一、城市更新政策解讀

一、什么是“城市更新”

      城市更新是一種將城市中已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代化城市社會生活的地區(qū)作必要的、有計(jì)劃的改建活動。1958年8月,在荷蘭召開的第一次城市更新研討會上,對城市更新作了有關(guān)的說明:生活在城市中的人,對于自己所居住的建筑物、周圍的環(huán)境或出行、購物、娛樂及其他生活活動有各種不同的期望和不滿。

      對于自己所居住的房屋的修理改造,對于街道、公園、綠地和不良住宅區(qū)等環(huán)境的改善有要求及早施行,以形成舒適的生活環(huán)境和美麗的市容。包括所有這些內(nèi)容的城市建設(shè)活動都是城市更新。宿州市政府積極響應(yīng)國家關(guān)于實(shí)行城市更新的號召,將城市更新納入宿州市十四五規(guī)劃的重點(diǎn)工作內(nèi)容。

      二、“城市更新”的起源

      雖然更新改造幾乎伴隨著城市發(fā)展的全過程,但是現(xiàn)代意義上大規(guī)模的城市更新運(yùn)動(urban renewal)則是始于1960年代1970年代的美國。由聯(lián)邦政府補(bǔ)貼地方政府對貧民窟土地予以征收。然后以較低價格轉(zhuǎn)售給開發(fā)商進(jìn)行“城市更新”。雖然城市更新綜合了改善居住、整治環(huán)境振興經(jīng)濟(jì)等目標(biāo),較以往單純以優(yōu)化城市布局改善基礎(chǔ)設(shè)施為主的“舊城改造”涵蓋了更多更廣的內(nèi)容但是其所引發(fā)的社會問題卻相當(dāng)多,特別是對于有色人種和貧窮社區(qū)的拆遷顯然有失公平,因而受到社會嚴(yán)厲批評而不得不終止。1980年代后,美國的大規(guī)模城市更新已經(jīng)停止,總體上進(jìn)入了謹(jǐn)慎的,漸進(jìn)的脫社區(qū)鄰里更新為主要形式的小規(guī)模再開發(fā)階段。所謂的城市土地再利用(land reuse)則是對于小塊土地或建筑物重新調(diào)整用途(例如將工業(yè)區(qū)、碼頭區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)區(qū)等),往往并不牽涉到大規(guī)模的街區(qū)(特別是居住用地)調(diào)整,例如波士頓的昆西市場(Quincy market)改造。在最早的工業(yè)化國家英國,城市更新的任務(wù)更加突出也更傾向于使用城市再生(urban regenerate)這個字眼,其表征的意義已經(jīng)不只是城市物質(zhì)環(huán)境的改善,而有更廣泛的社會與經(jīng)濟(jì)復(fù)興意義。

      三、“城市更新”的歷史

      第二次世界大戰(zhàn)后,西方國家一些大城市中心地區(qū)的人口和工業(yè)出現(xiàn)了向郊區(qū)遷移的趨勢。原來的中心區(qū)開始“衰落”——稅收下降,房屋和設(shè)施失修,就業(yè)崗位減少,經(jīng)濟(jì)蕭條,社會治安和生活環(huán)境趨于惡化。面對這種整體性的城市問題,西方許多國家紛紛興起了一場城市更新運(yùn)動。

      2019年11月20,中國城市更新(長三角)峰會在滬舉行

      2019年12月13日,城市更新受到中央政策鼓勵

      四、“城市更新”的目標(biāo)

      城市更新的目的是對城市中某一衰落的區(qū)域進(jìn)行拆遷、改造、投資和建設(shè),以全新的城市功能替換功能性衰敗的物質(zhì)空間,使之重新發(fā)展和繁榮。它包括兩方面的內(nèi)容:一方面是對客觀存在實(shí)體(建筑物等硬件)的改造;另一方面是對各種生態(tài)環(huán)境、空間環(huán)境、文化環(huán)境、視覺環(huán)境、游憩環(huán)境等的改造與延續(xù),包括鄰里的社會網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、心理定勢、情感依戀等軟件的延續(xù)與更新。在歐美各國,城市更新起源于二戰(zhàn)后對不良住宅區(qū)的改造,隨后擴(kuò)展至對城市其他功能地區(qū)的改造,并將其重點(diǎn)落在城市中土地使用功能需要轉(zhuǎn)換的地區(qū)。城市更新的目標(biāo)是針對解決城市中影響甚至阻礙城市發(fā)展的城市問題,這些城市問題的產(chǎn)生既有環(huán)境方面的原因,又有經(jīng)濟(jì)和社會方面的原因。

      五、“城市更新”的調(diào)查內(nèi)容

      城市更新的調(diào)查內(nèi)容一般包括建筑物調(diào)查、土地使用調(diào)查、人口調(diào)查、交通調(diào)查、公共服務(wù)設(shè)施調(diào)查、環(huán)境設(shè)施調(diào)查、市政設(shè)施調(diào)查、環(huán)境衛(wèi)生調(diào)查、社區(qū)關(guān)系調(diào)查和空間場所調(diào)查等十個方面,當(dāng)然,也包括歷史、氣象、地形地貌和工程地質(zhì)方面的內(nèi)容。

      六、“城市更新”的更新方式

      城市更新的方式可分為再開發(fā)(redevelopment)、整治改善(rehabilitation)及保護(hù)(conservation)三種。

      (一)再開發(fā)

      再開發(fā)的對象是指建筑物,公共服務(wù)設(shè)施市政設(shè)施等有關(guān)城市生活環(huán)境要素的質(zhì)量全面惡化的地區(qū)。這些要素已無法通過其他方式,使其重新適應(yīng)當(dāng)前城市生活的要求。這種不適應(yīng),不僅降低了居民的生活品質(zhì),甚至?xí)璧K正常的經(jīng)濟(jì)活動和城市的進(jìn)一步發(fā)展。因而,必須拆除原有的建筑物,并對整個地區(qū)重新考慮合理的使用方案。建筑物的通途和規(guī)模、公共活動空間的保留或設(shè)置、街道的拓寬或新建、停車場地的設(shè)置以及城市空間景觀等,都應(yīng)在舊區(qū)改建規(guī)劃中統(tǒng)一考慮。應(yīng)對現(xiàn)狀作充分的基礎(chǔ)調(diào)查,包括該地區(qū)自身的情況以及相鄰地區(qū)的情況。重建是一種最為完全的更新方式,但這種方式在城市空間環(huán)境和景觀方面、在社會結(jié)構(gòu)和社會環(huán)境的變動方面均可能產(chǎn)生有利和不利的影響。同時在投資方面也更具有風(fēng)險,因此只有在確定沒有可行的其他方式時才可以采用。

      (二)整治改善

      整治改善的對象是建筑物和其他市政設(shè)施尚可使用,但由于缺乏維護(hù)而產(chǎn)生設(shè)施老化、建筑破損、環(huán)境不佳的地區(qū)。對整治改善地區(qū)也必須做詳細(xì)的調(diào)查和分析,大致可細(xì)分為以下三種情況:

      (1)若建筑物經(jīng)維修、改善和更新設(shè)備后,尚可在相當(dāng)長的時期內(nèi)繼續(xù)使用的,則應(yīng)對建筑物進(jìn)行不同程度的改建。

      (2)若建筑物經(jīng)維修、改善和更新設(shè)備后仍無法使用,或建筑物密度過大,土地或建筑物的使用不當(dāng),或因土地或建筑物的使用不當(dāng)而造成交通混亂、停車場不足、通行受到影響等情況時,則應(yīng)對造成上述各種問題的原因通過各種方式予以解決,如拆除部分建筑物,改變建筑和土地的用途等。

      (3)若該地區(qū)的主要問題是公共服務(wù)設(shè)施的缺乏或布局不當(dāng)時,則應(yīng)增加或重新調(diào)整公共服務(wù)設(shè)施的配置與布局。

      整治改善的方式比重建需要的時間短,也可減輕安置居民的壓力,投入的資金也較少,這種方式適用于需要更新但仍可恢復(fù)并無須重建的地區(qū)或建筑物。整治改善的目的不只限于防止其繼續(xù)衰敗,更是為了全面改善舊城地區(qū)的生活居住環(huán)境。

      (三)保護(hù)

      保護(hù)適用于歷史建筑或環(huán)境狀況保持良好的歷史地區(qū)。保護(hù)是社會結(jié)構(gòu)變化最小、環(huán)境能耗最低的“更新”方式,也是一種預(yù)防性的措施,適用于歷史城市和歷史城區(qū)。

      歷史地區(qū)保護(hù)更多關(guān)心的是外部環(huán)境,強(qiáng)調(diào)保護(hù)延續(xù)地區(qū)居民的生活。所以要保護(hù)好歷史城區(qū)的傳統(tǒng)風(fēng)貌和整體環(huán)境,保護(hù)真實(shí)歷史遺存。要鼓勵居民積極參與,建設(shè)和改善地段內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施,改善居民住房條件,以適應(yīng)現(xiàn)代化生活的需要。保護(hù)除對物質(zhì)形態(tài)環(huán)境進(jìn)行改善之外,還應(yīng)就限制建筑密度、人口密度、建筑物用途及其合理分配和布局等提出具體的規(guī)定。

      以上雖然可以將更新的方式分為三類,但在實(shí)際操作中應(yīng)視當(dāng)?shù)氐木唧w情況,將某幾種方式結(jié)合在一起使用。

二、城市更新改造項(xiàng)目

法律分析：城市更新項(xiàng)目，包含城市功能核心區(qū)平房（院落）申請式退租和保護(hù)性修繕、恢復(fù)性修建；老舊小區(qū)改造；危舊樓房改建和簡易樓騰退改造等項(xiàng)目。

法律依據(jù)：《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》 第四條 制定和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護(hù)耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口發(fā)展、國防建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)和公共衛(wèi)生、公共安全的需要。

在規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)活動，應(yīng)當(dāng)遵守土地管理、自然資源和環(huán)境保護(hù)等法律、法規(guī)的規(guī)定。

縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際，在城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃中合理確定城市、鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模、步驟和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

三、城市更新政策

法律分析：文件中提到城市更新主要內(nèi)容包括完善生活功能、補(bǔ)齊公共設(shè)施短板，完善產(chǎn)業(yè)功能、打造就業(yè)創(chuàng)新載體，完善生態(tài)功能、保護(hù)修復(fù)綠地綠廊綠道，完善人文功能、積淀文化元素魅力，完善安全功能、增強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)能力。

法律依據(jù)：《重慶市城市更新管理辦法》

第二條?本辦法所稱城市更新，是指對我市城市建成區(qū)城市空間形態(tài)和功能進(jìn)行整治提升的活動。

主城都市區(qū)范圍內(nèi)的城市更新工作適用本辦法，其他區(qū)縣（自治縣）城市更新工作參照本辦法執(zhí)行。

第三條 城市更新應(yīng)當(dāng)遵循“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作，改革創(chuàng)新、統(tǒng)籌推進(jìn)，以人為本、共建共享”的原則。

第四條 城市更新主要內(nèi)容包括完善生活功能、補(bǔ)齊公共設(shè)施短板，完善產(chǎn)業(yè)功能、打造就業(yè)創(chuàng)新載體，完善生態(tài)功能、保護(hù)修復(fù)綠地綠廊綠道，完善人文功能、積淀文化元素魅力，完善安全功能、增強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)能力。

h3>四、城市更新改造項(xiàng)目

法律分析：城市更新項(xiàng)目，包含城市功能核心區(qū)平房（院落）申請式退租和保護(hù)性修繕、恢復(fù)性修建；老舊小區(qū)改造；危舊樓房改建和簡易樓騰退改造等項(xiàng)目。

法律依據(jù)：《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》 第四條 制定和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護(hù)耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口發(fā)展、國防建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)和公共衛(wèi)生、公共安全的需要。

在規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)活動，應(yīng)當(dāng)遵守土地管理、自然資源和環(huán)境保護(hù)等法律、法規(guī)的規(guī)定。

縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際，在城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃中合理確定城市、鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模、步驟和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

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內(nèi)容審核：趙雪玲律師

來源：頭條-城市更新政策解讀，