一、嚴格規(guī)范土地一級開發(fā)審批管理？

（一）嚴格土地一級開發(fā)審批管理。土地一級開發(fā)由市縣政府組織編制開發(fā)方案，報省政府批準(zhǔn)。土地一級開發(fā)方案應(yīng)當(dāng)包括開發(fā)實施主體、開發(fā)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、開發(fā)規(guī)模、用地布局、開發(fā)期限、開發(fā)時序、投資總額、分年度投資計劃、資金來源、開發(fā)效益分析、被征地農(nóng)民的補償安置及社會保障計劃、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估等內(nèi)容。土地一級開發(fā)方案由省發(fā)展和改革部門會同省國土資源、省住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門聯(lián)合審核，并征求相關(guān)部門意見后，提交省政府常務(wù)會議審定。未經(jīng)省政府批準(zhǔn)，不得實施土地一級開發(fā)，不得通過化整為零、拆分土地或者項目的方式規(guī)避土地一級開發(fā)審批。嚴禁以小城鎮(zhèn)建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)以及其他重點項目建設(shè)為名，通過編制相關(guān)開發(fā)規(guī)劃，變相批準(zhǔn)和實施土地一級開發(fā)。禁止企業(yè)或個人通過獲取海域使用權(quán)、實施填海造地而不進行開發(fā)利用變相囤積、圈占土地。

（二）明確土地一級開發(fā)實施主體。土地一級開發(fā)由市縣政府以及其他經(jīng)省政府確定的單位組織實施，由政府土地儲備機構(gòu)具體承擔(dān)。政府土地儲備機構(gòu)應(yīng)為省和市縣政府依法批準(zhǔn)成立、具有獨立的法人資格、隸屬于國土資源部門管理，并已報國土資源部備案且納入全國土地儲備機構(gòu)名錄的事業(yè)單位。各級政府不得違反規(guī)定擅自設(shè)立土地儲備機構(gòu)和土地儲備分支機構(gòu)。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，任何機構(gòu)和單位不得進行土地一級開發(fā)。

（三）規(guī)范實施土地儲備及基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。土地一級開發(fā)的收儲工作由政府土地儲備機構(gòu)具體實施，禁止企業(yè)、其他用地單位或者個人通過與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織直接簽訂征地補償協(xié)議、支付征地補償費用等方式實施征地。對納入儲備的土地，由政府土地儲備機構(gòu)通過公開招標(biāo)方式選取有資質(zhì)的工程設(shè)計、施工和監(jiān)理等單位實施土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。經(jīng)整理的土地具備開發(fā)利用條件后，由市縣政府依法組織供應(yīng)。

（四）加強開發(fā)區(qū)（園區(qū)）土地一級開發(fā)管理。開發(fā)區(qū)（園區(qū)）內(nèi)土地收儲、整理和基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)由政府土地儲備機構(gòu)統(tǒng)一組織實施，并依法供應(yīng)土地。除法律法規(guī)規(guī)定外，禁止將園區(qū)土地征收、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地供應(yīng)等土地審批職能下放給園區(qū)管理機構(gòu)。園區(qū)內(nèi)經(jīng)營性用地應(yīng)當(dāng)依法以招標(biāo)、拍賣或者掛牌出讓方式供應(yīng)，出讓底價按照國家和我省有關(guān)規(guī)定確定，不得以招商引資等各種名義減免土地出讓收入，不得實行零地價、負地價，或者以土地換項目、先征后返、補貼等形式變相減免土地出讓收入。

（五）加強土地一級開發(fā)資金管理。土地一級開發(fā)資金可以通過財政資金、銀行貸款和其他融資渠道籌集。政府土地儲備機構(gòu)利用儲備土地融資的，應(yīng)當(dāng)納入地方政府性債務(wù)統(tǒng)一管理，按照專款專用、封閉管理的原則嚴格監(jiān)管，不得突破土地儲備融資規(guī)模，不得用于與土地儲備業(yè)務(wù)無關(guān)的項目，不得違法違規(guī)舉借其他政府性債務(wù)。嚴格土地一級開發(fā)成本核算機制，加強土地一級開發(fā)審計。土地一級開發(fā)區(qū)域內(nèi)土地出讓收入，實行收支兩條線管理，嚴禁與企業(yè)進行土地出讓收益分成。

二、什么是土地一級開發(fā)

土地一級開發(fā)就是從生地到熟地的過程。

土地一級開發(fā)，是由政府或其授權(quán)委托的企業(yè)，對一定區(qū)域范圍內(nèi)的城市國有土地（毛地）、鄉(xiāng)村集體土地（生地）進行統(tǒng)一的征地、拆遷、安置、補償，使之成為凈地，并進行適當(dāng)?shù)氖姓涮自O(shè)施建設(shè)，使該區(qū)域范圍內(nèi)的土地達到三通一平（通水、通電、通路和土地平整），“五通一平“（通水、通電、通路、通訊、通氣、土地平整），或“七通一平“（通給水、通排水、通電、通訊、通路、通燃氣、通熱力、土地平整）的建設(shè)條件（熟地），再對熟地進行有償出讓或轉(zhuǎn)讓的過程。

土地一級階段包括：

1、前期手續(xù)階段、

2、組織實施階段

3、土地入市階段。

一般而言，規(guī)范的一級開發(fā)主要子工作階段包括取得授權(quán)、完成立項核準(zhǔn)、融資、簽訂征地補償協(xié)議、取得征地批復(fù)、取得拆遷許可證、完成拆遷、市政工程施工許可證獲取、市政工程移交、供地驗收、成本與地價審核、土地入市交易和一級市場投入回收。在實際操作中，這些節(jié)點在時間上存在交叉性。

一級開發(fā)項目模式具體為：

1、舊城改造項目

2、城中村改造項目、

3、舊廠房改造項目國有土地收購儲備項目、

4、土地一級開發(fā)項目、

5、中心城區(qū)棚改項目、

6、一次性招標(biāo)棚改項目、

7、土地開發(fā)棚改項目。

雖然項目模式名稱存在差異，但實際中有些模式只是由于歷史原因?qū)е马椖磕Ｊ桨l(fā)生變化，項目性質(zhì)并未改變。

綜上所述，土地一級開發(fā)，是指由政府或其授權(quán)委托的企業(yè)，對一定區(qū)域范圍內(nèi)的城市國有土地、鄉(xiāng)村集體土地進行統(tǒng)一的征地、拆遷、安置、補償，并進行適當(dāng)?shù)氖姓涮自O(shè)施建設(shè)，使該區(qū)域范圍內(nèi)的土地達到“三通一平“、“五通一平“或“七通一平“的建設(shè)條件（熟地），再對熟地進行有償出讓或轉(zhuǎn)讓的過程。

【法律依據(jù)】：

《中華人民共和國土地管理法》第十六條

下級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)上一級土地利用總體規(guī)劃編制。

地方各級人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃中的建設(shè)用地總量不得超過上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)，耕地保有量不得低于上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少。

三、土地一級開發(fā)暫行辦法

第一條為規(guī)范市區(qū)土地一級開發(fā)行為，更好地落實土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，確保有計劃供應(yīng)土地，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》、《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）和《國務(wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號）和《土地儲備管理辦法（國土資發(fā)〔2007〕277號）》等有關(guān)規(guī)定，制定本辦法。第二條本辦法所稱土地一級開發(fā)，是指土地儲備機構(gòu)按規(guī)定確定土地一級開發(fā)單位，依照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，對國有土地、集體土地依法實施拆遷、收回、征收和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，達到土地供應(yīng)條件的行為。城中村和舊城改造，按本辦法規(guī)定實施土地一級開發(fā)。第三條市國土資源局（以下簡稱市國土局）負責(zé)土地一級開發(fā)管理工作，市土地儲備機構(gòu)負責(zé)組織實施。市發(fā)改、建設(shè)、規(guī)劃、財政和審計等行政主管部門按照各自職責(zé)，做好相關(guān)工作。第四條土地一級開發(fā)堅持以政府主導(dǎo)、市場運作的原則，可以由土地儲備機構(gòu)承擔(dān)，也可以由土地儲備機構(gòu)通過招標(biāo)方式選擇有實力的經(jīng)濟實體承擔(dān)。一級開發(fā)后的土地，按照年度土地供應(yīng)計劃和供地政策供應(yīng)土地。第五條土地一級開發(fā)主要包括：

（一）辦理一級開發(fā)相關(guān)政府審批手續(xù)，包括規(guī)劃、項目核準(zhǔn)或備案、征地、拆遷、市政建設(shè)、交評、環(huán)評等一級開發(fā)審批手續(xù)；

（二）實施集體土地征收工作；

（三）實施國有土地收回（收購）及地上建筑物征收工作；

（四）完成地上附著物拆除、地下構(gòu)筑物拆移等工作；

（五）根據(jù)規(guī)劃條件進行土地平整及其他市政、配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；

（六）其他一級開發(fā)工作。第六條土地一級開發(fā)實施方案由市土地儲備機構(gòu)或轄區(qū)政府商市土地儲備機構(gòu)編制，經(jīng)市國土局審核后，報市政府批準(zhǔn)。土地一級開發(fā)實施方案應(yīng)包括地塊現(xiàn)狀情況、土地及地上建筑物權(quán)屬情況，規(guī)劃條件及供地方向，一級開發(fā)成本，資金籌備計劃，一級開發(fā)實施方式及時間安排等內(nèi)容。第七條土地一級開發(fā)成本包括：

（一）前期費用；

（二）征地補償費、拆遷補償費、工程費；

（三）市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共配套設(shè)施建設(shè)費用；

（四）財務(wù)費用和相關(guān)稅費；

（五）不可預(yù)見費。第八條土地儲備機構(gòu)負責(zé)實施土地一級開發(fā)的，由土地儲備機構(gòu)負責(zé)籌措資金、辦理規(guī)劃、項目核準(zhǔn)、征地拆遷及大市政建設(shè)等手續(xù)并組織實施。管理費用按照土地一級開發(fā)成本的2％列支。通過招標(biāo)方式進行土地一級開發(fā)的，由土地儲備機構(gòu)與中標(biāo)單位簽訂土地一級開發(fā)協(xié)議。中標(biāo)人負責(zé)籌措資金、辦理規(guī)劃、項目核準(zhǔn)、征地拆遷和大市政建設(shè)等手續(xù)并組織實施。招標(biāo)底價包括土地一級開發(fā)的預(yù)計總成本和利潤，利潤不高于成本的10％。第九條土地一級開發(fā)由土地儲備機構(gòu)或土地儲備機構(gòu)委托土地一級開發(fā)實施單位向建設(shè)、規(guī)劃、國土等部門辦理相關(guān)手續(xù)，涉及交通、園林、文物、環(huán)保、人防等有關(guān)單位的，應(yīng)辦理相關(guān)手續(xù)。第十條土地一級開發(fā)涉及集體土地、農(nóng)用地的，依法辦理土地征收、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。第十一條國有土地一級開發(fā)，由土地儲備機構(gòu)、土地一級開發(fā)實施單位與土地使用權(quán)人、房屋產(chǎn)權(quán)人簽訂補償協(xié)議。

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內(nèi)容審核：李站波律師

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