征地補(bǔ)償安置因涉及國家、社會(huì)、征地與被征地及相關(guān)各方的關(guān)系和利益，而成為我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程中的核心問題。根據(jù)對(duì)我國征地補(bǔ)償制度的歷史考察和不同時(shí)期征地補(bǔ)償制度的內(nèi)容整合，歷史視角下河南省征地補(bǔ)償制度的基本內(nèi)容包括五個(gè)方面。

一、征地補(bǔ)償?shù)脑瓌t

從土地管理法規(guī)和相關(guān)政策的規(guī)定看，補(bǔ)償原則主要有：公平合理補(bǔ)償原則、地區(qū)補(bǔ)償平衡、適當(dāng)補(bǔ)償原則、相應(yīng)補(bǔ)償原則、完全補(bǔ)償原則、按土地原用途補(bǔ)償原則、保持被征地人原有生活水平不降低原則、保證被征地人長遠(yuǎn)生計(jì)有保證原則、依法補(bǔ)償原則、補(bǔ)償費(fèi)用主要用于被征地人的原則等。從目的看，這些原則包括兩個(gè)層次，一是補(bǔ)多少的問題;二是如何補(bǔ)的問題，即征地補(bǔ)償費(fèi)如何分配的問題。就河南而言，征地補(bǔ)償原則有四點(diǎn)值得說明，一是補(bǔ)償?shù)貐^(qū)平衡原則。這一原則最早規(guī)定于1954年河南省人民政府印發(fā)的《關(guān)于國家建設(shè)征用土地實(shí)施辦法》，是針對(duì)跨地區(qū)征地問題提出的，適用范圍較小。半個(gè)世紀(jì)后，這一原則被重新提起。2005年，河南省國土資源廳根據(jù)國土資源部關(guān)于制定統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)的通知，加快了征地補(bǔ)償?shù)貐^(qū)平衡問題解決的步伐。二是依法補(bǔ)償原則。自1953年政務(wù)院《關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》頒布實(shí)施以來，這一原則得到了貫徹執(zhí)行。不過國家大型建設(shè)項(xiàng)目和城市建設(shè)、地方性建設(shè)項(xiàng)目在法定補(bǔ)償范圍內(nèi)區(qū)別較大，在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，國家建設(shè)項(xiàng)目一般就低補(bǔ)償，或是不予補(bǔ)償;城市建設(shè)和地方性建設(shè)項(xiàng)目補(bǔ)償稍高，彈性較大。這一狀況至2005年4月河南省國土資源廳印發(fā)《省政府審批的建設(shè)用地報(bào)件目錄》中規(guī)定征地區(qū)片綜合地價(jià)實(shí)施前統(tǒng)一按法定上限補(bǔ)償后才有所改變。三是“合理補(bǔ)償、適當(dāng)補(bǔ)償、相應(yīng)補(bǔ)償、完全補(bǔ)償”原則。這一原則在語言上具有極大的不確定性，在征地實(shí)踐中很難操作，它僅僅是法律的一種理想。四是原用途補(bǔ)償原則。這一原則是1998年修訂的《土地管理法》才明確規(guī)定的。其實(shí)，我國自確立土地征用制度始，一直是按原用途原則補(bǔ)償，只不過此前是按土地產(chǎn)出，即年產(chǎn)值的倍數(shù)來確定補(bǔ)償數(shù)額，實(shí)質(zhì)上一樣。

二、征地補(bǔ)償費(fèi)的構(gòu)成

河南省征地補(bǔ)償費(fèi)的構(gòu)成經(jīng)歷了一個(gè)演變過程。建國初期的征地補(bǔ)償費(fèi)主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)、生活補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)(含青苗補(bǔ)償費(fèi))三部分，這一構(gòu)成一直延續(xù)到1983年《河南省(國家建設(shè)征用土地條例>實(shí)施辦法》頒布實(shí)施。1983年以后，征地補(bǔ)償費(fèi)由土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、新菜地開發(fā)基金四部分構(gòu)成，生活補(bǔ)助費(fèi)演化為安置補(bǔ)助費(fèi)，作為被征地人的安置方式之一，應(yīng)歸屬于征地安置制度的內(nèi)容;新菜地開發(fā)基金由當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)一管理，用于新菜地開發(fā)，與被征地人獲益與否沒有直接關(guān)系，不應(yīng)看作對(duì)被征地人補(bǔ)償費(fèi)的組成部分，屬于征地的成本。1986年頒布實(shí)施的(《土地管理法》及以后的幾次修正均沿用了這一結(jié)構(gòu)。

三、征地補(bǔ)償費(fèi)的支付程序

征地補(bǔ)償費(fèi)支付程序解決的是征地補(bǔ)償款如何支付到被征地人手中的問題。建國初期至1985年河南省轉(zhuǎn)發(fā)《農(nóng)牧漁業(yè)部、國家計(jì)劃委員會(huì)、城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部<關(guān)于征用土地費(fèi)實(shí)行包干使用暫行辦法>的通知》，征地補(bǔ)償費(fèi)由用地單位直接支付給被征地人或存入專戶銀行，其基本模式是：用地單位一被征地人(在特殊情況下可以由政府代發(fā))。征地費(fèi)包干制度實(shí)行后，征地費(fèi)由市、縣地方政府向用地單位統(tǒng)一收取，征地補(bǔ)償費(fèi)轉(zhuǎn)為由政府支付，1987年(《河南省<土地管理法>實(shí)施辦法》進(jìn)一步明確規(guī)定“用地單位支付的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及拆遷補(bǔ)償費(fèi)，統(tǒng)一由市、縣土地管理部門計(jì)算”，其基本模式是：用地單位一政府土地管理部門一被征地人。這兩種程序的出現(xiàn)均有其特定的背景和優(yōu)劣點(diǎn)，前者沒有中間環(huán)節(jié)，但常常出現(xiàn)用地單位拖欠和拒付征地款的現(xiàn)象;后者主要是為調(diào)動(dòng)地方政府征地工作的積極性，解決征地難的問題。但這一模式造成了征地補(bǔ)償費(fèi)層層克扣的惡果，嚴(yán)重?fù)p害了被征地人的利益。

四、征地補(bǔ)償費(fèi)的分配制度

征地補(bǔ)償費(fèi)的分配直接關(guān)系到被征地人的現(xiàn)實(shí)利益。征地補(bǔ)償費(fèi)分配制度的設(shè)計(jì)受土地產(chǎn)權(quán)制度的制約，與“被征地人”主體資格的確定方式緊密相連。建國初期，在農(nóng)民土地所有制的框架內(nèi)，農(nóng)戶或個(gè)人是土地所有權(quán)人，補(bǔ)償費(fèi)直接全部支付給農(nóng)戶或個(gè)人，政務(wù)院《關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》(1953)第14條規(guī)定：“被征用的土地及其附著的房屋等應(yīng)由原所有人或其合法的代理人憑所有權(quán)的證狀或當(dāng)?shù)剜l(xiāng)以上人民政府的證明，向用地單位領(lǐng)取補(bǔ)償費(fèi)。”隨著社會(huì)主義改造運(yùn)動(dòng)的進(jìn)行，集體土地所有制的建立，國務(wù)院((關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》(1957年修正)規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)或補(bǔ)助費(fèi)主要支付給農(nóng)民集體，征用私有土地，補(bǔ)償費(fèi)或補(bǔ)助費(fèi)發(fā)給所有人;私人土地所有制消滅以后，征地補(bǔ)償費(fèi)和補(bǔ)助費(fèi)完全支付給集體，法律取消了農(nóng)民集體成員直接獲得征地補(bǔ)償費(fèi)的權(quán)利。1983年(《國家建設(shè)征用土地條例》和1998年修訂的《土地管理法》，一直沿用了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期征地補(bǔ)償費(fèi)的分配方式。不過針對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的發(fā)展，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)形式的變化，法律規(guī)定征地補(bǔ)償費(fèi)中的青苗和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)歸所有者所有。2006年，河南省印發(fā)《關(guān)于規(guī)范農(nóng)民集體所有土地征地補(bǔ)償費(fèi)分配和使用的意見》確立了征地補(bǔ)償費(fèi)主要用于農(nóng)戶的原則。以上主要是國家對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)在被征地人內(nèi)部分配的宏觀設(shè)定。在微觀上，征地補(bǔ)償費(fèi)在被征地人內(nèi)部分配非常復(fù)雜，往往根據(jù)國家法律的有關(guān)規(guī)定、村規(guī)民約，通過協(xié)商、民事訴訟等方式得以確定。

五、征地補(bǔ)償?shù)木葷?jì)制度

征地補(bǔ)償?shù)木葷?jì)制度是指作為征地人的國家、單位或被征地單位在征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付、分配等方面侵害相關(guān)權(quán)利人合法權(quán)益的救濟(jì)制度。

新中國成立至改革開放以后的若干年，我國征地補(bǔ)償救濟(jì)制度非常蒼白，信訪是主要渠道。1989年《行政訴訟法》頒布實(shí)施后，行政復(fù)議、行政訴訟開始成為補(bǔ)償救濟(jì)的重要途徑。1999年《<土地管理法>實(shí)施條例》首次原則性規(guī)定了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的行政裁決辦法，但缺乏可操作性。2007年3月，河南省人民政府印發(fā)《河南省征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議裁決辦法》，規(guī)定了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議裁決的程序和準(zhǔn)則，其核心是維護(hù)被征地人得到合法補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，但運(yùn)行成本仍然很高。

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內(nèi)容審核：王有銀律師

來源：中國法院網(wǎng)-歷史語境中的河南省征地補(bǔ)償制度，歷史語境中的河南省征地補(bǔ)償制度