲法，無論是“完全補償”、“公正補償”、“公平補償”還是“相當補償”，基本上對土地征收補償的原則做出了明確的規定。它們對征地補償制度所采取的立法體例，往往是在憲法中對土地征收補償的原則規定基本的條款，然后在單行法律中以土地征收補償原則為基礎，分別規定具體的標準。我國雖然在2004年的憲法修改中明確了補償條款，但是對補償的原則卻沒有明確，征地補償原則缺乏憲法基礎。 第二、補償標準極不合理。我國《土地管理法》規定的征收土地補償費、勞動力安置補助費都是按照被征收土地前三年的平均年產值計算的，其補償標準計算的基準是農地的年產值，實踐中這是很不科學的。年產值是農作物產量與價格的函數，其高低受所處地區的農業生產自然條件如光、溫、水、土和社會經濟條件如農產品價格、耕作制度、產業結構調整的影響，而與被征地的區位等地價因素無關。事實上土地補償費的確定很大程度上與被征地所處的區位、區域經濟發展狀況及區域基礎設施條件等緊密相關，而與土地年產值的關聯性并不明顯。這種法定的征地補償標準存在三個問題：一、法定的征地補償標準游離于土地市場價格之外。按照經濟學原理，產品價格要受到市場供求的影響，在需求不變情況下，供給增加引起價格下降，供給減少引起價格上漲；在供給不變情況下，需求增加引起價格上漲，需求減少引起價格下降。但目前我國的征地價格對市場的供求變化卻反應呆滯，一方面國家對農地的供給是有嚴格計劃的，從理論上講農地勢必會處于一種供不應求的狀態，另一方面城市化進程對農村土地需求量日益增大又是客觀存在的事實，但是由于我國征地是套用國家法律規定的內容和標準來確定土地補償額，致使征地補償額度的計算始終游離于土地市場價格之外。二、法定的征地補償標準較土地實際產出價值而言往往失真。在計算補償費和補助費時，基本是按傳統的糧經作物比測定前三年的農業產值，沒有或較少顧及到對現在的城郊農村而言，農業己經不僅僅是傳統意義上的農業，而集生態農業、精品農業和休閑觀光農業等為一體的現代都市型農業，土地的產出己完全不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。因此，這樣形成的土地補償額當然不能反映被占耕地本身的實際產出價值，往往較實際產出價值偏低。三、法定的征地補償標準無法解決土地增值分配的不合理問題。目前我國土地征收補償標準采用法定補償標準，由《土地管理法》第四十七條具體規定，其中有些補償標準只有最高限的限制，如“每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍”、“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍”，即使有些有法定最低標準的限制，政府的自由裁決權也比較大，如“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍”、“征收其他土地補償費和安里補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置費的標準規定”，較大的自由浮動幅度和“參照”賦予了政府極大的自由裁決權。由于政府作為利益參與方分享土地征收的利益，被征收方又極少參與征收過程，導致很多地方政府常常按照法定最低標準給予補償甚至連法定的最低標準也達不到，在自由裁決的權限內，出現顯失公平的不合理現象更是常見。實踐中政府往往以支付較低的補償費為對價獲得土地，再以很高的土地使用權出讓金轉入市場，由此所形成的增值是巨大的。但是失地的集體組織和農民卻不能從增值中獲利。法定的征地補償遠遠不足以解決被征地農民的長遠生計。另外，征地補償范圍沒有覆蓋土地上的他項權利如承包經營權等的補償。農民集體土地轉為建設用地的過程，應當是農民分享城市化和工業化成果的過程，應當有利于縮小城鄉差距而不是擴大城鄉差距，因此，應該考慮在對失地農民的征地補償中解決土地增值分配不合理的問題。[13] 第三、補償收益主體不明確，補償截留現象嚴重。這個問題可以說是導致實務中許多補償糾紛發生的根本原因。收益主體不明確主要是源于我國在立法上對農村土地權屬界定不清。我國的《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》以及《農業法》等重要法律都明確規定，中國農村的土地歸農村集體成員共同所有，但到底誰是“集體”，相關立法卻沒有明確指出。1978年以前，我國農村土地所有權模式可以概括為“三級所有，隊為基礎”，即“人民公社、管理大隊、生產隊所有，但其中生產隊占有的量占到95%以上，占有壓倒性的地位。十一屆三中全會以后我國實行了農村經濟體制改革，人民公社變成了單純的行政建制——鄉，管理大隊變為了農民的自治組織——村，生產隊變成了村的組織成分——村民小組。法律在設定土地權屬時，兼顧了這三者的地位。[14]《土地管理法》第10條規定：“農村集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；己經屬于鄉(鎮)農村集體所有的，由鄉(鎮)集體經濟組織經營、管理。”然而，現行的立法模式并沒有為“集體”作出嚴格界定，對所有權主體多級性和不確定性的規定，反而造成了集體土地所有權主體的虛位，導致了集體土地人人所有，卻人人無權。因為農村實行家庭承包經營為基礎，統分結合雙層經營體制以后，農村集體經濟組織大多解散，原來屬于鄉（鎮）、村集體經濟組織所有的土地已經分給各村內小組的農戶承包經營，而且當初分地的時候土地權屬登記手續大多不健全，在土地未被征收時這種潛在的權屬不清問題一般不太引人注意，但是當面臨補償金的時候，潛在的問題就充分暴露出來，三個主體都爭搶土地補償金，即使屬于村內小組所有的土地被征收后，鄉(鎮)、村克扣、截留補償金的不正常現象大量存在，補償金落實到真正土地權利人手中的所剩無幾。 [page] 農村土地權屬的立法界定不清，大量的補償費無法為農民所掌握，嚴重損害了農民的利益。依照現行法律規定，青苗補助費和地上附著物補償費應分配給該物的所有者，通常為農民個人所享有；安置補助費是為了確保被征地農民現有生活水平不降低而給予的補助，國家規定應由安置單位所享有。若農民自謀職業，應發給農民個人。但在實際補償分配過程中，爭議最多的是土地補償費和安置補助費。但在實際補償分配過程中，爭議最多的是土地補償費和安置補助費。首先是土地補償費，據有關部門統計，如果土地出讓成本價為100%，則農民只得5%－10%，村級集體經濟組織得25%－30%，60%－70%為縣、鄉(鎮)各級地方政府所得。[15]調查發現，“征地補償費在實際的分配過程中鄉村截留多，農民實得少。征地實施單位一般不直接面對農民個人，而是只面對村、鄉兩級，征地補償費一般先經鄉政府，再經村委會，最后才到農戶，資金撥付一般也是直接到鄉財政，只有個別地區直接到村。鄉村截留得比例一般是：廣東省，鄉鎮可得15%-20%，其余全部歸村委會。福建省，經濟好的鄉鎮有不留的，一般鄉鎮留10%-20%，經濟困難的留30 % -50%，個別的鄉鎮對房地產開發項目留90%以上，余下的補償費則在村和農民之間分配，一般村得50%以上。[16]由于農村集體土地產權關系混亂，產權主體不明，往往造成各級政府、村委會以及集體經濟組織相互爭當所有權主體，或通過各種名義克扣征地款，有些地方甚至存在村干部憑借權力分割征地款項，導致真正的所有權主體不能享受應該享有的利益。其次是安置補助費的分配問題，安置補助費的目的主要是用來安置征地后剩余勞動力的，由安置單位享有，但由于勞動用工制度發生了很大的變化，許多企業難以勝任妥善安置勞動力的重任，因此許多地方均采取貨幣安置的方式，部分安置費用在沒有使農民得到妥善的就業安置條件下應由農民個人所享有，但許多地方并未按照國家規定足額發放，甚至完全沒有發放到農民手中，而是被層層的截留。 第四，補償方式單一，安置責任不明確。我國農村土地征收補償方式只有金錢補償和勞動力安置兩種方式。只在國土資源部《關于加強征地管理工作的通知》這一部門規章中規定了預留地和土地使用權入股補償的方式。由于勞動用工制度發生了很大的變化，許多企業難以勝任妥善安置勞動力的重任，因此許多地方均采取貨幣安置的方式。單純的金錢補償無法使失地農民真正安置就業。農民失地后大量涌入城市，而農民由于缺乏技能和知識，無法在城市激烈的競爭環境中生存下去。待僅有的一點補償金額用完后，失地農民就徹底失去了生存的依靠。此外，土地管理法也沒有明確規定具體應由哪個組織來負責對失地農民的安置。 第五，補償程序不完善、欠缺司法救濟。補償過程中雖有公告和聽證的規定，但缺乏農民實際參與聽證的保障渠道。法律規定征地補償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門制定，補償方案制定后才公告告知農民，對農民提出的意見只在確需修改的情況下才改動補償方案，極大地限制了農民的參與權。另外，發生糾紛后，法院往往以征地補償案件不屬于民事案件為由不予受理，司法保護不能實現。[17]現有的土地征收補償法律法規沒有規定對裁決不服的救濟途徑，《土地管理法》第十六條的規定主要是土地所有權和使用權的權屬糾紛的救濟途徑，而不包括土地征收補償糾紛的處理。根據現行《土地管理法》的規定，征收各方不能對征地補償標準達成一致意見的，由征收部門裁定，而且該裁定為終局裁定，相對人不能向人民法院起訴。這種制度安排，給征收方以過大的權力，而被征收方連起碼的司法救濟權都沒有。雙方的攻防武器嚴重失衡，極易造成對被征收人利益的損害。 從農村土地征用補償款中存在的問題到矛盾的激發，主要還是發生在補償款分配到戶的過程中，此類矛盾糾紛的源頭也主要是因為分配主體不明和補償款分配不均，大體概括主要有以下幾種類型：1、出嫁女及其子女要求分配征地補償款。[18]與城鎮職工、居民結婚的農村婦女，由于受戶口管理限制，婚后戶口不能遷入城鎮，其子女也相應不能轉為非農戶口。但由于種種原因沒有享受劃分責任田、口糧田、宅基地及其他經濟權利，在分配征地補償款的時候，村民小組的征地款自然也就不能分給他們。更多的情況是，出嫁女同樣嫁到農村，多數都不愿意將戶口遷出去，其子女的戶口也在本村。這部分人同樣要求分配征地補償款。2、農村入贅女婿要求分配征地補償款 。受農村風俗影響，入贅女婿雖戶口在本村，但絕大部分的村民小組通過制定村規民約的方式，不同意將責任田或征地補償款分配給他們。3、農村超生子女要求分配征地補償款。一些農村村民小組制定的分配方案和村規民約，以其違反計劃生育為由不分給農村超生子女征地補償款，而超生子女則以其戶口在本村為由，要求應與其他村民享受同等的征地補償款分配待遇。4、鎮辦企業單位退養人員回到本村要求分配征地補償款 。有些鎮辦企業倒閉解散，對企業職工未作出善后處理，這些職工即沒有退休養老金，也沒有列入享受城鎮居民低保費和社保費的范圍，回到本村（戶口也遷回本村）后要求享受村民待遇分配征地補償款，而村民小組不同意。5、全家從外地遷回老家居住且戶口也遷回本村落戶的人員要求分配征地補償款 。這些人遷回老家后，原先承包的土地被所在村收回，遷回居住時，其老家所在村民小組沒有分給他們責任田耕作。土地被征用后分配征地補償款時也沒有分給這一部分人。6、全家移居城鎮生活但戶口尚在農村的人員要求分配征地補償款 。有的村民雖然戶口仍留在農村，人卻常年在外務工或做生意，全家也移居到城鎮生活，未在村里盡任何義務，當得知要分配征地補償款時，他們又回來請求享受分配權意，這自然會引起村民不滿，村民小組往往也會不同意這些人的要求。7、新生兒和死亡人員的家屬要求分配征地補償款 。嬰兒出生和村民死亡時土地已被征用，征地款尚未分配，村民小組以嬰兒出生時土地已被征用和分配征地款時村民已經死亡為由，不同意分給征地補償款。（三）農村征地補償費分配糾紛的成因分析通過以上對農村征地補償費理論、淵源、制度現狀、糾紛問題和主要表現類型的闡述分析，我們不難得出農村征地補償款分配糾紛產生的主要原因有：歷史文化流傳背景的束縛，國家法律法規制度的不完善，個別地方基層政府處事能力的薄弱，農民自身的法律意識淡薄等等。再加上基層組織實施的重大決策沒有按照村民委員會組織法的規定運作，沒有召開村民大會或村民代表大會方式進行民主決議，或召開的村民大會程序不合法，這一系列原因是糾紛產生的社會性根源。[19]此外，由于決議本身的不平等導致對出嫁女、招婿、喪偶、離異及繼子女、大中專在校生、義務兵、年輕人及早期外來落戶的人處理不當，侵犯了部分人的權益，也是糾紛產生的原因之一。 [page] 四、農村征地補償費分配制度的完善 （一）農村征地補償費分配糾紛的處理原則1、堅持“以土地為唯一生活來源的人及其派生人員確定村民的成員資格權”的原則。在處理農村征地補償款糾紛的中，村民的成員資格權是處理此類糾紛的著眼點，以土地為唯一生活來源來劃分成員標準，應包括形式標準和實質標準，形式標準即戶口登記標準，實質標準為是否有承包土地為標準。[20] 2、堅持村民的自治權與村民的財產權不能相矛盾的原則。 處理此類糾紛時既要充分尊重村民的自治權，也不能剝奪公民的財產權。村民的自治權并不能對抗公民的生存權和財產權。[21]因此，村委會、村民小組在決策時必須按照村民委員會組織法第十七條所規定的程序提請村民會議討論，其無權擅自作主。村民會議作出的決策亦必須符合該法第十九條所規定的民主原則和第二十條規定的合法原則。 3、堅持有協議的從協議，無協議的依據政策與法律及習慣相結合的原則。 處理此類糾紛，有協議的從協議，無協議的要依據黨和政府的相關政策，結合當地鄉土社會習慣，依照民事行政法律規范，地方性規范，綜合考慮作為化解糾紛的著眼點。 4、堅持運用多元化機制化解糾紛的原則。 運用多元化解決機制化解農村征用土地糾紛是最好的手段。這一原則在補償款糾紛訴至法院時采取尤為重要。相關法院在處理此類案件時訴前應疏導，即立案時嚴把立案關，符合立案標準的予以立案，不符合的做好耐心釋法工作。訴訟中邀請村民代表及基層組織的相關人員參與訴訟，了解村民的想法及糾紛的成因，同時加強人民調解工作，協助做好訴訟調解工作。訴訟后發現基層組織違法法律的做法時，及時下發司法建議，要求其嚴格規范村民大會的程序，合法、民主、平等地進行分配，從而減少大量糾紛。（二）農村征地補償費分配糾紛的解決方法農村征地補償費分配糾紛發生的主要階段是在補償款分配到戶時，由于主體不明確以及補償款分配不均而引起的。對此，我們應對癥下藥，為此提出以下幾點解決糾紛的辦法：1、對于出嫁女及其子女要求分配征地補償款的情形：根據《婦女權益保障法》第30條：“農村劃分責任田、口糧田等，以及批準宅基地，婦女與男子享有平等權利，不得侵害婦女的合法權益。婦女結婚、離婚后、其責任田、口糧田和宅基地等，應當受到保障。”以及福建省實施婦女保障法的有關規定，農村婦女與城鎮男子結婚，戶口沒轉移，未能享受城鎮居民低保費等待遇的，其及子女所在村不得注銷其戶口，不得收回其口糧、責任田等，應作為該村村民仍享有集體所有的土地為其提供社會保障的權益。因此出嫁女及其子女享有與其他村民同等的來源于集體所有的土地被征用而獲得補償的權利，對其分配征地補償款的請求應予以支持。2、對于農村入贅女婿要求分配征地補償款的情形：作為村民自治的產物，村規民約效力的發生必須以不違反國家法律的規定和不損害公民的基本權利為前提，否則就是對村民自治權力的濫用。而其關于入贅男子及其子女不能享有土地承包及收益權的規定，恰恰違反了《憲法》、《婚姻法》以及《土地承包法》的規定。因此，入贅女婿也與其他村民一樣，有權參與征地補償款的分配。3、對于農村超生子女要求分配征地補償款的情形：一方面，超生子女是其父母違反計劃生育政策情況下出生的，經行政機關處罰、審批后上戶，具有村民身份。但是這種村民身份上的瑕疵導致超生子女作為村集體成員與其他村民應當有所區別。否則，假如不加區分地對超生子女和普通村民一律給予分配土地征地補償款，無形中就成了對“超生行為”的鼓勵。另一方面，超生子女是否享有村民待遇、享有同等數額的土地分配款影響村集體其他成員的直接利益，應當在村民個人利益與村集體其他成員整體利益之間尋找平衡點，保護超生子女依法享有的民事權利。因此，目前法律法規尚未明確的情況下，應尊重農村集體組織自治權的行使，是否分給、分給多少由村民按照民主議定的原則決定。4、對于鎮辦企業單位退養人員回到本村和全家從外地遷回老家居住且戶口也遷回本村落戶的人員要求分配征地補償款的情形：由于一些非凡原因，這些“回遷”人員既沒有退休養老金，也不享有城鎮居民所享有的“低保”和“社保”，其基本生活沒有保障。而依據《土地承包法》的立法宗旨精神和有關的政策規定，土地是村民的基本生活資料和生活保障，按戶口屬地原則，他們應享有戶口所在村的土地承包權和土地補償分配權，作為他們的的基本生活資料和生活保障。因此，對于“回遷”居住而原先承包的土地被原所在村收回的人員，應當給予分配征地補償款。5、對于全家移居城鎮生活但戶口尚在農村的人員要求分配征地補償款的情形：根據《民法通則》中的權利義務相一致原則和平等原則，對于“遷出”人員要求分配征地補償款的，應區分對待。平等不是平均。對于“遷出”人員，不能一味地適用戶口屬地原則：履行了村民義務的，應當參與分配征地補償款；而未盡村民義務的應當少分獲不分。6、對于新生兒和死亡人員的家屬要求分配征地補償款的情形：根據《民法通則》第九條規定，公民的民事權利始于出生滅于死亡，新生兒從出生開始就是該村的一份子，就應與村民享有同等的民事權利和待遇，在分配時嬰兒已出生就應該分給。而村民在分配時已死亡，民事權利也隨之滅失，其家屬要求死亡人員繼續享有民事權利和村民待遇，有悖法律規定，不應分給征地款。因此，新生兒要求分配征地補償款的應予支持，死亡人員的家屬要求分配征地補償款的不予支持。 7、小城鎮戶籍改革中“農轉非”人員已經回遷或沒有解除土地承包關系的，應視為集體經濟組織成員，應予以分配；但戶口未回遷且已解除土地承包關系的，不予分配。8、在編國家公務員和事業單位干部、大集體以上離、退休人員并享受養老金的，因已經脫離集體經濟組織，其身份已發生改變，一般不予分配。[page]9、大中專院校在校生及現役軍人，為了支持國家教育及國防事業，應予以分配；在畢業或退伍轉業后回鄉從事務農，沒有解除土地承包關系的，應予以分配；但畢業后或現役軍人復員、轉業后已經參加國家機關、事業單位及大集體單位工作的，且已經解除土地承包關系的，則不予分配。10、六十年代精簡下放到農村的“定銷戶”或“戤社戶”，戶籍仍在本村的，因考慮歷史因素，鑒于這部分人對國家建設作出一定的貢獻或犧牲，只要其戶籍還在本村的，應視為集體經濟組織成員，應予以分配。另外，除了對分配主體的明確上給予解決，還需各級政府秉公執法，廉政守法對于農村征地補償款應責任一付到底，層層監督，帳務明清。指導基層組織合法平均發放補償款到每一位應得補償款的農民手中。當然，這一切的一切，還需國家法律制度的支持和個人的法律意識的提高，到時，此類糾紛的發生將大大減少，出現問題也會迎刃而解。（三）完善農村征地補償費分配糾紛的建議國內農村征地補償費分配糾紛問題重重，在此，筆者試著從以下幾方面提出幾點粗略的建議：第一、從分配主體方面1、指導村民委員會或村民小組，通過合法的程序，制定出符合法律規定的征地補償款分配方案，而不能一味地遵從風俗習慣，以防止濫用自治權力現象的出現；　 2、組織成立聯合督查組，以檢查各鎮、村、組對被征用土地補償安置費的分配和使用情況，加強征地后的監督檢查工作力度和對征用土地工作各環節的社會監督；　 3、主動進村入戶，指導符合條件的失地農民申請“最低生活保障”，保障其基本生活，促進社會的安定團結。　 4、組織失地農民通過就業培訓，提高自身素質，積極尋找就業機會，通過一定的優惠政策鼓勵農民自謀職業、引導企業吸納失地農民。第二、在社會保障和組織規范方面現實中，國家征完地之后，失地農民最為關心的問題，就是失地后的生活保障和征地補償款的合理使用。但這個問題因為資金來源等困難，長期以來一直沒有找到妥善解決的辦法。為此，建議在全國范圍內利用農村征地補償款和土地流轉收益建立失地農民社會保障體系，保險費的支付由地方政府、農村集體經濟組織、個人三方負擔。并在建立失地農民養老保障體系的基礎上，逐步建立失地農民最低生活保障、醫療保障等保障體系。[22]針對農村土地征用補償款被貪污、挪用、流失等現象，應著力強化管理，加強對村干部的素質教育，著重從三個方面加大對農村土地補償費等管理的力度。 1、嚴格規范財務制度，把好財務收付關口。村社基層組織對收取的土地征用補償款等，要及時納入財務，統一管理，合理使用。積極推行村務公開，在村社兩級財務管理上推行《資金統管制》和《會計代理制》。“資金統管制”即：要求行政村收取的各種資金，全部納入財政所實行統一管理核算。財政所分戶建帳，執行“收支兩條線”，嚴禁自收自支，嚴格對票據的領、用、繳、銷、存制度，保證預算外資金、專項資金專戶專用，防止擠占、挪用。“會計代理制”即：村委會對資金的“所有權、支出權、審批權、收益權”不變，承擔本村社的出納職責，其資金和會計核算由鄉（鎮）代理。[23]如本區洛帶鎮（農經站）專門負責會計代理工作，村對鄉實行報帳制度，每月底審核整理本月發生的原始憑證，交鄉鎮財政所或農經站進行復核、結算和帳務處理，禁止村支書、村委會主任擔任專職出納員。 2、規范土地主體和流轉管理制度。土地征用屬于一種法律行為，應該具有嚴格的法律程序，在土地征用過程中，我國法律規定的補償原則是“適當補償”，補償費基礎既非市場價格也無參照系數，因此一些地方政府隨意征用和侵占農村土地，隨意確定和拖欠補償費用，村委會及村干部隨意侵占挪用土地補償金的一個相同的根源——土地的產權主體地位模糊。因此，要嚴格規范土地征用管理措施，即：一、嚴格土地征用公告程序；二、土地審批程序公開；三、征用土地公開，補償費公開；四、涉及到村的土地有償轉讓、征用補償費、青苗補償費、拆遷費要公開。“土地流轉制度”即：在穩定黨在農村的基本政策的前提下，按照中央“依法、有償、自愿”的原則，允許農村對承包土地經營的合理流轉，鼓勵農民離土離鄉從事第二、第三產業，允許農民參加對國家給予的土地征用補償費、青苗補償費、拆遷補償費的公開“聽證會”，增強土地征用的透明度，預防政府官員由土地征用管理的漏洞而產生利益驅動走上犯罪。3、加強對村干部的審計、監督。村、鎮的上級政府部門和紀檢、監察、檢察機關等監督部門注意發現誘發犯罪的制度管理，外部監督，思想教育等方面存在的問題，長期不懈地抓好法制教育，對鄉（鎮）村重要崗位和管理重要資金的人員，要嚴格落實各項規章制度，嚴格落實監督措施，嚴格執行土地征用管理程序，嚴把用人關、教育關、監督關，根除產生職務犯罪的土壤，職務犯罪就會得到有效遏制和減少。 第三、從法院執行力方面在目前社會經濟體制和法律構架下，應通過制訂相應政策，尊重農村集體經濟組織的權益，充分發揮村民自治作用，法院慎重介入。法院介入主要是在土地補償款和安置補助費上的執行力上。1、對已經進行分配的土地補償費，法院有權予以執行。雖然法律對集體土地的處分加以強制限制，但對集體土地被征用后取得的土地補償費，并未禁止處分。因此，村集體對土地補償費的處分有完全權利，對其依自治權作出的處分的合法性，應當予以承認。土地補償費財產性質同于其他財產，但因土地補償費權屬歸村集體，若村集體對土地補償費并不分配到戶，則法院不能因被執行人為村民而執行集體財產。僅在村集體依法分配土地補償費，該征地補償款權屬、性質發生變動時，法院對此時的土地補償費才可采取強制措施。2、對于直接支付給農民的安置補助費，法院亦有權予以執行。法院的強制執行并不與法律強制設立安置補助費初衷相沖突，安置補助費設立初衷在于保護農民這一弱勢職業群體，強制執行對象為農民個體，注重對被執行個體的生活條件、經濟狀況的分析。在現實中，多數農民并不富有，安置補助費在其失地后一段時間內，對其生活與工作的扶持亦可以想像，故一般不能再強制執行。對此，法律亦規定了強制執行中的執行豁免制度，法院在執行中必須保護被執行人的基本人權，保證其基本生活水平，使其不會因法院的強制執行而走上絕境，或只能依賴社會救濟過日子，導致社會負擔的加重。[page]第四、從國家法律制度的完善方面主要體現在國內外借鑒立法上世界上的一些發達國家和地區都非常重視土地征用補償制度，對補償標準、補償范圍、補償方式、補償糾紛處理等等都作了較詳細的規定，以市場為基礎，盡可能地體現效率、平等的原則。土地征用補償問題是一個十分敏感的問題，也是中國土地征用制度中急需解決的一個關鍵性問題。借鑒世界發達國家和地區的土地征用補償制度，可以得到如下啟示：1、遵循市場原則，提高征地補償標準。應借鑒大多數國家和地區的做法，提高征地補償標準，以市場作為基礎，將土地補償費、青苗及建筑物、構筑物補償費、殘地補償費等主要補償項目的補償價格參照當前土地市場的價格，充分體現“效率、公平”原則。　 2、合理分配征地補償費用。中國現行法律制度對“集體”界定模糊，村干部成為了集體組織的“代言人”，現實中以村民委員會的名義來強占僅有土地使用權的農民的土地補償費的事件時有發生，作為弱勢群體的農民在由征地補償費用引發的爭議中顯然處于不利地位。因此，國家應進一步明確界定農村土地征用補償的受益主體，一方面使農民不會因喪失土地使用權而喪失土地收益權，能較好地保護農民的合法權益，另一方面也可以有效地防止集體財產的流失。3、征用土地補償方式應多樣化。借鑒日本、德國等國家的經驗，土地征用的補償方式既可以采用貨幣補償，也可以采用實物補償。而實物補償又可以采取留地補償和替代地補償相結合的方式，從而有效保障和維護被征地農民的切身利益。4、建立土地糾紛仲裁機構。隨著市場經濟的不斷發展和農民法律意識的增強，由征地引發的矛盾特別是對補償費用的爭議會越來越多。按照目前法律規定，發生土地補償費用爭議的，應由縣級以上政府協調，協調不成的則由批準征用土地的人民政府裁決。這種由政府當裁判員的做法，不符合國外通常是由獨立于政府的機構來仲裁征地糾紛的國際慣例。因此，有必要建立專業的仲裁機構來裁決征地糾紛，這樣可以有效地保護國家、集體、農民三者之間的合法權益，公平合理地予以調處。 結束語在現實中，農村社會生活極為復雜，法律原則往往難以解決復雜的現實問題。目前對于農村土地的征收補償制度尚無全國性的法律規定，盡快建立公平、合理的土地征收補償制度,對于我國社會的安定團結,建立和諧社會有重大而深遠的意義。筆者建議通過立法或司法解釋認可一些善良風俗習慣，發揮民事習慣法的作用，并對農民集體所有權的行使進行認真改造，使之適應民事社會生活。更為關鍵的是，相關部門應切實保證法律的實施。制定法律的目的在于保障公民都得到公平、公正的待遇，有了立法，只是公民能夠得到公平、公平待遇的法律依據，而法律得到了正確實施，公民才真正享有公平、公正待遇。 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