基本養老保險立法之疑難問題研析，【內容提要】基本養老保險立法面臨著四個方面的疑難，即原理之疑難、定型之疑難、定性之疑難和定局之疑難。原理疑難在于其法理闡釋甚為復雜，其對制度之拿捏難以把握；定型之疑難在于其范圍覆蓋之邊界難以確定，農民工、失地
【關鍵詞】基本養老保險 定型 定性 定局
一、養老問題與保險機制——基本養老保險法原理之疑難
無論從單行立法的角度出發，還是從社會保險立法的角度出發，養老保險立法在理論與實務之間仍然有相當的障礙，這可能要歸因于理論的不清晰，也可能要歸因于實務的不妥當，其中較為突出的如農民工的養老保險、個人賬戶的做實、繳費管理、基金監管等等。這些阻礙養老保險制度設計的問題都構成了養老保險立法的疑難問題，然而要認識這些立法疑難問題，卻不能停留在個別的問題上，甚至不能停留在社會保險立法的層面上，故而從老年問題和保險機理切入，從原理上批判性地認識整個養老保險法律制度，方可求得研析養老保險立法問題的整體觀。
（一）老年之界定——養老何以成為社會問題
老年是人生的一部分，是一個完整人生的必經過程。對每一個理性的個體而言，謀劃人生的歸宿往往是老年的保障問題，包括生活的、事業的、以及感情的。而從社會群體的劃分來看，老年人又是一個單獨的群體，只是這個群體不是社會個體聚集而成的，而是社會分化而成的，其地位和境遇與社會政策有關[1].這意味著，在社會學意義上，老年人是人生的一個弱勢狀態，是社會的弱勢群體。然而老年人并不是天然的弱勢群體，而是社會所塑造的，比如在家長制的社會中，出于年老狀態的家長仍然是家庭的權威。那么老年人何以成為人生和社會意義上的弱勢者呢？也許從老年人的進一步界定中可以探析出一些緣由。
老年，按照《現代漢語詞典》的解釋，指“六七十歲以上的年紀。”[2]而在鄉村生活中，老年的認識可能與家庭的發展有很大的關系，一般地，孫輩的出生往往標志著老年的到來，這種認識一方面與身份變化有關，一方面與事業圓滿有關。但是這種來自常識的界定是一種模糊的認識，盡管存在童年、少年、青年、中年和老年的劃分，卻并沒有嚴格界限。蓋因為界限模糊，老年之角色意義也是比較模糊的，正是從這個角度來講，傳統的所謂家庭養老階段的老年保障更多具有社會學或者社會保障學的意義，卻并沒有多少法律上的意義，畢竟所謂的家庭養老階段的老年保障并沒有嚴格的法律制度設計，而是更多地在婚姻家庭法中去落實，而家庭法律制度的核心顯然不是保障，而是權威[3].從近代立法來看，老年人之界定并不因養老問題而緣起，而是因為國家管制勞動領域的雇傭而開始的，特別是勞動法律制度在勞動者資格上既規定了最低年齡，也規定了最高年齡，這意味著一國公民并不當然是合格的勞動者，這時候，老年被明確地界定為“自退休起”。勞動立法和社會保障立法在這一點上是銜接的，故而，公民退出勞動者群體，進入養老者群體，從勞動到休養有著明確的人生界限，這顯然不是傳統社會所有的[4].由此看，養老成為一個問題是勞動立法的衍生。而“產業雇傭勞動的法律調整是勞動法的宗旨，是詮釋勞動法產生的關鍵”[5]，按照此種邏輯，養老問題應當是產業雇傭勞動框架下的問題。
以退休界定老年，老年人不具有法律上的勞動行為能力，老年人在法律上被拋出勞動法的視野，而納入社會保障法的框架。正是在此意義上，社會保障法與勞動法密不可分，社會保障法被認為是勞動法的補充與延伸。把社會保障法和勞動法對接的廣義勞動制度，顯然不是把退出勞動領域的個體退回家庭，因為在社會保障法和勞動法的語境下，一般沒有家庭之思維，勞動者作為個體具有嚴格而獨立的法律意義，于是，在邏輯上，退出勞動法的勞動者成為老年人，而老年人被認為其擁有了足夠的積蓄以保障其生存權益。這里的積蓄在法律上轉為私有財產或者個人權益，表現為存款（工資儲蓄）、養老待遇等等。這里我們所思考的問題是，如何實現了個人儲蓄向社會化的養老待遇的轉換，其根源何在，其動力又何在。
對養老保障或保險的制度一般從德國的社會保險立法開始追溯，其實西方不少國家的社會保險制度是在十九世紀晚期和二十世紀初期發展起來的，也一般從產業革命、經濟蕭條、工人運動、國家干預思想等等進行論證[6].而從個人儲蓄向社會化的養老待遇轉化的技術性特征來看，首先或者直接地來源于養老成為社會問題。作為社會問題的養老，具有以下特征：
其一，個人養老責任。作為社會經濟細胞的家庭出現裂化趨勢，血親之間的代際撫養與扶養開始邊緣化：就撫養而言，社會化的教育所起的作用越來越明顯；就扶養而言，社會化的保障所起的作用越來越明顯，這是與個體作為社會最基本的經濟細胞的社會化塑造聯系在一起的。而就家庭裂化而言，養老的個人責任開始凸顯，為子女積蓄的思想逐漸轉化為自己年老積蓄。
其二，工資收入與積累習慣。就社會而言，個體普遍的良好的積累習慣在一定程度上會化解養老問題，然而個體的積累視野或者能力都是有限的。而在農業經濟的背景下，個體的積累往往以年（作物生長周期）為周期，并持續個體之一生，包括老年。在產業化勞動之后，個體的積蓄意識被消解，這是因為貨幣收入周期短（交易性的勞動給付意味著貨幣收入的短期性），而隨著以月為單位的工資支付的勞動立法規制，個體的積累習慣往往以月為周期，而針對老年的長遠積累則可能會普遍性被忽視，并形成一種社會習慣。這種長遠的積累習慣不僅與個人的積累視野有關，而且在國家消費政策或社會的消費刺激下，越發顯得脆弱。從這種微觀意義上的分析來看，工資收入與積累習慣使得個人養老責任可能演化為普遍性的老年經濟問題。
其三，強制積累理念下的社會化養老。在個人養老責任和工資收入保障的前提下，解決老年經濟問題的出路在于個人財產的強制性積累。而強制性積累最為有效的方法即是在工資給付階段由國家或者社會強制性扣除，并從老年之時起，定期而持續長期給付以扣除積累為依據的一定數額的貨幣，是為年金制度。[page]
（二）保險之本質——養老保險之法理反思
何謂保險，詞義分析為“保障風險”，實質為分散個別損害，系“保障財產”，一般解釋為“集中分散的社會資金，補償因自然災害、意外事故或人身傷亡而造成的損失的方法。參加保險的人或單位，向保險機構按期繳納一定數量的費用，保險機構對在保險責任范圍內所受的損失負賠償責任。”[7]故而，保險在經濟上是一種分散損害的機制，“一方面，通過分攤損失的方法在各投保人之間建立互助共濟關系；另一方面，利用保險機制救濟受投保人的損失，以保障投保人的財產完滿。”[8]保險在法律上是一種射幸行為。所謂“射幸”，即“僥幸”，它的本意是碰運氣的意思，是指當事人一方是否履行義務有賴于偶然事件的出現的一種合同，這種合同的效果在于訂約時帶有不確定性[9].
既然保險之本質在于分攤損失與僥幸選擇，保險作為一個制度或者行業確立之后，風險之確認與評估在抽象與個案兩個層面呈現相搏之趨勢。在抽象層面，風險之確認與分散資金之聚集有關；在個案層面，風險之確認與資金之使用有關，兩者之差額成為保險制度自有之成本或者保險業之利潤及其他。以此看，保險之發展，有賴于個體繳費（投保）意愿（能力）的提升和風險發生概率的降低，于是精算成為保險業之必需。一個常識性的判斷是，一個趨近100％發生率的風險很難說是保險意義上的風險。
養老保險，特別是基本養老保險，其作為保險給付義務發生的老年風險是一個發生率極高的風險，這注定養老保險不是在一般保險原理上展開的，而是在保障原理上展開的。一種按照保險之模式展開的保障制度必然在保險機理上出現障礙，最為核心的資金問題成為掣肘各國養老保險制度的普遍問題。朝著風險分擔思維出發的制度修改包括提高繳費數額、延長退休年齡，當繳費數額提高到一定程度的情況下，聚合的分散資金的抗風險能力便會提升；延長退休年齡，實際上是在法律上重新界定老年人，當老年之界定提高到一定程度的情況下，老年之發生率會遠離原來極高的發生率。朝著保障思維出發的制度修改主要包括提高政府的補貼水平、強調政府的社會責任，然而政府的財政投入必然帶來政府的財政緊張，而另一極的思維則可能是政府或者其代理者以長遠支付為名義而占有大量資金，從保障思維出發所衍生的問題可能要遠遠超過養老保障或者社會保障的范疇[10].
這里附帶分析一下現收現付制和積累制的法律意義。在社會保障學上，現收現付制和積累制被認為是兩種不同的養老保險基金籌集模式，“現收現付制是一種橫向平衡，由工作的一代贍養退休的一代，以支定收，不存在資金積累，是資金的代際間轉移。……完全積累制是一種縱向平衡，每一代人在工作期間繳納一定的費用，形成基金，進行投資，并依靠積累所得養老，不存在資金的代際間轉移。”[11]把這兩種不同的模式界定轉化成法律范疇，我們會發現這不是一個簡單的籌資問題，而是不同的權益分析框架，似乎代際思維和同代思維所涉及的法律主體有很大差異。其實不然，這是因為作為兩種模式在抽象意義上可以區分，而在具體情況下則很難區分，其制度設計的差異可能在于前者“以支定收”和后者“以收定支”。然而如何確定“支出水平”？對不確定事項（壽命），又如何以固定之積累去明確固定之支出？從法律的權益框架來分析，現收現付制的描述沒有涉及到最初的受益人的資格取得問題，積累制的描述過分強調了自我積累的邏輯陷入強制性儲蓄之實質。按照保險制度的自然邏輯和養老之長遠性，養老保險必然有大量的資金積累，以收定支或以支定收并不是養老保險制度的實質，而是個人養老責任和社會化養老責任的界限，這種界限又回歸到保險理念和保障（救濟）理念的膠合問題，并具體化為政府與個人的界限問題。
（三）政府與個人的界限
養老是個人責任，個人有義務籌劃自己的老年，為自己的老年積蓄；同時，養老又是社會問題，失控的個人責任可能惡化政府的救濟負擔，并帶來一系列的社會連鎖問題，因而養老成為政府介入的個人事務。然而，政府介入個人事務從來都面臨著兩難困境，就老年保障而言，可有社會救濟、社會福利和社會保險，在此三種政府介入方式嚴格區分的情況下，社會保險則為“職業性的入息維持計劃，社會保險計劃通常屬強制性，即所有雇主都需要參加，其財政來源不是直接來自公共開支，而主要來自雇員及雇主的保險金供款。”[12]這種理想狀態的社會保險不涉及公共財政，也不涉及政府的救濟責任或者福利責任，可以產生一定的資源再分配效應，具有其制度和法律上的合理性。然而各國具體推行的社會保險計劃中政府多不是一個簡單的養老保險計劃的實施者和強制者，而是對養老保險基金的管理和支付能力承擔了公共財政責任。
政府在多大程度上承擔社會化的養老責任往往因為政府之介入能力或壓力的變遷而不同。在經濟上升階段，政府的財政能力持續增長，在各種社會福利思想的推動下，政府干預獲得正當性，養老保險的支出水平也會提高；然而當政府的財政支付能力難以為繼時，政府就開始考慮削減其已經承諾的社會化的養老責任，并把養老責任推向個人責任。由此看，政府的進取與福利國家的建設有關，而政府的退卻又由福利國家開始卸責引起，“政府部門不具有維持福利國家所需要的可持續財政能力，將這些職責推卸給私人部門，或者降低其所承擔職責的真實價值……采取同樣或者類似的方式，世界各國明顯地削減社會保障給付。在英國，這表現為政府提供的養老金由工資關聯向生活成本支付轉變。”[13]然而，個人養老保險的長期性和經濟波動的相對短期性使得政府對具體的養老權益呈現波動性，并在法律上有實質性的違約。
故而，從政府與個人界限的角度來看，養老保險制度的法理沉淀和技術塑造在于保險法理的張揚，在于去政府財政責任化。至少，在政府不承擔積極的財政責任的情況下，不會出現嚴重的政府推卸責任之情形。這也意味著養老保險制度的法理塑造將遠離社會福利思想，其解釋路徑則可以從自己責任出發。自己對自己的養老負責，又因為經濟、物價、消費等等社會因素以及心理、視野等等個人因素的影響使得自己很難通過個別儲蓄來應對個人之年老，而養老保險則通過社會化的途徑把個體的養老責任通過保險機制加以落實。[page]
此時，如此界定的養老保險仍然區分基本養老保險（社會養老保險）和補充養老保險（企業年金、一般商業養老保險），基本養老保險作為社會保險的重要組成部分仍然有其強制性、保障性。如此界定的養老保險必然是低水平、廣覆蓋的，這是由其內容限窄所決定的，此時的基本養老保險與其他社會化的老年保障（老年救濟、老年福利）區分開。只有如此，才能使得養老保險成為穩定的法律制度，并獲得長久的生命力?；诖朔N觀點，筆者對我國養老保險立法的若干疑難問題進行梳理和分析。
（四）養老保險的制度與法
一般情況下，我們不去區分制度與法律的差異，特別是當問題涉及面很廣并延伸出其他已經專業化的問題的時候，相關立法就比較復雜，并在分工的意義上使制度設計分割入不同的專業領域，立法或者制度設計變得不是法律專業的獨有問題。養老保險的立法就是此種情況，所以在養老保險的模式選擇上，更多的是社會保障專業的課題，而法學之論述者較少，也難以深入。筆者感覺，在社會日趨復雜和分化的前提下，學科或專業的交融不可避免，但是，學科或專業的自有邏輯仍然是存在的，就法學而言，不應當奢求所有的法律問題都在法學的范疇內找到答案，但是，既然是法律問題就應當在法學的范疇內獲得其解釋和自洽，否則就容易陷入“所有的法律問題，研究深入就不是法律問題”[14]之窠臼。然而，在科學研究中，法學與其他學科的分工與合作遠遠不是這里可以觸及的，在這里，筆者只是感覺，不能以簡單的“制度”與“法”來區分養老保險學與養老保險法的界限，我們所需要的是，來自不同學科的整體視角并獲得其獨有的審視與關懷。
在養老保險立法缺失的情況下，養老保險的實證雖然在逐步制度化，卻仍然是政策性的運行，這使得養老保險的法學規范性研究無從展開，也使得養老保險法的研究群體尚未壯大，進一步使得養老保險立法的法學研究者比較少。這個邏輯似乎是不周延的，似乎是從結果向源起的推理，卻反映了我國養老保險制度的起步并沒有納入法律的框架，其法理自洽性無從談起，其法律化運行難以保障，而以此為基礎的實踐積累步入基本法的視野的時候，其法學之批判則尤為必要，盡管批判的聲音可能要低于歡呼的聲音。
二、基本養老保險的覆蓋范圍——基本養老保險法定型之疑難
在《社會保險法》（草案）中已經確立社會保險制度堅持廣覆蓋、?；?、多層次、可持續的方針，并明確社會保險水平應當與經濟社會發展水平相適應[15].就此立法原則展開，我們可以認為，我國的社會保險把覆蓋范圍作為重要的立法目標。在養老保險領域，應當說任何人都涉及養老問題，而目前的養老保險以企業職工養老保險為主而制度化，在養老保險政策和法領域，國務院發布的文件有《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》（國發〔1991〕33號）、《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》（國發〔1995〕6號）、《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（國發〔1997〕26號）、《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（國發〔2005〕38號）等等，均是圍繞“企業職工”而展開的，在部門規章層面上的文件倒有一個不直接涉及企業職工的養老保險文件，即《勞動和社會保障部、民政部、審計署關于做好農村社會養老保險和被征地農民社會保障工作有關問題的通知》（勞社部發〔2007〕31號）。于是以廣覆蓋為目的、以從業方式不同而區別考慮成為基本養老保險所不可能逾越的思維，進而有關農民工、被征地農民、農民以及事業單位工作人員、公務員等等基本養老保險問題在企業職工養老保險的框架下或框架外均成為單獨思考的問題，而每一個問題的思考結果都回歸這樣一個問題：即基本養老保險法是否是全民基本養老保險法？基本養老保險立法是否區分不同的從業方式（受雇于私人、還是任用于公職、還是自由職業或者自雇者等等），而是否區分的結果是造成養老保險的分散立法，還是統一立法中的區別對待？這些問題均是養老保險立法的疑難問題。
（一）農民工的養老保險
1.農民工與養老保險
何謂“農民工”，以邏輯分析，其可定性為農民，也可定性為工人，折中的情況下實際就是第三群體。在學術上對“農民工”也是有不同認識的，在嚴格區分農民與工人的背景下，可以否認這個詞匯的妥當性，從而有觀點認為不宜在制度上使用“農民工”的概念，特別是不宜在法律制度上使用“農民工”的概念，否則容易固化歧視。那么在基本養老保險法中，農民工是農民呢，還是工人呢？由于基本養老保險法以企業職工為核心而展開，其法理基礎與勞動法理密切相關，這里介紹勞動法學者對農民工的反思。“嚴格地講，中國農民工并不是"無產者"，也就是說，這一群體不屬于職業性勞工，他們是"可進可退"的勞動者，可進意味著他們可以進城務工，與用人單位形成勞動合同關系；可退意味著他們沒有喪失農業生產資料，可以回鄉務農。……農民工因其亦工亦農的特征，身份上屬于農民，職業勞動屬于工人勞動，使得這些勞動者在適用勞動法及相關法律時多有不便。”[16]正是因此，農民工的養老保險在理想和現實之間出現了較大差異，這種差異有法律起草與現實制度之間的差異，也有實踐目標與實踐狀況之間的差異。
《社會保險法》（草案）第89條明確規定“進城務工的農村居民按照本法規定參加社會保險”。這里立法選擇把“農民工”界定為“工人”，對農民工與城市工人在養老保險制度上同等對待，一概以“職工”處理。問題在于，從此法律起草內容出發，如何看待實踐中的“綜合社會保險”，進而涉及到如何理解社會保險多層次的原則?；攫B老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險和生育保險構成了一個多層次的社會保險體系，但是以基本養老保險和基本醫療保險為主的社會保險往往是以戶籍為基礎的[17]，而對于漂移中的公民，特別是農民工，在一些地方的實踐中建立了綜合社會保險制度。綜合社會保險制度是與現在“五險”相并行的，理論上不會有人同時參加基本社會保險和綜合社會保險。這意味著，農民工的綜合社會保險是其基本養老保險的替代機制，換句話說，實踐的一些做法是，基本養老保險排斥了農民工，沒有把農民工納入基本養老保險的制度內。[page]
另外，在《社會保險法》草案中找不到“綜合社會保險”的蹤影，但是，草案確立了城鎮居民和農村居民分開建立基本社會保險的制度。城鎮居民有城鎮居民的基本養老保險制度、基本醫療保險制度，農村居民有農村居民的基本養老保險制度、基本醫療保險制度。應當說，城鄉分立的二元養老保險體系是農民工養老保險問題的深層次緣由。一般而言，不應當對農民工有制度歧視，統一的基本社會保險制度是社會公平的自然追求。但是，二元的基本社會保險制度已經在草案中確定，而且也與我國的社會結構有很大的聯系，在此基礎上，再針對農民工建立單獨的社會保險制度的好處在于圍繞農民工來設計制度，在制度設計上具有很好的可操作性；其弊端是可能固化農民工群體，使其處在城市和農村之間，更難找到其社會位置，從這個意義上講，又不宜有針對農民工的社會保險。
于是，在現在的養老保險立法背景下，農民工養老保險立法的關鍵是探析城鄉分立的養老保險體制下的對接機制，這是我國養老保險立法的理論和實務均所關心的問題。一般地，在法學理論上往往忽略這個問題，因為在法學理論上對“農民工”進行定性之后即可歸類處理，在農村養老保險制度缺失的情況下，農民工在法律上又被界定為勞動者，故而農民工作為企業職工參加基本養老保險在法學理論上是沒有多少疑問的；然而，在實務中農民工的養老保險的對接機制就顯得較為突出，這是因為，現今以城鎮職工為基礎的養老保險制度以勞動者的長期穩定就業為基礎，唯有長期固定于特定用人單位的職工才能很好地嵌入養老保險制度中，否則即便不是農民工，其養老保險的繳費連續性以及養老保險待遇都會遇到很大的障礙。因而，在實務中農民工基本養老保險制度設計的特殊背景使我們必須考慮農民工基本養老保險制度尋找對接機制之可能性，這些特殊背景包括但可能不限于如下幾種考慮：
其一，農民本身基本養老保險制度的缺失。農民工從農村走出來，其原本沒有基本養老保險制度的保障，這在我國大部分的農村地區是很普遍的。這意味著農民進城務工之情形下所面臨的不是兩種養老保險法律制度之間的銜接，而是無和有之間的對接，即農民工是被直接納入一般的基本養老保險體制，還是納入一種過渡性的養老保險體制，而這種過渡性的養老保險體制是否能夠有效而妥當地實現農民工養老保險從無到有的對接。
其二，職工本身的基本養老保險制度的封閉。我國的企業職工養老保險制度在上世紀50年代初期建立，以后在1958年和1979年兩次作了修改[18].在改革開放逐步深入的情況下，國務院關于養老保險的文件也多是針對企業職工養老保險的。這注定了基本養老保險制度的改革一直在政策上推動基本養老保險的覆蓋范圍，而在制度上和實務中卻進展緩慢。1991年《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》（國發〔1991〕33號）提出，“實行省級統籌后，原有固定職工和勞動合同制職工的養老保險基金要逐步按統一比例提取，合并調劑使用。”并規定，“本決定適用于全民所有制企業。城鎮集體所有制企業可以參照執行；對外商投資企業中方職工、城鎮私營企業職工和個體勞動者，也要逐步建立養老保險制度。”1995年《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》（國發〔1995〕6號）則進一步指出企業職工養老保險制度改革的目標，“基本養老保險應逐步做到對各類企業和勞動者統一制度、統一標準、統一管理和統一調劑使用基金。”而從1997年《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（國發〔1997〕26號）和2005年《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（國發〔2005〕38號）之名稱也可看到圍繞企業職工基本養老保險的制度構建日趨成熟，從其內容看，“城鎮各類企業職工、個體工商戶和靈活就業人員都要參加企業職工基本養老保險。當前及今后一個時期，要以非公有制企業、城鎮個體工商戶和靈活就業人員參保工作為重點，擴大基本養老保險覆蓋范圍。”應當說，以國有企業職工養老保險為基礎而逐步建立和完善的養老保險制度是以企業職工為核心的，從用人單位和勞動者共同繳費來看，在雇主不穩定或者雇主不是勞動法塑造的用人單位的情況下，受雇者并不能很好地納入基本養老保險的范疇。
其三，農民工是否形成一個穩定的群體，并長期存在？鄭功成對農民工如此開題，“農民工是中國改革開放后伴隨著工業化、城市化進程而出現并不斷壯大的一個特殊社會群體，這一特殊群體作為聯結城鄉的紐帶，客觀上構成了中國工業化、城市化與現代化進城中的關鍵因素，其所面臨的問題亦是現階段乃至未來相當一段時期內國家必須妥善應對的挑戰。”[19]這樣的綜述跟我國改革開放的緩慢性有關，其背后是我國城市化的緩慢進程。也許，跟西方很多國家的城市化相比，我國的城市化進程可能要慢很多，農村人口的比重遞減也會比較緩慢，進而農民工群體在我國當前的改革背景下有其穩定性，一個明顯的特征是農民工的代際理論[20]，這意味著第一代農民工的確存在一個農民或者工人的角色選擇問題，而第二代農民工則與農村沒有了心理上的聯系，但是制度上的聯系卻仍然保留了下來，依此推理，只要有關農民工的制度存在，第三代農民工也會被提出來。應當說，農民工是否是一個穩定群體與我國的城市化政策選擇有關，與相關的諸如戶籍、勞動、人事以及教育等等方面的立法有關。但是，筆者一個基本的感知是，我國的城市化進程可能要比較長一些，以此為基點，我國的農民工群體可能會較為穩定地存在，并在理論化之后成為這樣一些人的代名詞：與其身份相關的諸多法律地位被預置在一個特定的地域，而其具體學習、工作和生活而產生的諸多法律關系本來與其身份有著密切的關系卻被割裂處理。于是，農民工之概念在法律上可能會更多與“外來工”、“遷徙工”等聯系在一起，并可以互相置換。
2.農民工基本養老保險的對接機制
養老保險橫跨就業和老年，且把兩個時期緊密地聯系在一起，其長期性意味著其制度化以穩定性就業為基礎，養老保險制度不僅反靈活就業，而且在根本上與勞動力的頻繁流動格格不入。特別是在我國目前基本養老保險省級統籌的背景下，養老保險更具有固化勞動力和阻隔勞動力流動的作用。在邏輯上，外來工的基本養老保險可有三種制度選擇：一種是平等待遇，不在具體制度上設置外來工和本地工的差異制度；一種是準平等待遇，把外來工納入本地工的制度框架內，但是在具體的制度設計上做一些差別處理；再一種是區別待遇，為外來工設計專門的制度。應當說，此三種選擇在外來工基本養老保險的摸索中都有體現[21].回到如上關于農民工的分析可知，地方關于外來工基本養老保險模式的探索主要是針對農民工而言的。特別是在基本養老保險制度統籌層次逐步提高、養老保險的轉移接續制度逐步建立的情況下，城鎮職工的流動所帶來的不同基本養老保險實體之間的對接可能會成為次要的問題，特別是城鎮職工基本養老保險的具體制度在全國內統一的情況下，不同養老保險實體之間的對接會顯得極為簡易。[page]
然而農民工的基本養老保險則可能需要一個對接機制，這是因為：其一，假設農民工在農民的身份下有農村基本養老保險，那么農村基本養老保險與城鎮基本養老保險之間的對接則需要特殊的制度處理，這是建立在農村基本養老保險與城鎮基本養老保險有巨大差異的假設下的；其二，假設農民工要面臨農民與工人的一個角色選擇，并且相當比例的農民工最終選擇農民之角色，那么農民工作為外來工的就業就具有很大的不穩定性，這與基本養老保險制度的設計有很大出入，如果簡單地把農民工納入到當地基本養老保險制度中也會出現諸多運行不暢的地方；其三，考慮到農民工角色選擇之后所存在的融入城鎮或無法回歸農村，就有必要考慮把外來工納入到當地基本養老保險制度內?；谶@樣的考慮，我們認為簡單的平等待遇或制度上的區別待遇都不盡合理，而一種準平等的待遇則更要合適一些，即建立一種對接機制。農民工基本養老保險的對接機制是建立在弱城市化進程基礎上的，其實施的好壞要看具體制度對用人單位和勞動者之間的權益安排。應當說，基本養老保險制度是反退保、反不穩定投保的，而農民工基本養老保險的對接機制就應當對不穩定投保做出合適的制度安排。
然而如上關于農民工基本養老保險的對接機制的思考多是在制度與實質合理性上的考慮，而從法學視角考慮，其首要的難題仍然是對任何對接機制的顛覆性反思，即在基本養老保險制度覆蓋面逐步擴大的背景下，差別性的待遇都會歸結為歧視性的制度，無論這種制度是否在現實中受到了歡迎。筆者認為，在農村基本養老保險缺失的背景下，建立農民工基本養老保險的對接機制實為妥當；然而，在存在農村基本養老保險的背景下，是否建立農民工基本養老保險的對接機制就需要具體看城鎮基本養老保險和農村基本養老保險的融洽性了。
3.農民工基本養老保險之特殊制度
通過如上的分析，我們認為，在我國農村基本養老保險缺失的情況下，應當考慮農民工基本養老保險的對接機制，這是一種從無保險到有保險之間的一種過渡性的制度安排。從這種過渡性的制度探索中，《北京市農民工養老保險暫行辦法》（京勞社養發〔2001〕125號）可資借鑒。根據《北京市農民工養老保險暫行辦法》的規定，養老保險費由用人單位和農民工共同繳納。用人單位以上一年本市職工月最低工資標準的19％，按招用的農民工人數按月繳納養老保險費。農民工本人以上一年本市職工月最低工資標準為基數，2001年按7％的比例繳納養老保險費，其個人繳費由用人單位在發放工資時代為扣繳。個人繳費的比例，今后隨著企業職工繳費比例進行統一調整，最終達到8％。社會保險經辦機構為農民工按繳費工資基數的11％建立養老保險個人賬戶。農民工養老保險待遇的基本養老金暫按享受一次性養老待遇處理。應當說，按照基本養老保險的制度框架設計農民工基本養老保險屬于準平等待遇之努力，然而，卻正如鄭功成所評價的，“"北京模式"的不足之處是企業為農民工繳納的基本養老保險費基數為本市戶籍城鎮企業職工繳納的基本養老保險費基數缺乏有機聯系，而農民工與本市戶籍城鎮企業退休人員計發基本養老金的辦法又不同，從而不利于將來條件成熟時兩者的"對接"，使農民工與當地城鎮戶籍企業職工按同一模式參加基本養老保險。”[22]從對接機制與農民工兩方面考慮，我們認為農民工基本養老保險應當有如下特殊制度：
其一，繳費基數的簡化制度。以月最低工資為基數來確定農民工和用人單位的繳費基數可能主要考慮的是簡化和便宜，其實，養老保險繳費基數采取上下限制度并不是因特殊主體而起，概因其制度性質使然。從另一方面講，農民工工資在普遍較低的情況下，也面臨難以統計之可能，以參照其他標準的簡化做法在執行上較為便宜。我們認為，農民工的繳費基數可以與城鎮職工基本養老保險繳費基數的下限為同一標準，這既避免了實質歧視，也具有很強的可操作性。這時候的問題可能是，城鎮職工基本養老保險繳費基數的下限是否仍然會對繳費兩方造成負擔呢？我們認為，與農民工實際工資無關的繳費基數必然會反映到雙方就工資的協商之中，特別是在用人單位代扣的情況下，養老保險繳費的積極義務主要由用人單位承擔，而用人單位的負擔又通過工資協商在其與農民工之間達成新的合意。在繳費基數下限與月最低工資差距較大的情況下，實質性的影響可能是變相提高了農民工的最低月工資。
其二，制度化的退保制度?；攫B老保險的強制性決定了其反退保之原則，而由于農民工就業之不穩定性，制度化的退保制度實為必要。問題的關鍵是農民工因法定事由退保所領取的權益具體為何，這里的可能對象是農民工繳費額、農民工個人賬戶或統籌賬戶。這里涉及到農民工短期就業后退保的制度性質。既然允許退保，已經顛覆其基本養老保險之屬性，用人單位所繳納之部分也喪失社會互濟之性質，留于統籌賬戶有所不妥，然而退還用人單位則勢必對制度運行造成極壞之影響?？紤]到規范退保制度的基礎是在保險制度的形式下塑造了強制性的農民工儲蓄制度，我們認為，制度化的退保制度應當設計為農民工的一次性類養老金制度，允許農民工在支取個人賬戶金額的同時按一定比例領取統籌賬戶之金額，并以達到用人單位和勞動者所繳納基本養老保險之金額為原則。
其三，法律上平等的待遇制度。在農民工的繳費年限達到基本養老保險之年限，且農民工達到法定退休之年齡或者符合退休之情形時，農民工應當視為城鎮職工享受基本養老保險待遇。我們認為，如果農民工符合了基本養老保險待遇之條件充分說明了其已經完成了從農民到勞工的轉換，若仍然采一次性養老金待遇則顯然不妥。而從最近的《社會保險法》（草案）的內容來看，其對農民工的認識可能要超越本文之觀點，而直接把農民工視為城鎮勞動者而跨越了對接機制之考慮，從這個角度來講，法律上平等的待遇制度應當是最基本的共識。
其四，如何考慮繳費年限對各方面制度的影響。應當說法律上平等的待遇對農民工之城市化有一定的推進作用，然而本文制度化的退保制度的設計連同標準化的繳費基數制度則可能促進農民工的短視并會進而損害基本養老保險制度的普及性建設。我們認為，繳費年限之不同而復雜化繳費基數制度和退保制度并不一定能夠收到預定的目的，而在容忍農民工退保意愿的情況下，我們應當看到，這樣的制度設計把農民工的思維與用人單位的思維割裂開，用人單位可以簡單地把相關繳費看做使用農民工的成本，視為工資支出；農民工可以視相關繳費為個人儲蓄，且隨著此種儲蓄的積累，其轉為基本養老保險待遇的可能性越大，且由于此種待遇本是最低水平之待遇，在農民工養老意識覺醒的情況下，其對這份養老保險待遇應當日趨珍惜與在意。[page]
（二）被征地農民的養老保險
如果說農民工以勞動力參與了城市化進程，那么被征地農民則以土地參與了城市化進程，稍微精確一點兒應當是去農村化進程。特別是通過土地換保障之實踐把被征地農民養老保障制度簡稱為“土保”[23]，的確是一種形象的簡稱，也道出了被征地農民養老保險的特殊之處，即土地與農民生存權益之關系。以土地制度和農民生存權益之視角來審視這一特殊群體的養老保險需要解決這樣一個問題，即農民在多大程度上與土地聯系在一起？在承認農民與土地的聯系的基礎上如何去量化農民的相關權益？
1.土地制度與農民生存權益
回溯我國歷史上的土地制度，當以“井田制”為土地制度化之重要內容，并多以周朝為研究起點?！对娊洝匪f，“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”[24]，在土地的權屬安排上，以公有制（周王所有）為基礎，通過封賜把土地及其附著在其上的奴隸封賞給奴隸主貴族[25]，而在具體的土地使用中通過井田制把土地和奴隸聯結在一起。井田制度，是以土地與人口相結合而實施的制度，是以土地公有、均分和生活安定為理念的一種制度[26].而土地制度的進一步發展則隨著奴隸制度的瓦解而逐步走向土地私有，“秦始皇31年（公元前216年），政府下令"使黔首自實田"，鼓勵百姓自行占墾，國家不再加以限制，土地私有制正式法定化，進一步取代了戰國各國普遍盛行的國家授田制。”[27]并在宋朝肯定了土地買賣和租佃制度，“與唐代部曲相比，宋朝佃農不再是地主的私屬而上升為國家的編戶齊民，是農戶中的客戶，也有農民因開辟荒地而編入有土地的主戶。” [28]而從客戶的制度設計我們可以看出宋朝的土地兼并已成為極為嚴重的社會問題，而“土地均等思想與太平天國天朝田畝制度及孫中山先生的平均地權理念”[29]也可看出土地問題與朝代更替之莫大干系。故而在回溯土地制度的基礎上，我們撇開土地法律制度的野蠻與開化，僅從人口或者農業者與土地之關系來看，其綁定有積極意義。局限于農業社會之視域，尋找農業者與土地之間的穩定綁定實為安邦之根本要義。進而，鄭尚元先生把農業社會中土地上的權利視同“自然法權”，并解釋為其權利的產生基于人類生存這一基本命題而展開[30].這是一種自然法的解釋，也說明了人的保障依附于土地之恩賜，人是依附于土地的。
然而，工業化之后或者城市化過程中，土地之農業利用日益遠離制度的重心，因農業而依附于土地之農業者日趨減少，這在近現代化的過程中，域外國家之資本主義發展多為實例。然而，此過程卻伴隨著很多問題，正如史尚寬先生所述，“土地問題發生之原因。……其因政治之改良，社會之進步，人口之增加，所增之價，在現代自由主義土地制度下，易于為少數人所壟斷。遂成為社會之問題。”[31] “……土地法所采取之土地制度，……約而言之，其目的在于使地盡其用，并使人民有平等享有使用土地之權利。其方法為防止私人壟斷土地，并設法將非因施以勞力資本改良結果之土地增價，歸為公有。即按值征稅及征收土地增值稅之辦法也。”[32]應當說，由于社會生產方式的變遷，土地制度的理想模式發生了轉化。一種土地制度的理想是，細分土地綁定以保障人之生存，土地無價，以不流通為理想；另一種土地制度的理想是，土地自然增價公有。
我國的城鄉二元結構和較為緩慢的城市化進程，在一定程度上界定土地制度的理想狀態是很困難的，即土地在多大程度上保障農民之生存，又在多大程度上成為社會化的資本，而被征地農民則恰好在兩種理想的沖突地帶。這種沖突轉化為這樣一個問題：即土地因為用途變化而帶來的巨大增價之歸屬問題。土地保障農民之生存為自然之邏輯，土地與農民有無限綁定之意味；而從土地自然增價公有之意義上，土地對綁定農民之保障并非無限保障，土地用途轉化前后兩種不同的制度功能之間如何交接則為問題之結點。在實務中，對被征地農民的一次性補償則可能忽視了農民之保障慣性，而對被征地農民之長期保障則可能忽視土地增價之公有屬性。而從一次性補償到以土地為基礎的被征地農民的基本養老保險的技術性接入城鎮基本養老保險體系則是土地保障（綁定）理念之作用。以下簡要介紹我國被征地農民的基本養老保險的“土保”實踐。
2.被征地農民的基本養老保險——以土地保障為基礎的技術性嫁接
就被征地農民之社會保障問題，在官方文件中如此總結：“黨中央、國務院高度重視被征地農民就業培訓和社會保障問題，近年來先后下發了一系列重要文件，將做好被征地農民社會保障工作作為改革征地制度、完善社會保障體系的重要內容，擺在了突出位置，提出了明確要求。最近頒布的《物權法》，對安排被征地農民的社會保障費用作出了規定。許多地區開展了被征地農民社會保障工作，對維護被征地農民合法權益、促進社會穩定發揮了積極作用，但部分地區工作進展緩慢，亟待加快進度、完善政策、規范管理”[33]，并在土地征用中明確“社會保障費用不落實的不得批準征地”的精神。這樣的政策選擇在一定程度上推動了以土地保障為基礎的技術性嫁接，被征地農民的基本養老保險在地方的立法實踐中日趨細化。特別是《物權法》第42條第二款規定：“征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。”把被征地農民的社會保障權益寫入基本法律中，這意味著在土地制度與農民生存權益之間肯定了土地保障之理念。
從目前地方關于被征地農民養老保險的立法或制度來看，被征地農民并沒有被直接納入城鎮企業職工基本養老保險體系，而是建立了一個單獨的被征地農民基本養老保險體系，在這一體系中，參保人是被征地農民，社?；鹨话銇碜员徽鞯剞r民繳費、村集體繳費和政府補貼，具體之繳費方式以預繳和躉繳為主要特點。以《廣州市被征地農民養老保險試行辦法》[34] （穗府〔2008〕12號）為例，征地主體應按第三檔以上的繳費標準，將繳納15年養老保險費所需費用（含參保人、經濟組織繳費和政府資助）一次性預存入勞動保障部門開設的“收繳被征地農民社會保障資金過渡戶”。安置補助費不足個人繳費所需或土地補償費不足經濟組織繳費所需的，可按安置補助費和土地補償費的實際數額預存。被征地農民養老保險費原則上按月繳納，經濟條件許可時也可以提前預繳若干年的養老保險費。年滿45周歲、正常繳費到60周歲時，繳費年限不足15年的參保人，參保時可同時躉繳不足年限的養老保險費。年滿60周歲的被征地農民，選擇被征地農民養老保險的，應一次性躉繳15年的養老保險費。[page]
整體而言，被征地農民的社會保障或養老保障在實踐中有基本生活保障型、基本養老保險型、雙低保障型以及基本生活保障與基本養老保險結合型[35].而因為被征地農民一般地處城市郊區，是被動城市化較快的群體，而失地之事實更推動了其城市化，因而被征地農民與城鎮企業職工基本養老保險的技術性嫁接則尤為必要。此時有一個問題是：以普遍嫁接為原則，還是以補充嫁接為原則，普遍嫁接之制度如何設計，補充嫁接之制度如何設計？不能僅從制度之名稱來看，而應當從制度之具體設計來看，并且在具體制度設計上參照企業職工基本養老保險或者按照企業職工基本養老保險的低繳費低享受來設計，均有一個從農民到市民的養老制度的技術性嫁接問題。
從實踐來看，被征地農民的養老制度“與城鎮企業職工養老保險制度的銜接力度較大”[36]，而具體來看，一種是參照城鎮企業職工基本養老保險制度設計的普遍性嫁接，若嚴格地參照城鎮企業職工基本養老保險制度來設計，則保障水平相對較高，卻對繳費能力有較高之要求，這不僅涉及到征地主體之繳費責任，更涉及到被征地農民之繳費能力，浙江嘉興市采取了此種類型；若按照城鎮企業職工基本養老保險部分制度（低繳費情況）而實現與城鎮職工基本養老保險制度的銜接，則保障水平相對較低，卻容易實施，問題是此種設計實現了名義上的銜接，名為城鎮基本養老保險，實為一種低標準或低水平保障，浙江杭州市和臺州市采取了此種模式。另外一種是針對被征地農民的獨立制度設計，并對個別被征地農民做出制度上的對接，“在被征地前已經參加城鎮基本養老保險或在征地當年被用人單位招用或自謀職業的，并已辦理農轉非戶口的，可將其繳納的養老保障費按辦理基本養老保險參保手續時上年度市本級職工平均工資和企業職工正常繳費比例或"雙低"繳費比例這算成基本養老保險費，折算年限最長為12年，保費多的退還，少的補繳；在征地后就業的，按參保時的繳費規定折算養老保險年限，到達法定退休年齡時，按"新人"辦法享受城鎮基本養老保險待遇；對原來參加農村養老保險的被征地農民，也可以折算并轉移成基本養老保險等。”[37]
3.土地權益嫁接養老權益的利弊反思
然而，對被征地的養老制度的設計，無論從社會心理，還是在制度考量上，城鎮企業職工基本養老保險制度都是理想的和重要的參照系，正是在這個意義上，被征地農民養老保險技術性嫁接的重要問題之一便是給付水平很低，農民利益損失較大。而在具體的制度運轉中，其問題有以下這些方面：其一，保險精算理論不足，保費偏高；其二，基本要素及參數差異大，確定依據和標準缺乏統一性；其三，資金籌集機制不健全，存在空賬的隱患；其四，分段保障差異大，臨界年齡的利益有失公允；其五，管理難度較大，監督機制缺失[38].而這些問題又可以簡化為兩個問題：一個是資金問題，一個制度問題。
資金問題不只是被征地農民養老保險的問題。被征地農民養老保險的資金問題主要表現為：如何把征地主體的責任在被征地農民養老保險的繳費制度中明確下來，以及如何認識預繳和躉繳的問題。而這兩個問題可能要進一步追問到土地對農民保障機理以及養老保險機理。筆者認為，之所以在土地權益嫁接養老權益的養老保險制度設計中會出現繳費偏高、支付偏低、精算理論不足之問題，關鍵在于土地權益與養老權益的折現理論缺乏足夠論證。進一步講，農民是否對土地之非人力資本改良之增價擁有所有權，或者在我國的土地制度下，農民的承包經營權是否可以變現為農民之長期養老保障，顯然這里一般不存在增價不足之問題，在理論上的問題是農民之土地權益并不能充分地嫁接養老權益，在實踐中的問題是土地增價的各方博弈往往使得土地之增價可能更多地滯留在征地主體或者開發商。
就制度問題而言，主要在于被征地農民沒有原則性按照城市公民之身份去適用各種制度，而是在城市與農村之間被夾隔，并生成獨立的制度和政策。而此種獨立的養老保險制度在制度設計與運作和城鎮企業職工養老保險相比自然缺少積淀，管理不規范成為常見之問題。從這一點來講，筆者認為，對被征地農民采取市民待遇尤為重要，讓被征地農民順利進入城鎮社會保障體系。然而，城鎮社會保障體系是以城市生活為基礎的，進而，被征地農民生活方式的改變則顯得尤為必要，特別是適齡人員的城市就業顯得至為關鍵。根據《國務院辦公廳轉發勞動保障部關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作指導意見的通知》（國辦發〔2006〕29號），被征地農民就業培訓和社會保障工作要以新被征地農民為重點人群，以勞動年齡段內的被征地農民為就業培訓重點對象，以大齡和老齡人群為社會保障重點對象。由此分析，農民之預期土地權益并不當然轉化為預期養老權益，而是當然轉化為政府的就業培訓責任，而農民在土地上勞動積累則一般轉化為預期的養老保障權益。以筆者之見，在經濟較好的地區，以城市企業職工養老保險為目標而直接實現被征地農民的土地權益向養老權益的嫁接，并不具有當然的合理性，也并不一定能夠解決被征地補償之糾紛，其中因為分段保障差異大而出現的臨界年齡的利益有失公允即是典型的問題。
在實踐中有另外一個問題，即如何界定農民之既存利益，在被征地的情況下，農民的市民化身份轉化并不是一個簡單的自由問題，而往往是前后的利益衡量問題。作為耕地之土地，農民之既存利益的量化可能極其有限，在政府提供培訓與就業機會的情況下，其城市化則可能成為一個與土地無關的問題，其特征可能更接近農民工，其境遇卻要好于農民工。然而，這種假設往往與現實不符，蓋因為被征地農民多處于城市郊區，其身份多已經不是嚴格意義上的農業勞動者，土地之地租已經相當地市場化，并能夠在產權外得以變現，這意味著土地的自然增價是農民可以變現的，盡管這種變現不是一次性的，也正因為如此，土地對農民之長期收入保障具有相當重大之意義，換句話說，此時的城郊農民往往成為地主或者房東。此情形之下，若承認農民之地租權益，其補償可能要遠遠高于城鎮養老保險之待遇；而若否定農民之地租權益，必然引起農民之不滿，相關之糾紛則會產生。筆者認為，這個視角的進一步拓展，可能要與我國農村的土地制度深層次思考中求解。鄭尚元先生就此思考之擔憂是，“農村土地用益物權制度的建立隨著時間的流轉將導致土地的事實私有，并有可能引發新一輪的土地兼并，人口與土地的矛盾將進一步激化。”[39]也許，強化土地公有的法治化建設，在制度上把土地的自然增價納入公共財富之視野，以此為基礎，被征地農民的就業培訓和社會保障就需要并駕齊驅。[page]
另外，需要提及一個問題，即土地征收的公共利益的界定問題。在實踐中，出于市政建設或者公益設施建設的土地征收，在補償上要少，而在就業保障上一般要做的好一點兒；而用于商業開放的土地征收，在補償上往往要多一點，而在就業保障上要考慮的少一點兒，也往往成為糾紛之多發情形[40].在理論上，如何界定公共利益卻是一個難題。根據《物權法》第42條第一款的規定，“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”而涉及土地之流轉在我國的法律框架下仍然有巨大的障礙，于是如何把土地的開發利用納入公共利益的范疇是在法律框架下運作的基礎。故而在房地產市場上，有所謂“大產權”和“小產權”之區分，且不管其合法性如何，自說其背后的土地征用制度以及土地使用制度均涉及到極其復雜的問題與相差懸殊的理念。而從本文之視角來看，最重要的仍然是土地自然增價的歸屬問題，以及如何在制度上去規范其歸屬。以本文之觀點，土地制度不應當成為造就貧富懸殊的加速器，而應當成為保障公共利益之根本，就具體之土地，其可能用于保障一定之農業人口，也可能已經進入工業領域而具有公產之本質，其間之差異蓋因土地之級差地租之差異，故而在具體制度上，針對被征地農民應當在區分勞動力的基礎上以就業保障和養老保障并重，對適齡勞動者，應當以就業保障為主，養老保障為輔?；诖?，被征地農民的基本養老保險制度不應當單獨運行，而應當納入到農村養老保險體系或者城市養老保險體系，并在權衡土地增價與農民既存利益的基礎上，實現被征地農民與城鎮養老保險體系的嫁接，例如可考慮以被征地農民的農業勞動年限為基礎來折算其應繳費年限，并以征地主體為責任主體采躉繳制，把被征地農民納入城鎮養老保險體系[41].這時候，我們應該更多地反思農民工就業保障問題，并把政府的就業培訓義務具體化、明晰化。
（三）機關事業單位工作人員的基本養老保險
1.干部離退休待遇制度
干部和工人的身份區別是計劃經濟體制下最基本的城市身份格局，干部管理歸口人事行政部門，而工人管理歸口勞動行政部門。而“干部”則成為人事管理中一個極為重要的詞匯。略查百度知道關于“干部”的由來之介紹[42]，干部為外來諧音詞，最先源于法國，法文為cader，意為框架、軍官、高級管理人員等，后來作為軍隊官員、社會團體和企事業首腦等涵義，逐步為許多國家所通用。中國使用“干部”一詞，則源于日本，在中國共產黨成立之初就廣泛使用了“干部”一詞，并在新中國成立后，繼續沿用、強化和擴大這一概念，在國家公職人員不斷發展分化的過程中，干部的范圍越來越廣。各級各類領導人員、黨政機關、群眾團體的一般公務人員、企事業單位專業技術人員以及記者、編輯、教師、醫生、警察、法官、稅務員、工商人員、銀行職員、文藝工作者等等均屬于干部范圍，以致我國的干部體制更成為一種干部文化。
在改革開放后的制度化過程中，“干部”基本上可以等同“公職人員”。“干部退休制度”、“老干部離職休養制度”在改革開放的早期很快確立起來，成為干部離退休待遇制度的主要依據。根據國務院關于頒發《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》的通知（國發〔1978〕104號），黨政機關、群眾團體、企業、事業單位的干部，符合條件的，都可以退休，干部退休以后，每月按下列標準發給退休費，直至去世為止?？谷諔馉帟r期參加革命工作的，按本人標準工資的90％發給。解放戰爭時期參加革命工作的，按本人標準工資的80％發給。中華人民共和國成立以后參加革命工作，工作年限滿20年的，按本人標準工資的75％發給；工作年限滿15年不滿20年的，按本人標準工資的70％發給；工作年限滿10年不滿15年的，按本人標準工資的60％發給。根據《國務院關于發布老干部離職休養制度的幾項規定的通知》（國發〔1982〕62號）的規定，老干部離休后基本政治待遇不變，生活待遇略為從優。在具體的干部離休退休待遇中，整理相關的規定和政策，包括了離休費（工資）、生活補貼、醫藥費、護理費、適當津補貼、住宅電話費、交通費、健康休養費、特需經費、非生產性福利、無固定收入的配偶或遺孀的生活補助費、年終生活補助費、配偶遺孀醫療費、探視父母子女或回原籍車船費、喪葬費以及撫恤金等等。
然而，干部離休退休待遇制度是以單位保障為基礎的，并最終轉化為國家財政責任，這使得干部退休待遇制度有諸多制度上的弊端，而這些弊端隨著市場化的改革，無論機關、社會團體、事業單位還是國有企業，均把其社會職能推向社會，這使得干部退休待遇制度也面臨改革。然而，改革的方式和目標尚并不明朗，而隨著《公務員法》的出臺和實施，“干部”一詞則逐漸從法律規范中淡出，而“公務員”則成為主流詞匯，并在編制制度的框架下，又分為了公務員編和事業編，原則上機關與公務員相對應，而事業單位與事業編制人員相對應，然而這種區分不是絕對的，其交叉現象較為普遍，不過其共同之處在于：無論被納入公務員編制，還是事業編制，均由國家財政負擔其工資福利。
2.行政機關的基本養老保險改革——公務員的基本養老保險
《社會保險法》（草案）第9條第三款的規定明確公務員和參照公務員管理的工作人員也有基本養老保險制度，更把具體辦法授權國務院規定，這意味著公務員群體可能會形成獨立的社會保險體系，這是典型的按照職業進行社會統籌的立法模式?？梢哉f這款規定引起了社會上廣泛的質疑，有觀點認為，這將使我國目前已經被嚴重撕裂的社會保險制度更加無力，并將人為造成不同群體間的身份歧視，甚至敵視。有人分析，如此對公務員的單獨規定不符合國際社會保險立法的潮流，不利于勞動力的流動，按群體立法的模式將使社會保險法的功能大打折扣。也有觀點認為，公務員的工資出自財政，讓公務員參加社會保險無非是財政的錢左右倒騰，還產生管理成本，并認為這個財政理由足可以解開當前的輿論壓力。然而更多的輿論是，社會保險法另起爐灶有悖于公平正義，勢必造成影響社會穩定的社會保險雙軌制等等。更有網絡輿論認為，國務院規定公務員基本養老保險違反憲法[43].[page]
我們分析，就目前已經出現的概念（例如城鎮居民社會保險、農村居民社會保險、農民工社會保險、公務員社會保險、企業職工社會保險以及事業單位職工社會保險等等）來看，雖然強調統一的社會保險，以險種為主來體現社會保險的多層次性，卻事實上在逐步按照職業或者群體不同的標準來形成社會保險制度，這意味著社會保險的實踐可能由于地域差異而向地域統籌傾斜的情況下，更會在地域內形成職業不同的社會保險體系，然而這種縱橫分割的社會保險體系恰恰是我們應盡力避免的。然而就公務員單獨運作的做法所面臨的問題則主要是來自輿論的壓力。
關于中國養老保險制度改革項目的報告分析，“在國家機關、事業單位和國有企業之間統一養老保險制度，有利于促進勞動力的流動、縮小部門差別、提高透明度；還可以促進勞動力的重組、國有資產的剝離和有效利用。”[44]我們認為，公務員是否參加社會保險或者基本養老保險是第一個問題，盡管目前有些地方在進行公務員參加社會保險的實踐，也有些地方沒有，但是公務員沒有任何社會保險的相關制度建設不符合基層公務員雇員化的發展傾向（取消干部和工人的身份之后，越來越多的傳統意義上的干部將成為雇員是不可阻擋的潮流，基層公務員也不會例外），以往國家對公務員進行籠統的大包大攬的做法，例如全公費醫療、退休工資等等，這樣籠統的福利可能會逐步制度化。然而對公務員醫療和退休待遇的制度化顯然應當是走社會保險的道路，而不應當是社會福利或者優遇的道路，事實上草案已經明確了。在建設公務員社會保險的思路下，對公務員基本養老保險進行體外制度設計和管理就不再是財政倒騰的問題，而是體外設計的必要性和效果分析問題了。我們分析，在公務員隊伍相對封閉的情況下，其社會保險制度的單獨設計就沒有多少法律上的問題；在公務員隊伍與其他勞動者群體之間的流動性比較明顯的情況下，其社會保險制度的單獨設計就可能又出現制度對接問題。而不同制度間的對接向來不是一個簡單的技術問題，而是兩個制度之間的兼容性或者統一性問題。從這個角度看，公務員的養老保險應當與其他勞動者群體的養老保險制度保持同一。另外，目前公務員的養老、醫療待遇是福利性的，公務員缺乏對社會保險的群體需求，正是因此，把公務員的基本養老保險辦法授權國務院則可能使該制度建設長期停滯。因而應當在立法中明確、直接地把公務員納入到基本養老保險體系中。
3.事業單位分化與其養老保險制度改革
事業單位是我國之獨有概念，在域外沒有對應之概念，根據《事業單位登記管理暫行條例》第二條之規定，事業單位是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。由此概念來看，事業單位之界定有三個方面的限制：其一，目的上的社會公益性，這要求事業單位不能以營利為目的，此亦是事業單位區分于企業單位的主要標志之一；其二，資產之公有性，蓋因事業單位是由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦，其資產當然為國有資產，這使得事業單位與私營企業相區分；其三，事業性，這里的事業狹義地解釋為教育、科技、文化、衛生等領域。然而，伴隨著市場經濟體制的改革，科教文衛等領域逐步向私經營者開放，事業單位也隨之分化，有些事業單位改制為企業，有些事業單位納入行政機關系列，而不少事業單位卻徘徊在企業與機關之間，并兼具兩者之屬性，而在事業單位中也分化為有編制之人員和無編制之人員，甚至在事業單位之編制中會區分出公務員編制和事業單位編制等等。姑且不談事業單位之改革趨向，一般地，事業單位養老保險制度是就事業單位編制人員之養老保險而言的。
關于事業單位基本養老保險的輿論更多地與《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》有關。多數觀點認為，事業單位的養老保險改革應當謹慎，而且不宜同公務員相分離的框架下進行。有觀點認為，因為財政困難，事業單位改革向企業單位制度靠攏，會使事業單位從業人員的權益受到損失，會產生許多不良后果。也有觀點解釋，事業單位改革不是出于財政問題的考慮，而是從養老保險制度的統一考慮的。由此看，無論反對還是支持，思維的起點都是以機關、事業、企業三者之比較而來的，而對比的理由是公平。有觀點認為，我國近60年公務員與事業單位人員是一體的，簡單沿用企業養老保險的辦法有失偏頗；還有人指出，根據《教師法》的規定，教師的醫療同當地國家公務員享受同等的待遇，教師退休或者退職后，享受國家規定的退休或者退職待遇。
我們分析，我國的事業單位改革還在進行之中，由于事業單位種類較多，情況較為復雜，有些事業單位更接近公務員，例如事業性監管機構；有些事業單位更接近企業，例如一些改革中的出版社、新聞媒體機構；有些事業單位的改革結果不明朗，例如醫院改革；有些事業單位的獨特性則不言而喻，例如學校。拋開按照公務員管理的事業單位，或者拋開以財政支付大部分工作人員工資的事業單位外，事業單位的企業化改革已經較為明朗，然而仍有一些事業單位既不宜行政化，也不宜企業化，學校即是此類之典型。讓學校教師參加企業養老保險，在現在的社會保險體制下，顯然不妥。我個人感覺，事業單位改革的制度載體是編制，事業編制和企業編制共存的單位就是一個混合體，我們不應當給它定性，特別是在涉及編制上的工作人員的權益改革的情況下，更要具體分析。我們認為，與國家的資產有關的單位有國有企業、國家機關和事業單位，而這些單位均大量存在國家財政直接支付工作人員待遇的情況，這些人員與國家的關系可以統稱為人事關系，統一養老保險，首先要建立統一的人事養老保險，進而與勞動養老保險合攏，最終實現統一的社會保險，而就統一的基本養老保險而言，社會保險法必須在立法中明確。
倘若事業單位工作人員養老保險制度改革按照試點方案順利進行，則意味著事業單位和企業單位基本養老保險制度的逐步統一，在此背景下，有可能把公務員的基本養老保險也納入進來，進而形成廣覆蓋和?；镜纳鐣ｋU制度。就這一點而言，把公務員、事業單位工作人員均納入到統一的基本養老保險體系中，應當是本文之理想觀點，其在法律上的意義可能會更大一些。
（四）農民的基本養老保險
1.我國農民的養老問題
我國農民的養老問題已經不是傳統農業社會的養老問題，家庭聯產承包經營時期那種以土地為保障、以家庭為經濟生存單位和人口生產單位之情形均受到了沖擊，而這種沖擊是以城市化為背景的。經濟學家俞敬忠作為農村問題的專家指出，“農民擁有一塊屬于自己管理的土地，生老病死有所依賴，這就保證了中國在經濟社會急劇變革中的基本穩定。”[45]以筆者之見，這個結論是一種很好的總結，也應當是將來一個基本的原則，然而我們又必須在此之外，看到我國農民養老的一些問題：[page]
其一，農民的流動與分化。作為一種職業，農民是與土地密切地聯系在一起的，這說明農民本身是反流動的，流動的農民就不是實質意義上的農民了。簡言之，農民的流動帶來了農民的分化。在前面的分析中，我們已經專題性地提到了農民工和被征地農民，農民工以保有土地為基礎而自愿流動，被征地農民則以失去土地為基礎而被動流動，其結果均是加入到了城市化的人口流動中。這時候，農民、農民工、被征地農民的分化必然影響了其養老方式。另外，從人口流動的年齡段來看，農村流出人口多屬青壯年勞動力，在結構上加速了農村社會人口老齡化程度，“對農村而言，人口年齡結構的嚴重失衡對農村社會保障制度的發展意味著挑戰，這在我國長期的城鄉分割所形成的二元經濟體制下表現得尤為突出……”[46]換句話說，農民的流動不僅帶來了農村社會保障的多元化，更使得人口結構老齡化而沖擊了土地保障的有效運轉。
其二，養老制度的松解與缺失。農村傳統家庭養老保障方式維系的基礎開始變化，首先，計劃生育政策和人們生育觀念的改變減少了家庭未來的勞動力，亦將減少老人贍養者；其次，工業化和城市化改變了家庭結構，使孝道觀念弱化；再者，家庭組織內部經濟資源的控制權發生轉移[47].這都說明農村的本有養老制度開始松解，雖然婚姻家庭法律制度仍然有有關贍養之規定，但是其社會效果卻很難有效地達到普遍性的養老保障。應當說，農村的養老制度是缺失的。以下筆者略述我國農村基本養老保險之實踐。
2.農民養老保險的實踐
農村養老保險是在民政行政部門的推動下展開的，“到1992年年底，全國已有170個縣基本建立起了面向全體農民的農村社會養老保險制度，有3500多萬農民參加了社會養老保險，共積累保費10億多元。”[48] 1995年10月，國務院辦公廳轉發民政部《關于進一步做好農村社會養老保險工作的意見》，1998年農村社會養老保險由民政部移交給勞動和社會保障部。1999年7月，《國務院批轉整頓保險業工作小組保險業整頓與改革方案的通知》提出對“農村社會養老保險”進行整頓規范，隨后，勞動和社會保障部先后提出兩個整頓規范的方案：第一個方案是繼續在有條件的地區進行農村養老保險的探索，不具備條件的地區暫不開展；第二個方案是政府定政策、市場化運營，政府轉變職能、業務經辦商業化。在整頓規范的過程中，農村社會養老保險制度的定位發生了變化，其不再是一項統一的制度安排，而是一種有條件地區的個別實踐，并主要保留在個別經濟發達地區和大城市的郊區農村。[49]
根據2007年8月17日《勞動和社會保障部、民政部、審計署關于做好農村社會養老保險和被征地農民社會保障工作有關問題的通知》，在明確農?；鸬膶徲媶栴}、農保管理體制問題的同時，也提出積極推動新型農保試點工作。根據該《通知》，以農村有繳費能力的各類從業人員為主要對象，完善個人繳費、集體（或用人單位）補助、政府補貼的多元化籌資機制，建立以個人賬戶為主、保障水平適度、繳費方式靈活、賬戶可隨人轉移的新型農保制度和參保補貼機制。有條件的地區也可建立個人賬戶為主、統籌調劑為輔的養老保險制度。要引導部分鄉鎮、村組已建立的各種養老補助制度逐步向社會養老保險制度過渡，實現可持續發展。應當說，現今的農村社會養老保險是一種鼓勵性政策推進，試點而已，而遠非在普及性的制度安排下展開。
3.農村社會養老保險與城鎮基本養老保險之關系——統一基本養老保險法
所謂農村社會養老保險與城鎮基本養老保險之關系，是在設問我國基本養老保險的立法模式問題?！渡鐣ｋU法》（草案）第18條規定：“國家逐步建立和完善城鎮居民基本養老保險、農村居民基本養老保險制度，具體辦法由國務院規定。”這種以城鄉分立為基礎的養老保險體系會得到來自現實的某種認可，受到來自理想的強烈批判。而在《社會保險法》尚未出臺的情況下，我們該如何看待農村基本養老保險制度呢？
以《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（國發〔1997〕26號）為基礎，并經過《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（國發〔2005〕38號），我國的企業職工基本養老保險制度已經日趨成熟，而《社會保險法》（草案）中的基本養老保險也是以企業職工基本養老保險為基礎而展開的，所稱的城鎮居民基本養老保險也主要指的是企業職工基本養老保險，并包括了或可能包括了事業單位工作人員基本養老保險、公務員基本養老保險。而與企業職工基本養老保險相并存的是試點性質的農民社會養老保險，那么農民社會養老保險的發展是進一步發展為統一的農村居民基本養老保險呢，還是納入到以企業職工基本養老保險為核心的統一基本養老保險體系呢？
我們分析，在城鎮居民基本養老保險內部分化的緣由主要在于公務員和事業單位工作人員的待遇水平問題，而城鄉分別的緣由主要在于農民的繳費能力問題，而把這些問題在制度分化的框架下固化下來或者得到肯定則會強化人群的老年差異，造成制度上的歧視。筆者認為，不同群體的特殊性應當得到制度的關懷，但是不能成為否定統一立法的理由。以企業職工基本養老保險為核心來打造惠及全民的基本養老保險制度說明其法理核心仍然在職工基本養老保險，這是與企業成為最重要的社會經濟組織所分不開的。在農民社會養老保險的探索中，也在摸索多元的繳費主體理論，不僅有很多問題的農村集體組織被提了出來，而且特殊情形下的征地主體也成為制度設計的重要考慮，然而，這些探索應當在統一的基本養老保險法的層面上去參考企業職工基本養老保險機理。毋庸置疑，統一的基本養老保險法有諸多優點，其在法律上更張揚人人平等、在經濟上更利于勞動力流動，故而我們不認同“農村居民基本養老保險和城鎮居民基本養老保險”的提法。應當說，立法選擇會受到現實慣性的巨大影響，而今多元的現實模式使筆者對基本養老保險的統一立法有很大憂慮，在此呼吁統一立法，呼吁制度模式的統一。
作為統一的基本養老保險法，其美好在于統一之定型，卻并不意味著人人當然地能夠享受到基本養老保險待遇，也不意味著受益人享有同一的基本養老保險待遇。
三、基本養老保險的模式問題——基本養老保險法定性之疑難
基本養老保險的模式選擇涉及到中央和地方的關系、涉及到統籌賬戶和個人賬戶的關系，是關系到基本養老保險的定性問題，其背后并不是簡單的全國一個基金、做實所有個人賬戶那么簡單，除了現實之障礙外，自有其理論上之疑難。[page]
（一）統籌問題
何為“統籌”，即統一籌劃，應當是在獨立的事物之間謀取一致或通盤考慮，養老保險的統籌層次問題在《社會保險法》（草案）是針對養老保險的基金而言的。于是所謂的統籌層次問題是指在地方養老保險基金分散獨立的情況下，要不要在全省范圍內統一使用或歸攏為一個基金；而在養老保險基金以省為單位的情況下，要不要在全國范圍內統一使用或歸攏為一個基金？
《社會保險法》（草案）第62條第四款明確，“基本養老保險基金實行省級統籌，逐步實行全國統籌。”同時也是目前繼續爭論的一個問題。關于社會保險統籌層次的爭論也主要是養老保險的問題，這個問題的爭議者多感慨該問題是中國獨特的問題。統籌層次問題實際上是單一計劃或者地區計劃的問題，即一個基金計劃在多大范圍內適用的問題。一般的觀點認為，養老保險應當是單一計劃；而失業保險則應當是當地計劃；工傷待遇和生育待遇均不涉及職工繳費問題，且待遇相對明確，統籌層次則顯得無關緊要。然而，這種觀點的理由何在，恐怕更多地是我國的現狀和輿論。從國外做法來看，社會保險無不是全國單一計劃，沒有地方計劃之情形，法國比較特殊，也僅按照職業劃分而已。也有觀點指出，統籌層次的問題涉及到權益主體和法律關系的問題，例如有些地方考慮到某些經濟政策，而放棄了養老保險的統一，使得在最基層行政區劃統籌的養老保險的社會性受到質疑。還有人認為，統籌層次還涉及權益主體和法律關系問題，不能因為權益之個別而修正法律。另外，關于提升統籌層次的動因一般跟勞動力流動和勞動力市場統一聯系在一起。
統籌層次是我國特有之問題，也是諸多問題的交匯點，根據《社會保險法》草案第六十二條的規定，基本養老保險基金實行省級統籌，逐步實現全國統籌，其他社會保險基金實行省級統籌的時間、步驟，由國務院規定。即便基本養老保險基金“逐步實現全國統籌”也是草案初次審議的成果。倘若社會保險基金全國統籌，則基金間的法律問題、地區間的法律區別則迎刃而解，而在省級統籌的情況，這些問題將很難解決。甚至，在很大程度上基金的管理問題也會隨著統籌層次的變化而變化。
我們認為，立法層次應當與制度層次相適應，地方立法或規章與地區性制度或嘗試相適應，而全國立法或法規與全國性的制度相適應。如果社會保險立法不能解決基金的地區性特征，則勢必固化地區差異。勞動力市場之統一并不是提升社會保險統籌層次的直接或主要動因，而勞動者的社會保障權方才是全國統籌的主要動因，我國的社會保險堅持廣覆蓋、保基本的原則，這必然要求社會保險制度應當強調制度的統一性和公平性，倘若社會保險實行省級統籌，則必然在社會保險的具體制度上形成省級差別。另外，對于如此核心的制度設計，涉及到制度定型，必須在立法中明確規定，而不應當簡單、概括地授權國務院規定。我們認為，至少應當規定一個實行全國統籌的期限，而且這個期限不宜太長。
然而，進一步分析來看，統籌問題雖然針對基金而言，其實質卻在于繳費水平和待遇水平問題，“只有將統籌層次逐漸提高到省級或全國，繳費比例才可能趨于統一。費用收繳和待遇給付控制在地市水平，有嚴重的道德風險，即地方統籌單位鼓勵少收（繳費）多發（待遇）。”[50]我們認為，在一個抽象的概念上去分析統籌問題，并把制度的統一性問題納入到統籌的概念中去了，以致我們上一段落的觀點也主要是針對繳費標準全國同一、給付待遇全國同一。那么在繳費標準全國同一和給付待遇全國同一的情況下，倘若全國只有一個基金賬戶，也許技術性的處理會使得基金的投資和管理沒有問題，甚至在一定程度上方便管理，然而，在省級統籌和全國統籌之間中央政府和地方政府之間的關系可能會有很大變化。
中央政府和地方政府之間的關系是政府體制改革的重要內容，就養老保險而言，養老保險基金在哪一級政府統籌就意味著哪一級政府直接承擔政府責任。在全國統籌的情況下，地方政府將與養老保險制度沒有關系，而養老保險的制度運作和基金運作將建立一個獨立的全國網絡式結構，制度全國統一，基金人格唯一。從基金籌募與待遇支付來看，養老保險在現下往往存在巨大的資金缺口，中央與地方政府的具體的財政責任是養老保險現實運作的焦點，簡單的全國統籌則可能意味著養老保險基金的運作現狀要加速改觀。而在“制度全國統一，基金人格唯一”的情況下，則意味著全國之參保人在繳費上規則同一，在待遇上規范同一，而內在的工資差異、地區經濟差異是否要考慮到養老保險制度中，往往又會使我們把地方政府的角色納入視野。應當說，統籌問題的核心是政府的常規性支付責任問題，而統籌問題之所以會簡化為全國統籌之目標，蓋因為政府的兜底性責任被常規化了，全國統籌成為難題只因政府、企業、個人之間的定格性的繳費比例卻沒有固定下來。在現在的框架下，問題是：是否要明確政府的繳費（補貼）比例，而如果明確了政府的補貼比例，具體的財政責任是否要在中央和地方政府之間有所差異？應當說這個問題不是理論的問題，而是體制的問題，特別是政府財政體制的問題。
我們認為這個問題是養老保險定性的真正疑難所在，所設計的更多的是政府的問題。筆者感覺，在哪一級政府統籌，就應當由哪一級政府承擔常態的養老保險基金補貼責任，并形成以政府、企業和個人繳費比例法定的基金籌集制度。
（二）個人賬戶問題
1.《社會保險法》（草案）中的養老保險個人賬戶
《社會保險法》（草案）第13條規定了養老保險個人賬戶的一些性質。首先，有一種觀點是不贊成積累制的?？紤]到經濟發展必然是波浪式的發展，考慮到經營基金的風險，考慮到某些國家的改革最終選擇現收現付的模式，考慮到基金管理過程中，基金的利益被管理公司不當竊取。例如，拉美國家做實賬戶，養老基金私營化，成立私營化的養老基金公司，結果卻是國外銀行如花旗銀行參股或控股。故而有觀點認為，基金管理中的金融問題是個難題，索性建議采用現收現付制，通過廢棄積累制來回避基金投資管理問題。有觀點認為，現收現付制是最抗風險的制度，正是因此，經歷一戰、二戰的德國社會保險制度并沒有受到多大打擊。也有觀點認為，個人賬戶與社會統籌賬戶相結合的部分積累型的基本養老保險是我國社會保險立法的基本政策，不容易改變。有人簡約地說，國外做法絕大多數是現收現付的模式，我國地方多是空帳，故而贊成現收現付。理性地分析，要確?；鸬陌踩捅Ｖ翟鲋?，必須加強監督，構筑全面、嚴密、科學、有效的監督體系。這里強調的關鍵不在于監督自身的問題，而在于積累的程度。因為“龐大”的保命錢必須要有嚴格的監管制度。當然，目前的實踐不可能突然放棄以個人賬戶為載體的積累制，所以個人賬戶的制度理論仍然是有現實意義的。[page]
總之，不可能因為個人賬戶有很多問題，而在這次立法中廢除養老保險個人賬戶制度。進而，個人賬戶的制度設計成為修正相關問題的關鍵。特別地，個人賬戶的性質成為關注的焦點。
草案第13條規定了基本養老保險個人賬戶的養老金的一些屬性。個人賬戶養老金不得提前支取，有強制性儲蓄的性質；有利息而無利息稅，屬于特殊的儲蓄；個人賬戶的養老金余額可以繼承，更具有個人財產的屬性。從草案規定來看，沒有明確到個人賬戶與基本養老保險待遇之間的待遇。養老基金個人賬戶的具體制度及其地位并沒有在草案中確定下來，草案只是規定了個人賬戶的特殊儲蓄性質。正如有觀點所指出的，草案中養老保險個人賬戶究竟是積累制還是名義賬戶，是公共資金還是個人資金不是很清楚。
我們分析，養老保險個人賬戶相關的問題有：第一，是否“做實”個人賬戶，倘若個人賬戶的功能更多地在于記錄功能，則沒必要確立其儲蓄性屬性；第二，個人賬戶的存費比例問題，個人賬戶與社會統籌賬戶分流繳費的比例也影響個人賬戶的意義，在草案中不對此做出明確的規定，就等于模糊了個人賬戶的屬性。另外，個人賬戶金額與個人繳費額并不統一，把個人賬戶界定為個人財產并不合適，有些情況下個人賬戶金額大于個人繳費額，有些情況下個人賬戶金額小于個人繳費額。以個人賬戶金額小于個人繳費額為例，在個人不能達到法定繳費年限的時候，個人所拿到的個人賬戶一次性支付是不合適的，在個體工商戶和非全日制從業人員人數越來越多的情況下，此情況的負面作用會越來越明顯。
我們認為，社會保險具有強制性，以不剝奪個人財產屬性為基礎的激勵機制并不符合社會保險制度的規律，故而應當強化個人賬戶的記錄功能，弱化個人賬戶的儲蓄功能（我們認為，以儲蓄抵御養老風險，不是國家可以做好的，而是當事人自己一定會努力做好的）。
2.做實個人賬戶之實質——收支模式問題
做實個人賬戶首先是收支模式問題。所謂“做實”，強調的是統籌賬戶和個人賬戶的分離，這種思維的進一步延伸就是把我國現今的基本養老保險制度分解處理，即認為統籌賬戶代表一種制度，個人賬戶代表一種制度。故而有觀點認為，“……我們對基本養老保險制度"部分積累制"的認識是一種誤解或曲解，我們就應當重新界定基本養老保險制度體系，承認社會統籌與個人賬戶相結合模式是兩項制度的混合，……目前應當在做實個人賬戶的基礎上，將"統賬結合"制度拆分為"國民養老金制度"（基礎養老金）+強制性企業年金制度（個人賬戶養老金），兩項制度共稱基本養老保險制度，強制所有企業和城鎮所有從業人員依法參加。”[51]
我們分析，這種肢解性的思維正是做實個人賬戶之根源，進而在養老保險的收支模式上僵化為兩種制度，這必然使養老保險制度解體為兩種法理：一種是國家福利理論，一種是個人儲蓄理論。我們認為，以保險之機理反思養老保險的個人賬戶和收支模式，其結論是，以社會化的繳費責任來彌補個人之繳費能力，又同時以個人之投保范圍來架構養老之待遇制度，就此而言，個人賬戶是養老保險基金之記錄性賬戶，其意義多在于繳費責任主體多元背景下，作為受益人的參保人與其受益之間的制度建設的橋梁。而所謂福利性制度建設則是另一種制度，然而我們不能在福利制度缺失的情況下，分割養老保險制度的福利性要素。
四、養老保險之法治問題——養老保險法定局之疑難
（一）養老保險多元與立法體系
在如上的分析中，均是圍繞基本養老保險而展開的，而作為《養老保險法》之思索，應當把養老保險的多元化體現在養老保險立法中，就養老保險的分類來看可分為社會養老保險和商業養老保險，而社會養老保險又可以分為基本養老保險和補充養老保險。
在具體的立法上，基本養老保險可單獨立法，而補充養老保險的制度設計和立法仍然要在基本養老保險清晰定格的情況下來展開。商業養老保險如何展開？在政策上如何看待商業養老保險，在法律上如何規范商業養老保險？這些都是商業養老保險規范化的基礎問題。目前商業養老保險的問題主要在于市場開發不足，市場運作不規范等等。
（二）繳費問題
1.征繳主體問題
《社會保險法》（草案）第57條把關于社會保險費的征收機構和征收辦法的規定授權給國務院，這成為草案爭議的一個焦點。問題的關鍵是把問題留給國務院，不僅把問題留在立法之后，而且有可能很難改變現有的征收格局，而現行體制中的稅務部門征收、勞動部門管理的格局在行政部門之間有很大爭議。
有觀點認為，征收體制的問題首先是社會保險制度與政府的關系問題。這才是根本性的問題，直接關系到誰征收和誰管理的體制問題。而政府的定位大約有兩種：一種是自治性制度，這也是社會保險與政府關系的趨勢，德國、法國即是這種模式；一種是政府自己直接辦保險，當然政府承擔無限責任。在自治性制度中，政府立法、定規則、監督等等，而社會保險的經營由政府之外的組織經辦，相對獨立于政府，與財政無關。當然，按照自治性制度的模式，社會保險的征收將與政府無關。
現行體制是稅務征收、勞動部門管理。關于利用稅務征收的既成事實，有觀點認為這種征收與管理分開的體制涉及賬的倒騰問題，進而導致了亂賬、堆賬問題，出現賬戶丟失問題，考慮到財政監管的需要，考慮到少一個環節，少出些問題，應當由勞動部門征收，應當調整過來。有觀點認為，稅務部門和勞動部門誰征收均無不可，遵循誰征收誰負責的原則即可。一定程度上，關于調整征收體制，首先是政治決策問題，不存在理論上的問題。
我們分析，社會保險費征收機構的作用不外乎把錢收起來，這不是一個理論上兩難的問題。考慮到社會保險費可以由稅務機關征收，也可以由社會保險經辦機構征收的格局，稅務機關作為可選擇的征收機關可行；考慮到社會保險立法的機遇，以及社會保險征繳管理的統一，在立法中明確由社會保險經辦機構征收亦可行；考慮到社會稅費之不同機理，將來開征社會保障稅當有稅務機關征收無疑，而社會保險費由社會保險經辦機構征收則在法律關系顯得妥當。另外，從將來社會保險事業發展的龐雜性、社會保險費用征繳的艱巨性、社會保險基金管理的重要性來感知，把征收任務交由專門的征收機關來做，也許會有意料不到的好處。以稅收為例，原始的狀態下，收稅和財政花錢沒必要分開，而今，稅收和財政分開已經最基本之常識。當說，答案均在兩可之間，我個人感覺，在基本法中對此問題的選擇結果不重要，重要的是要有做決定的魄力和明確的結論，統一的征收主體是最基本的要求，而不同征收主體之間的差別則要居次。[page]
2.繳納費率的確定性問題
繳納費率的確定性是養老保險法治化的基本要求，其具體之確定不僅是一個精算問題，更是一個法治問題?！渡鐣ｋU法》（草案）對用人單位和個人的繳費義務均是概括性，均是“按照國家規定”。這意味著用人單位和個人的繳費比例都是需要另行規定的。有觀點認為，社會保險法應對繳費比例進行規定。也有觀點認為，考慮到目前社會保險統籌的層次比較低，各地經濟發展不平衡，社會保險覆蓋面還不夠寬，基本養老保險繳費與享受保險的人口比例不同，待遇水平差異較大，繳費費率也不一致，解決這個問題需要一個過程，可由國務院根據實際情況對繳費費率適時調整。
另外，有一個法條準確理解的問題，即如果把用人單位和個人的繳費義務明確規定的思路下，草案中的“本單位職工工資總額”、“本人工資”就應當明確界定。有觀點認為，應當在社會保險法中把這些模糊的詞匯進行明確規定，即“本單位職工工資總額”包括哪些，“本人工資”包括哪些。這些問題，在實踐中已經凸顯出來了，立法應當積極回應。特別是，關于當地平均工資的輿論分析是有相當道理的，以此來解釋某些用人單位和個人社會保險費負擔重是有道理的。
我們認為，關于繳費確定性問題實際上是我們對社會保險法的立法期望值問題，因為即便這些問題不清晰，也會通過國務院的規定或者部門規章明確下來。而對于具體的繳費者可能面臨著繳費數額不確定的風險，但這不應當是個別人的。何況，繳費比例的適當調整與就業政策、經濟政策聯系在一起，有其必要性。但是，每一個險種自身的概念和制度結構應該是清晰的。我們認為，諸如“本單位職工工資總額”、“本人工資”這些概念應當在社會保險法中明確界定。建議在附則中對這些概念進行明確規定，以使繳費人明確自己所繳納的保險費出自什么地方。
另外，是否明確基本養老保險的繳費年限也是關于繳費確定性的問題。關于繳費確定性問題在意見調查過程中必然與用人單位和個人的繳費負擔聯系在一起，更與繳費年限聯系在一起。草案沒有涉及到繳費年限，而是做授權處理或待另外規定。特別是，基本養老保險的15年繳費年限是否調整，是否寫入社會保險法，受到人們的關注。毋庸質疑，一部關系民生的法律，個人對繳費年限是極為關注的，而立法沒有涉及到，對于法律所規范之當事人不無遺憾。
3.接續問題
基本養老保險關系的轉移接續是在草案審議研究后的成果。然而，即便如此，關于轉移接續的問題仍然有爭論。有關接續問題的爭議主要是關于基本養老保險關系的轉移接續問題，草案第17條規定了個人跨地區就業的基本養老保險關系的轉移，以及基本養老保險的分段計算、統一支付問題。應當說，該規定是草案初次審議后的成果，主要是針對退保問題的規定，最大的利益相關者是農民工群體。有觀點認為，轉移接續問題與統籌層次相關，的確，目前的統籌層次問題實際上是一個地區分割問題，而地區分割必然意味著封閉，故而有了轉移問題。也有觀點認為，轉移接續與統籌層次無關，參照歐盟的做法，分段計算，統一支付，在分段計算的前提下，就無所謂職工的轉移接續或者農民工的轉移接續問題了。
其實，按照分段計算、統一支付的原則，最終支付地則會承擔不當的負擔，當最終支付地較明顯集中的情況下，倘若沒有相關的轉移支付制度的保障，最終支付地必然不堪重負。我們認為，分段計算、統一支付的原則實際上是放棄廣覆蓋和保基本的目標的情況下的很蹩腳的方法，這種方法的出發點僅僅在于勞動力市場的流動，而根本無暇顧及社會保險制度以及基金的運作規律。我們認為，所謂的轉移接續，將固化目前基本養老保險的省級統籌，而在中央政府對基本養老保險承擔很大的財政責任的情況下，基本養老保險省級統籌必然要實現全國統一。
我們認為，社會保險法律關系不應當有為接續而發生的轉移關系，而僅僅有出于法定事由的續保問題，例如因求學、出國、失業等出現基本養老保險繳費間斷的情況下的接續問題。
建議草案不規定轉移問題，而是通過提高統籌層次來消除關系轉移問題。在社會保險接續制度中對新舊制度之間的繳費銜接進行規定即可。然而，對于求學、失業、患病、出國等情形下，社會保險關系的接續問題則應當在立法中明確規定?，F在的繳費管理是不容許躉繳的，但是，靈活性就業必然使社會保險費的繳納有經常性的間斷，建議立法明確社會保險繳費間斷的情況下，社會保險關系如何接續。由于求學、失業、出國等造成就業中斷而出現繳納基本養老保險費用中斷的，中斷前后的繳費年限合并計算。
而接續問題的進一步展開，將涉及到養老保險的補繳、預繳和躉繳問題。而這些問題在法理上尚未展開，在實踐中受政策和人為因素的影響也比較大。
（三）養老保險基金問題
1.養老保險基金的特性與投資限制
應當說養老保險基金具有天生的積累性，這是因為養老保險的繳費長期性在理論上的自然邏輯，盡管養老保險制度往往通過轉制而建立，視同繳費和躉繳之存在阻隔了理論的自然邏輯，但是養老保險基金的積累性仍然在實踐中得到了證明。
而隨著養老保險基金的積累和膨脹，“養老保險金資本主義”[52]開始興起，在理論上講，資本主義制度通過養老金的國民化而有了進一步的有意義的發展，其正是養老保險基金的社會性。
養老保險基金的投資限制是各國之普遍做法，而其界限與國家的定位有關。而由于我國的基金養老保險金的積累尚不高，同時相關的監督管理機構還不完善，故而把投資限制的重心放到養老保險基金的監督管理上。
2.養老保險基金的管理與監督
（1）養老保險的監管機構
養老保險的監管機構問題涉及到社會保險領域是否需要專門的監督管理機構。關于社保監管機構的觀點可以歸結為是否設立一個專門的社會保險監督管理委員會。這個爭議的要點是設置專門的監管機構的必要性與效果問題。有人認為，設置一個事業性質的監管機構也可能走向行政化，不一定能夠有效監管。也有人認為，內部監管與外部監管的問題是監督管理中的普遍問題，不能因為外部監管可能出問題而否定外部監管，一個外部的專門監管機構還是必要的。
我們分析，社保監管機構的存在必要程度可能跟社會保險統籌層次的提升以及社會保險基金的積累相聯系，特別是積累型的社會保險基金必然面臨多方面的風險。然而如果設置獨立的外部監管機構，社會保險監管機構與社會保險征費機構、社會保險經辦機構、社會保險基金投資管理機構的關系就應當在立法中明確下來。我個人感覺，在社會保險極度碎片的情況下，同時也伴隨著社會保險關系中的主體制度混亂，從社會統籌的提升、社會保險體制的定型來看，一個強有力的社會保險經辦機構是必要的。這要求社會保險經辦機構的功能不能過于萎縮，在涉及到社會保險技術性、程序性的問題時應當向社會保險經辦機構靠攏，社會保險經辦機構應當首先實現全國的體制性統一；關于社會保險經辦機構的外部管理、社會保險基金的外部監督，交由勞動行政部門即可，而涉及金融監督的問題應當多元化，不宜在社會保險制度尚未統一的情況下，加重社會保險的機構負擔。因而，保守的看法是，社會保險經辦機構內設社會保險監督委員會，掌握、分析社會保險基金的收支、管理和投資運營情況，實施內部控制。[page]
（2）個人監督與私人救濟問題
《社會保險法》（草案）第78條規定了個人監督，《社會保險法》（草案）第88條規定了個人的訴訟權利。有人認為，應當強調私人的權益維護與監管的關系，唯有疏通個人權益維護的渠道，特殊是疏通私人訴訟的程序，社會保險的監管效果才能好起來。涉及到私人權益的，應當設立相應的司法救濟渠道。而關于訴訟體制的問題則歸結為是否設立專門的訴訟機構。按照草案第八十八條的規定，用人單位或者個人與社會保險費征收機構或者社會保險經辦機構之間的爭議按照行政訴訟案件處理；個人與用人單位之間的爭議按照民事訴訟案件處理。有人認為，社會保險糾紛是一類極其復雜的糾紛，目前的規定沒有考慮到社會保險征費機構或者社會保險經辦機構與用人單位或者個人的糾紛，例如個人拒絕繳納社會保險費的糾紛、用人單位拒絕補繳社會保險費用乃至社會保險受益人拒絕返還不當受益等等的，目前的訴訟體制不能有效解決這些問題，所以應當設立專門的社會保險糾紛解決機構。
（四）養老保險待遇
根據《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（國發\[2005\]38號），繳費年限（含視同繳費年限）累計滿15年的人員，退休后按月發給基本養老金?；攫B老金由基礎養老金和個人賬戶養老金組成。退休時的基礎養老金月標準以當地上年度在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值為基數，繳費每滿一年發給1%.個人賬戶養老金月標準為個人賬戶存儲額除以計發月數，計發月數根據職工退休時城鎮人口平均預期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定。到達退休年齡但繳費年限累計不滿15年的人員，不發給基礎養老金，個人賬戶儲存額一次性支付給本人，終止基本養老保險關系。根據職工工資和物價變動等情況，國務院適時調整企業退休人員基本養老金水平，調整幅度為省、自治區、直轄市當地企業在崗職工平均工資年增長率的一定比例。各地根據本地實際情況提出具體調整方案，報勞動保障部、財政部審批后實施。
應當說，較之建立企業職工基本養老保險制度之文件，完善企業職工基本養老保險制度的養老保險待遇制度更趨柔和，卻并未法治。這意味著養老保險待遇并不是可預測的，應當把確定養老保險待遇的相關因素明確下來，并量化為可計算之標準，而這些標準倘若能夠在立法中明確，是為上策。在具體確定養老保險待遇上，當地上年度在崗職工月平均工資、本人指數化月平均繳費工資、個人賬戶存額、計發月數、物價變動和工資浮動等等都是影響養老保險待遇給付額的因素，這些因素中有繳費因素、工資水平因素、人壽因素三大方面，其中繳費因素是參保人個人因素，而工資水平因素和人壽因素均是確定待遇的社會因素。應當說，如此多因素的糅合使得基本養老保險的給付水平有很大的變數，卻又與個人的繳費聯系在一起，這意味著養老保險待遇是反保險機理的，因為保險在本質上是一種制度機制、法治機制，其要求規則的確定和待遇水平的可預算，從這一點講，我國的基本養老保險待遇存在廢“費”立“稅”之思維也是情有可原的。有學者認為，“以城鎮基本養老保險制度社會統籌部分為基礎，……通過三步走戰略，最終建立全民共享、統一受益、稅收籌資、財政兜底的國民養老金制度，……”[53]應當說這種思維已經超越了保險機理，進而在給付水平上更少受到明確的規則約束，其設想姑且不論，單就基本養老保險待遇而言，我們認為，還是應當在保險機理上關懷老年保險，而法律化的最基本要求是以明確的規則把繳費和待遇聯系在一起，并通過企業繳費、政府按比例補貼來保障基金的有效運行。
注釋：
[1]有一個關于老人與孝道的民間故事，講的是在歷史上的某個朝代，考慮到老年人對國家更多的負擔，于是下令強迫一定年齡的老人住進磚墓，并日飲一食，加磚一塊，最終封閉而死，后來因為一個老人的主意挽救了一次戰爭，故而廢棄了這項法令。可見孝道問題更是一個社會政策問題。
[2]《現代漢語詞典》，商務印書館1996年版，第579頁。
[3]傳統的孝道賦予長輩以權威，可以從這個角度來理解，現代立法雖然規定了子女對父母的贍養義務，卻不排除以家族為單位的社會細胞，以及老年人作為長輩所具有的權威地位。
[4]在傳統社會中，老年并不與勞動與否必然地聯系在一起。
[5]鄭尚元等：《勞動和社會保障法》，中國政法大學出版社2008年版，第5頁。
[6]郭士征：《社會保障學》，上海財經大學出版社2004年版，第6-10頁。
[7]《現代漢語詞典》，商務印書館1996年版，第46頁。
[8]張俊浩：《民法學原理》，中國政法大學出版社1997年版，第887頁。
[9]百度百科，“射幸行為”，http://baike.baidu.com/view/1690323.htm.
[10]養老金資本化背景下的養老金管理和人口老齡化背景下的養老金缺口可能是養老保險極容易碰到的問題，甚至成為并存的問題。
[11]郭士征：《社會保障學》，上海財經大學出版社2004年版，第133頁。
[12]蔡文輝主編：《社會福利》，五南圖書出版公司2002年版，第123頁。
[13]【英】高頓·L·克拉克著，洪錚譯：《養老金基金管理與投資》，中國金融出版社2008年版，第13頁。
[14]這大約是目前我國法學教育中，受教育者一個普遍性的困惑，筆者的這句話在不少法學學生中獲得認可。
[15]參見《社會保險法》（草案）第3條。
[16]鄭尚元：《勞動合同法的制度與理念》，中國政法大學出版社2008年版，第39頁。
[17]以身份證號和社會保障號同一的技術處理有其科學性，但是會不會在一定程度上把身份證號的地域歧視納入社會保障制度中呢？筆者認為，這是必然的，除非弱化戶籍制度太多的社會功能，特別是在資源分配意義上的功能。
[18]參見《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》（1991年6月26日，國發〔1991〕33號）。
[19]鄭功成等：《中國農民工問題與社會保護》，人民出版社2007年版，序言。
[20]農民工的代際理論是把農民工分為第一代農民工和第二代農民工，“第一代農民工已經基本完成了自己或工或農的角色定位，而改革開放以后出生的第二代農民工已經成為農民工的主體，他們更具融入城市和追求平等權益的欲望與追求。”參見鄭功成等：《中國農民工問題與社會保護》，人民出版社2007年版，第15頁。[page]
[21]有關于農民工與養老保險模式的研究，參見鄭功成等：《中國農民工問題與社會保護》，人民出版社2007年版，第348-356頁。
[22]鄭功成等：《中國農民工問題與社會保護》，人民出版社2007年版，第352頁。
[23]被征地農民養老保障制度，在實踐中簡稱“土保”，是城市化進程較快地區如浙江、上海、江蘇等地針對因國家征地而失去土地保障的一類特殊群體居民建立的制度，參見楊翠迎：《農村基本養老保險制度理論與政策研究》，浙江大學出版社2007年版，第161頁。
[24]《詩經·小雅·北山》。
[25]薛梅卿主編：《新編中國法制史教程》，中國政法大學出版社1995年版，第28頁。
[26]鄭尚元：《勞動法與社會法理論探索》，中國政法大學出版社2008年版，第378頁。
[27]薛梅卿主編：《新編中國法制史教程》，中國政法大學出版社1995年版，第76頁。
[28]薛梅卿主編：《新編中國法制史教程》，中國政法大學出版社1995年版，第206頁。
[29]鄭尚元：《勞動法與社會法理論探索》，中國政法大學出版社2008年版，第382頁。
[30]鄭尚元：《勞動法與社會法理論探索》，中國政法大學出版社2008年版，第382頁。
[31]史尚寬：《土地法原論》，正中書局1975年版，第4頁。
[32]史尚寬：《土地法原論》，正中書局1975年版，第8頁。
[33]《勞動和社會保障部、國土資源部關于切實做好被征地農民社會保障工作有關問題的通知》（勞社部發〔2007〕14號）。
[34]從《廣州市被征地農民養老保險試行辦法》之具體內容來看，其名為保險，實為生活保障，其與城鎮企業職工養老保險之制度差異是很大的。
[35]楊翠迎：《農村基本養老保險制度理論與政策研究》，浙江大學出版社2007年版，第162-164頁。
[36]楊翠迎：《農村基本養老保險制度理論與政策研究》，浙江大學出版社2007年版，第164頁。
[37]楊翠迎：《農村基本養老保險制度理論與政策研究》，浙江大學出版社2007年版，第165頁。
[38]楊翠迎：《農村基本養老保險制度理論與政策研究》，浙江大學出版社2007年版，第167-170頁。
[39]鄭尚元：《勞動法與社會法理論探索》，中國政法大學出版社2008年版，第376頁。
[40]筆者沒有見到統計資料，只是從生活感知來看是這樣的。例如，中國政法大學在昌平之新校區建設，把涉及到的農民多數納入到中國政法大學的后勤職工，對中國政法大學來說，雖然有問題，而在農民就業保障上要人性的多。而在發生糾紛的案例中，往往是被征地農民認為自己沒有得到或者分得足夠的土地增價。
[41]本文的分析，建立在土地增價公有的基礎上，否認了被征地農民對土地增價的部分權益，可能在操作上要面臨政府之手與市場之手誰更好的檢驗，特別是在土地權益法律框架外折現愈來愈順暢的情況下，筆者之觀點難免有失偏頗或幼稚，當屬此觀點之缺陷。
[42]“干部”一詞的由來，見http://zhidao.baidu.com/question/42386738.html.
[43]天涯社區，經濟論壇的帖子：\[經濟雜談\]國務院規定公務員基本養老保險違反憲法（轉帖）（轉載）http://www.tianya.cn/publicforum/content/develop/1/233032.shtml原貼：中國網http://gxzgy.blog.china.com/200812/4244817.html.
[44]勞動和社會保障部、財政部、亞洲開發銀行：《中國養老保險制度改革項目：終期報告》，第33頁。
[45]“中國農民從"土地保障"走向"社會保障"”，新華網，2004年12月21日。轉引自：劉昌平等：《中國新型農村社會養老保險制度研究》，中國社會科學出版社2008年版，第14頁。
[46]劉昌平等：《中國新型農村社會養老保險制度研究》，中國社會科學出版社2008年版，第12頁。
[47]劉昌平等：《中國新型農村社會養老保險制度研究》，中國社會科學出版社2008年版，第12-13頁。
[48]劉貴平：“現行農村養老保險方案的優勢與不足”，載《人口與經濟》1998年第2期第26頁。轉引自：劉昌平等：《中國新型農村社會養老保險制度研究》，中國社會科學出版社2008年版，第16頁。
[49]參見劉昌平等：《中國新型農村社會養老保險制度研究》，中國社會科學出版社2008年版，第16-17頁
[50]勞動和社會保障部、財政部、亞洲開發銀行：《中國養老保險制度改革項目：終期報告》，第33頁。
[51]劉昌平：《可持續發展的中國城鎮基本養老保險制度》，中國社會科學出版社2008年版，第85頁。
[52]【英】高頓·L·克拉克著，洪錚譯：《養老金基金管理與投資》，中國金融出版社2008年版，第二、三章。
[53]劉昌平：《可持續發展的中國城鎮基本養老保險制度研究》，中國社會科學出版社2008年版，第93頁。
清華大學法學院·鄭尚元 中國政法大學民商經濟法學院·李海明
●養老保險制度問題
●基本養老保險存在的問題
●我國基本養老保險制度存在的問題
●養老保險領域的問題
●養老保險常見問題解答
●養老保險難點問題一次說清楚
●養老保險相關問題
●基本養老保險存在的問題
●養老保險制度存在的問題及改革思路
●我國基本養老保險面臨的問題?你認為應該如何解決
●基本養老保險存在的問題？基本養老保險立法之疑難問題研析：今日在線強拆評估法律咨詢
內容審核：李站波律師
來源：頭條-基本養老保險立法之疑難問題研析，基本養老保險立法之疑難問題研析
