時(shí)下，城中村改造時(shí)，村民對(duì)集體土地的補(bǔ)償不滿，往往成為引發(fā)矛盾、沖突的導(dǎo)火索。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，土地法中對(duì)農(nóng)地的補(bǔ)償，除了標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，還存在利益分配不公。

2009年冬天，藏?fù)Q菊跪在冰冷的推土機(jī)前，這名河北南宮市北街社員試圖阻止搭在田里的守夜棚被鏟除.因?yàn)樗粷M意征地所給的補(bǔ)償---1年1200元。同樣覺(jué)得補(bǔ)償不公的村民王再英，拿著瓦塊磚頭，睡在自己屋頂阻止拆遷，后被拆遷公司的人打死。國(guó)家信訪局的數(shù)據(jù)表明，2003年-2006年接待的上訪人數(shù)中，有近40%涉及拆遷;而這一期間建設(shè)部統(tǒng)計(jì)的比例則高達(dá)70%-80%。中國(guó)社科院在此時(shí)間段完成的調(diào)查報(bào)告表明：只有2%的上訪能夠解決問(wèn)題。

北大法學(xué)院副院長(zhǎng)沈巋教授認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度只是一種純粹的補(bǔ)償關(guān)系，這在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下是合理和適用的，但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下卻顯得不合理。

對(duì)于補(bǔ)償不公，研究者們首先給出的解釋是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低。有研究者統(tǒng)計(jì)了西部地區(qū)的征地補(bǔ)償，他們指出，按目前農(nóng)村居民人均生活消費(fèi)支出計(jì)算，這些補(bǔ)償只能維持7年左右的生活;而按目前城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出計(jì)算，僅能維持2年多的生活。東部沿海地區(qū)相對(duì)高些，如浙江省，農(nóng)村土地征用一次性現(xiàn)金補(bǔ)償每畝約為3萬(wàn)元-12萬(wàn)元。

《土地管理法》規(guī)定了征地的補(bǔ)償方式---土地的年產(chǎn)值乘以一個(gè)倍數(shù)(土地法中，倍數(shù)規(guī)定為30)。比如，河北南宮市張建林承包的地被征收后，獲得1500斤小麥的時(shí)令價(jià)，支付40年。

而細(xì)心的學(xué)者很快發(fā)現(xiàn)，這種補(bǔ)償方式所存在的問(wèn)題，不是支付價(jià)低，而是一種不公。因?yàn)楫a(chǎn)值代表的是一種使用價(jià)值(即使用權(quán)的價(jià)值)。而土地征收，意味著一種所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，集體土地變?yōu)閲?guó)有。

土地法沒(méi)制訂宅基地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);地方政府參照城市拆遷只補(bǔ)房不補(bǔ)地，村民不滿城中村改造時(shí)，更多的流血事件往往發(fā)生在對(duì)宅基地的征收。北京的王再英是為了阻止開(kāi)發(fā)公司拆除宅基地上的房屋，而被打死。

宅基地相對(duì)于耕地更具有一種私人權(quán)利的意味。在中國(guó)傳統(tǒng)中，每個(gè)成家的男性村民都有權(quán)利從村集體獲得一處宅基地。村民的觀念里，宅基地被視為一項(xiàng)私人財(cái)產(chǎn)，是可以繼承的。雖然現(xiàn)有土地制度對(duì)宅基地的轉(zhuǎn)讓采取嚴(yán)厲限制，只能向本集體符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓?zhuān)坏孟虺擎?zhèn)居民轉(zhuǎn)讓。但在中國(guó)鄉(xiāng)村早已形成這樣的慣例：若老人去世，已獲得城鎮(zhèn)戶口的子女可以繼承該宅基地。

而現(xiàn)有的土地制度中，對(duì)宅基地的征收基本沒(méi)有規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。《土地管理法》第四十七條規(guī)定，被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。這是土地法中唯一能與宅基地補(bǔ)償有關(guān)的條款。而這里所補(bǔ)償?shù)囊膊皇钦氐牡貎r(jià)，而是地面附著物，即房屋。由于沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于宅基地上房屋的補(bǔ)償，方式各一。揚(yáng)州有地方實(shí)行的是“拆一補(bǔ)二”;富裕的深圳，在拆除漁民村時(shí)實(shí)行“拆一補(bǔ)四”。

既便如此，釘子戶仍屢見(jiàn)不鮮。這里不排除人性中固有的貪婪。但是，釘子戶們提出的問(wèn)題也具有現(xiàn)實(shí)意義，“只補(bǔ)房屋不補(bǔ)地價(jià)的補(bǔ)償方式是否合理?”尤其是那些在城中的“村民”，他們愈來(lái)愈清晰地意識(shí)到，自己擁有的不僅是地面上那些房屋，還有那些宅基地。河北清河縣張保俊對(duì)宅基地的權(quán)益觀念十分清晰。他的地距縣城最繁華的商業(yè)中心僅500米。2005年就有人想以60萬(wàn)-80萬(wàn)的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)他的地。他沒(méi)賣(mài)。2009年縣政府來(lái)征地時(shí)，他表示，“不要房屋補(bǔ)償，我只要地。”張保俊很清楚，擁有房屋的所有權(quán)和宅基地的權(quán)益是不同的。隨后，縣政府以違章建筑之名，將張的房屋拆除。

城市國(guó)有土地的市場(chǎng)形成后，“不平權(quán)”的集體土地被阻擋在市場(chǎng)之外，除非它被征收。為什么在現(xiàn)有的《土地管理法》中，對(duì)一些基本權(quán)益會(huì)缺少保障?我們只有沿著時(shí)間的河流，去追溯土地制度與人們權(quán)益觀的歷史變遷，或許才能看清些真相。改革開(kāi)放前，中國(guó)社會(huì)是清一色的公有制。土地的利益主體，非常單純，要么是國(guó)家，要么就是農(nóng)村集體。當(dāng)時(shí)任何單位、個(gè)人出租、租用土地都屬違法。

改革開(kāi)放后，城市土地開(kāi)始實(shí)行市場(chǎng)化。而純粹的土地公有制結(jié)構(gòu)里，如何生成市場(chǎng)化?經(jīng)濟(jì)學(xué)家周其仁耗去10年時(shí)間，研究“私有權(quán)利究竟怎樣從國(guó)家維護(hù)的公有制里產(chǎn)生出來(lái)?”最后，他清晰地給出了之所以產(chǎn)生“土地的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離”的經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋。其實(shí)，中國(guó)農(nóng)村承包制出現(xiàn)之際，就已經(jīng)觸及了這個(gè)核心問(wèn)題。

這一次，城市國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)也從所有權(quán)中分離出來(lái)。它們被交給開(kāi)發(fā)商，開(kāi)發(fā)商或建工廠，或建商品房。通過(guò)商品房，土地的使用權(quán)又流轉(zhuǎn)到購(gòu)房者手中。當(dāng)經(jīng)營(yíng)權(quán)或使用權(quán)一旦從所有權(quán)中完成分離，“私有權(quán)”也就被創(chuàng)造出來(lái)。同時(shí)，伴隨著城市土地市場(chǎng)的形成，一個(gè)新的利益結(jié)構(gòu)---地方政府、開(kāi)發(fā)商與被拆遷人，逐步固定下來(lái)。而原先單純的土地利益主體被瓦解。

針對(duì)這種利益格局的變化，法律法規(guī)也在做相應(yīng)的演進(jìn)。2002年，國(guó)土資源部規(guī)定經(jīng)營(yíng)性用地必須通過(guò)招拍掛形式出讓?zhuān)偌由显O(shè)計(jì)出來(lái)的土地價(jià)格評(píng)估方法，這就保證了城市國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)能在一套市場(chǎng)機(jī)制中流轉(zhuǎn)，改變以往的協(xié)議出讓模式。于是，就有了相對(duì)的公平。2004年修改后的《憲法》、2007年的《物權(quán)法》，又開(kāi)始把土地使用權(quán)視為公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，并對(duì)此進(jìn)行最高形式的法律保護(hù)。于是，就有了名義上的公正。

2010年，舊的“拆遷條例”將被廢除，新的“房屋征收與補(bǔ)償條例”開(kāi)始征詢社會(huì)意見(jiàn)，這意味著“財(cái)產(chǎn)權(quán)”進(jìn)一步得到保障。中國(guó)改革開(kāi)放的進(jìn)程，在很多人還未完全明白其意義的時(shí)候，就已經(jīng)完成了制度變遷最關(guān)鍵的步驟。

而這一切還只是一個(gè)開(kāi)始，土地市場(chǎng)化只行進(jìn)到半途，只完善了城市國(guó)有土地中的利益結(jié)構(gòu)。關(guān)于集體土地的使用權(quán)仍不能和國(guó)有土地一樣，進(jìn)入同一個(gè)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。除非它被征為國(guó)有。可是，那個(gè)日漸成熟、且能產(chǎn)生巨大財(cái)富的國(guó)有土地市場(chǎng)，又開(kāi)始深刻影響集體土地的所有者：村集體。

土地法雖提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但仍無(wú)法對(duì)農(nóng)地準(zhǔn)確估值;有學(xué)者認(rèn)為，土地收益中農(nóng)民只占5%變化更多地發(fā)生在城中村，村集體或者村集體的代表開(kāi)始意識(shí)到土地開(kāi)發(fā)的財(cái)富效應(yīng)。

北京李各莊的王再英，生前抵制的“拆遷辦”不是來(lái)自地方政府，而是來(lái)自村委會(huì)。是村支書(shū)張玉良要利用村里的宅基地開(kāi)發(fā)別墅。李各莊離密云縣城只有10分鐘車(chē)程，低廉的別墅價(jià)格吸引著縣領(lǐng)導(dǎo)干部到村里購(gòu)房。[page]

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內(nèi)容審核：郭建煒律師

來(lái)源：中國(guó)法院網(wǎng)-征地補(bǔ)償糾紛調(diào)查，征地補(bǔ)償糾紛調(diào)查