征地補償糾紛調解路徑應多元化，我國農地承包經營糾紛正趨于多發，其背后有著復雜的形成原因。這也使得目前廣泛采取的協商、調解、訴訟等農地承包經營糾紛解決機制的局限性凸顯。如何公正、及時解決此類糾紛，對促進農村經濟發展和農村社會穩定至關重要。在此
我國農地承包經營糾紛正趨于多發，其背后有著復雜的形成原因。這也使得目前廣泛采取的協商、調解、訴訟等農地承包經營糾紛解決機制的局限性凸顯。如何公正、及時解決此類糾紛，對促進農村經濟發展和農村社會穩定至關重要。
在此背景下，正在制定中的《中華人民共和國農村承包經營糾紛仲裁法(草案)》(以下簡稱《草案》)已有提速的跡象。4月21日，《草案》第二次提請全國人大常委會審議。
《草案》由農業部負責起草。在提交全國人大常委會審議以來，草案曾做出多處調整，但爭論依然。“這部法律出臺的意義，不在于其可以解決所有與農村土地有關的糾紛，而在于它為解決農村土地承包經營糾紛拓展了一條新渠道和途徑”。農業部農村經濟研究中心研究員廖洪樂表示。
廖為當下我國農地承包制度研究的主流專家。日前，本報記者就《農村承包經營糾紛仲裁法》的制定對其進行了專訪。
農地承包經營糾紛呈現上升趨勢
《21世紀》：近幾年，隨著農村社會經濟的發展，農村土地承包經營糾紛有上升趨勢，并呈現出一些新特點，這其中有什么原因?
廖洪樂：原因很復雜，可歸納為五個方面。
第一，新增無地農民數量逐年增加，他們有要求重新分配土地的意愿。從1993年算起，“30年不變”政策已執行15年，最短的也有10年了。這期間，新出生人口和婚入人口都沒有承包地，他們希望重新分配土地。人口增加的農戶希望重新分配土地，人口減少的農戶不愿意重新分配;國家法律和政策也規定，只有在重大自然災害等特殊情形下，經過批準方可進行小調整。于是，就產生了矛盾和糾紛。
第二，工業化和城市化占用大量農村土地，農村土地非農化，不僅產生大量失地農民，還引發了征地補償分配糾紛。比如，前幾年大中城市郊區出現的“出嫁女”土地權益問題，就是一個典型例子。在農地未征用前，農地效益低，“出嫁女”并不重視自己的土地承包權。當農地被征用后，農民集體得到了大量征地補償款，“出嫁女”才意識到土地承包權的重要性，于是紛紛要求參與征地補償款分配，有些地方甚至演變為群體事件。
第三，一些地方在調整農業生產結構調整時，為實現集中連片和規模經營，要么強迫或誘導農民流轉土地，要么重新調整農民承包地。特別是十七屆三中全會后，一些地方再次出現了推進農地流轉和規模經營的沖動。
第四，全面減免農業稅費和實行糧食直補后，經營農地效益有所提高。這里有兩種情形。一是原來不愿意種田甚至荒蕪農田的農民想重新種田，當他們回來時才發現集體未經他們同意已經將其承包地轉給其他人耕種了。二是減免農業稅和糧食直補以前，農地效益低，部分農戶將其承包地以低價甚至“倒貼”方式轉包給其他農戶耕種，減免農業稅和實行糧食直補后，又想要回轉包地。
第五，去年以來的國際金融危機，使部分農民工不得不返鄉重新務農，而他們的承包地可能早已讓給其他農民耕種了。
上述幾個因素疊加在一起，使農村土地承包經營糾紛呈現上升趨勢。
仲裁：解決農地承包糾紛的途徑之一
《21世紀》：此時加速推進農地承包糾紛仲裁法的出臺，其必要性何在?是不是意味著以前的解決此類糾紛的途徑局限性開始凸顯?
廖洪樂：按照《農村土地承包法》規定，解決農村土地承包經營糾紛有四種途徑，即雙方協商、村委會或鄉鎮人民政府調解、仲裁機構仲裁和到人民法院起訴。1
實際上，目前解決農村土地承包經營糾紛只有三種途徑，因為農村土地承包經營糾紛仲裁目前還無法可依。《中華人民共和國仲裁法》規定農村土地承包糾紛不屬于其調整規范對象，需要另行規定。盡管一些地方已就農村土地承包糾紛仲裁開始試點，但在國家層面還沒有一部統一的有關農村土地承包經營糾紛仲裁的法律，也缺少相應執行主體，比如仲裁委員會。
相對于協商和調解，仲裁更具權威性。相對于法院訴訟，仲裁更簡便和經濟(低成本)。因此，仲裁在解決農村土地承包經營糾紛方面有其獨特優勢，它將法和情有機地結合起來。我希望這一法律在施行后能產生良好效果。
《21世紀》：如果這部農地承包糾紛仲裁法正式實施，仲裁會成為解決農村土地承包經營糾紛的主渠道嗎?
廖洪樂：仲裁只是解決農村土地承包經營糾紛的四種途徑之一，即使是在《農村土地承包經營糾紛仲裁法》施行后，其它三種途徑仍將繼續存在。至于仲裁會不會成為解決農村土地承包經營糾紛的主渠道，需要時間檢驗和各方努力。
《21世紀》：四種渠道之間如何銜接順暢，是此法制定中討論比較多的，尤其是與司法程序銜接的問題。比如，在地方試點中反映比較多的一個問題是，對承包經營權取得的糾紛法院不受理，即使是在就此類糾紛做出仲裁以后，如果仲裁得不到執行，法院也不會受理。
廖洪樂：這個問題包括兩個方面。首先是集體經濟組織成員資格界定問題，最高人民法院認為這個問題屬于《立法法》要解決的問題，并建議全國人大就此做出立法解釋和規定。
其次才是能否實際取得土地承包經營權問題(即集體經濟組織成員權實現問題)，人民法院認為這個問題應當由行政主管部門解決。我個人認為，應當將這類糾紛納入仲裁范圍。《農村土地承包法》規定，應當將機動地、新增耕地和承包方自愿交回的土地，承包給新增人口。如果集體經濟組織未能將這三類土地承包給新增人口，沒有承包地的新增人口就可以通過仲裁途徑來解決這個問題。
征地補償糾紛被排除在仲裁范圍之外
《21世紀》：關于仲裁受理范圍，也是草案二審中爭論較大的問題之一，二審草案中明確規定：“因征收集體所有的土地及其補償發生的糾紛”不屬于受理的范圍，對此您有何看法?
廖洪樂：這要看具體情況。如果征收集體所有的土地及其補償發生的糾紛，與土地承包經營權有關，就應該納入仲裁范圍。如果不相關，就沒有必要納入。[page]
比如，根據《土地管理法》規定，征地補償包括三部分，即土地補償費、安置補助費和地上附著物與青苗補償費。地上附著物與青苗補償費很好解決，該補給誰能很好地區分開來。土地補償費是補給農民集體的，是對集體土地所有權喪失的補償，農民集體經濟組織可依據相關法律和規定自由處置。安置補助費是補給失地農民的，是對農民失去土地承包經營權的補償，它與土地承包經營權直接相關。因此，至少安置補助費糾紛應當納入仲裁受理范圍。
目前，一些地方已開始改革征地補償辦法，將原來年產值倍數法改為綜合補償法，即一畝地直接補多少錢，而不區分土地補償費和安置補助費分別為多少。在這種情形下，難以確定征地補償糾紛與土地承包經營權的關系，要將其納入仲裁范圍就會引起麻煩。
因此，一味強調將征地補償糾紛排除在仲裁之外，或者一味強調將征地補償糾紛全部納入仲裁，都不夠嚴謹。在實際操作中，我們應當允許各地根據實際情況，靈活處理這個問題。
《21世紀》：事實上，此類糾紛占農村土地承包經營糾紛的很大一部分，是農民最希望解決的，農業部數據顯示，2006年農業部辦公廳信訪處共受理土地信訪5689件(人)次，其中涉及土地征占的超過半數，達到3057件(人)次。將這些糾紛排除在仲裁受理范圍之外，似乎有避難趨易的意思。
廖洪樂：我前面已說過，仲裁只是解決農村土地承包經營糾紛的四種途徑之一。解決農地承包經營糾紛、促進農村社會穩定的途徑和方法應該是多樣化的，需要各方面共同努力，單靠一部法律來實現這個目標很難。我國“漸進式”改革的一個特點，就是先易后難。待《農村土地承包經營糾紛仲裁法》施行幾年后，我們還可以進一步完善它，到那時將諸如此類的糾紛納入仲裁也不遲。
需要強調的是，這部法律出臺的意義，不在于其可以解決所有與農村土地有關的糾紛，而在于它為解決農村土地承包經營糾紛拓展了一條新渠道和途徑，使此前確定的仲裁途徑有法可依，使解決此類糾紛的途徑更加多元化。
《21世紀》：如果現在將此類糾紛納入到仲裁受理范圍，會有什么直接影響?
廖洪樂：會加大農村土地承包經營糾紛仲裁工作量，對仲裁機構和仲裁人員提出更高要求，這對仲裁經驗不足的機構和人員來說，是個很大挑戰。最后可能出現與我們意愿相反的結果。
獨立性是仲裁的生命
《21世紀》：還有一個問題就是將來要成立的仲裁委員會與農村土地承包管理部門之間的關系和定位如何確立，這將牽涉到仲裁的獨立性。
廖洪樂：獨立性是仲裁的生命。要保證仲裁的獨立性，要做到四個獨立，即仲裁機構獨立、人員構成獨立、經費獨立和裁決獨立。
仲裁委員會應獨立于現有政府行政機關，其成員除了從有關人民團體、農村集體經濟組織、農民和法律、經濟等相關專業人員中選取外，也應有部分來自于政府相關部門的，尤其是農村土地承包管理部門的。需要指出的是，仲裁機構和農村土地承包管理部門是兩個不同的機構，它們的人員構成和運作機制不同。
《21世紀》：二審草案中說，仲裁委員會日常工作由當地農村土地承包管理部門來承擔，這個應該怎么理解?會不會影響其獨立性?
廖洪樂：日常工作由農村土地承包管理部門承擔是可以的，但一定要注意這是兩個不同機構，承擔著不同職能。仲裁委員會一定要保持其獨立性和權威性，如果操作中將兩個部門視為一個部門對待，那將有違這部法律的初衷，這種做法不利于發揮仲裁優勢。相對于其它處理農地承包糾紛的途徑，仲裁的優勢就在于集中社會上各種智慧和力量來調處糾紛。
《21世紀》：其中還規定，農民代表和法律、經濟等相關專業人員不得少于二分之一，對專業性具有較高要求的仲裁來講，刻意追求農民代表的數量有必要嗎?
廖洪樂：讓農民代表參加是可以的，但仲裁畢竟需要仲裁員有關于農村土地承包經營的政策、法律法規知識。所以，我們也看到，草案中對農民代表也是進行了條件規定的，農民代表要在當地有較高威信，并且熟悉農村土地承包法律和政策。將有威信的農民代表吸納到仲裁員隊伍中來，有兩個好處。一是有利于糾紛解決，因為農民代表在當地有較高威望。二是有利于在農民中宣傳和普及政策法規。農民代表生活在農村，經常與農民打交道，他們會將自己的知識傳播給周圍農民朋友。其實，這也是培訓農民的一種方式。
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內容審核：劉鵬飛律師
來源：中國法院網-征地補償糾紛調解路徑應多元化，征地補償糾紛調解路徑應多元化
