一、城市土地儲(chǔ)備制度

建立城市土地儲(chǔ)備制度是城市土地制度改革的一個(gè)創(chuàng)新，其基本思路是由城市政府的委托機(jī)構(gòu)，如土地儲(chǔ)備中心，通過(guò)征用、收購(gòu)、置換等方式，將土地使用者手中分散的土地集中起來(lái)，進(jìn)行土地整理和開(kāi)發(fā)，在完成一系列前期開(kāi)發(fā)整理工作后，變成可建設(shè)的熟地，根據(jù)城市土地年度計(jì)劃，通過(guò)招標(biāo)、拍賣有計(jì)劃地將土地投入市場(chǎng)，以供應(yīng)和調(diào)控城市各類建設(shè)用地需求的一種經(jīng)營(yíng)管理制度。它類似于歐美的土地銀行制度。

建立城市土地儲(chǔ)備制度的目的是為了解決城市存量土地供應(yīng)不能壟斷，造成城市土地供應(yīng)總量失控，土地招標(biāo)、拍賣制度難以推行，土地資產(chǎn)流失屢禁不止的狀況。由于歷史和制度的原因，城市存量土地幾乎都掌握在土地使用者手中，無(wú)償劃撥以及規(guī)劃、計(jì)劃沒(méi)有控制好，土地供應(yīng)量過(guò)大，結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致城市土地閑置或低效利用，以往推行過(guò)退二進(jìn)三，鼓勵(lì)困難企業(yè)自行盤活自己使用的土地進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，在現(xiàn)行法律制度下，這些土地使用者可通過(guò)補(bǔ)辦土地出讓手續(xù)轉(zhuǎn)讓土地，成為土地供應(yīng)者，形成存量土地多頭供應(yīng)的局面。

1999年新的《土地管理法》頒布實(shí)施，加大了保護(hù)耕地的力度，耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的數(shù)量受到嚴(yán)格控制，新增建設(shè)用地的數(shù)量受到嚴(yán)格控制，用途管制、占補(bǔ)平衡和土地有償使用費(fèi)中央分成的措施不僅使新增建設(shè)用地的數(shù)量大為減少，而且占用耕地的成本有了較大提高，使城市存量土地的利用價(jià)值更加突出。同時(shí)新土地法將利用存量土地的權(quán)利和收益放在地方，這使得利用存量土地成為城市政府增加建設(shè)用地供給和財(cái)政收入的重要渠道。由于城市發(fā)展，城市區(qū)域的向外擴(kuò)張，使一些原來(lái)地處城市邊緣的工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)用地逐漸進(jìn)入城市的內(nèi)部，占據(jù)了中心市區(qū)大量區(qū)位條件優(yōu)越的土地，造成土地資源的浪費(fèi)，同時(shí)也給居民生活及城市環(huán)境等帶來(lái)了不同程度的影響，無(wú)論從城市更新還是從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局調(diào)整看，對(duì)存量土地的投資需求越來(lái)越強(qiáng)。此外，通過(guò)土地的收購(gòu)、儲(chǔ)備、供應(yīng)的運(yùn)營(yíng)，政府財(cái)政支出在投資乘數(shù)效用下，有效地刺激了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

城市土地儲(chǔ)備制度在杭州、上海、深圳、青島等城市都取得了成功的經(jīng)驗(yàn)，但作為一種制度創(chuàng)新，在發(fā)展的初期，無(wú)論在理論上還是實(shí)踐上還有一些值得探討的問(wèn)題。

二、土地收儲(chǔ)管理辦法有關(guān)儲(chǔ)備計(jì)劃的規(guī)定

法律分析：土地儲(chǔ)備是指縣級(jí)（含）以上國(guó)土資源主管部門為調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)的行為。土地儲(chǔ)備工作統(tǒng)一歸口國(guó)土資源主管部門管理，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)土地儲(chǔ)備計(jì)劃的具體實(shí)施工作。

法律依據(jù)：《土地儲(chǔ)備管理辦法》

（四）各地應(yīng)根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等，編制土地儲(chǔ)備三年滾動(dòng)計(jì)劃，合理確定未來(lái)三年土地儲(chǔ)備規(guī)模，對(duì)三年內(nèi)可收儲(chǔ)的土地資源，在總量、結(jié)構(gòu)、布局、時(shí)序等方面做出統(tǒng)籌安排，優(yōu)先儲(chǔ)備空閑、低效利用等存量建設(shè)用地。 　

（五）各地應(yīng)根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展和土地市場(chǎng)調(diào)控的需要，結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展規(guī)劃、土地儲(chǔ)備三年滾動(dòng)計(jì)劃、年度土地供應(yīng)計(jì)劃、地方政府債務(wù)限額等因素，合理制定年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃。年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃內(nèi)容應(yīng)包括：1.上年度末儲(chǔ)備土地結(jié)轉(zhuǎn)情況（含上年度末的擬收儲(chǔ)土地及入庫(kù)儲(chǔ)備土地的地塊清單）；2.年度新增儲(chǔ)備土地計(jì)劃（含當(dāng)年新增擬收儲(chǔ)土地和新增入庫(kù)儲(chǔ)備土地規(guī)模及地塊清單）；3.年度儲(chǔ)備土地前期開(kāi)發(fā)計(jì)劃（含當(dāng)年前期開(kāi)發(fā)地塊清單）；4.年度儲(chǔ)備土地供應(yīng)計(jì)劃（含當(dāng)年擬供應(yīng)地塊清單）；5.年度儲(chǔ)備土地臨時(shí)管護(hù)計(jì)劃；6.年度土地儲(chǔ)備資金需求總量。其中，擬收儲(chǔ)土地，是指已納入土地儲(chǔ)備計(jì)劃或經(jīng)縣級(jí)（含）以上人民政府批準(zhǔn)，目前已啟動(dòng)收回、收購(gòu)、征收等工作，但未取得完整產(chǎn)權(quán)的土地；入庫(kù)儲(chǔ)備土地，是指土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)已取得完整產(chǎn)權(quán)，納入儲(chǔ)備土地庫(kù)管理的土地。

（六）國(guó)土資源主管部門應(yīng)會(huì)同財(cái)政部門于每年第三季度，組織編制完成下一年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃，提交省級(jí)國(guó)土資源主管部門備案后，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)。因土地市場(chǎng)調(diào)控政策變化或低效用地再開(kāi)發(fā)等原因，確需調(diào)整年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃的，每年中期可調(diào)整一次，按原審批程序備案、報(bào)批。

三、土地儲(chǔ)備管理辦法

土地儲(chǔ)備管理辦法如下：

1、土地儲(chǔ)備資金收支管理嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政部、國(guó)土資源部關(guān)于土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理的規(guī)定，土地儲(chǔ)備資金通過(guò)政府預(yù)算安排，實(shí)行專款專用；

2、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)所需的日常費(fèi)用與土地儲(chǔ)備資金實(shí)行分賬核算，不得相互混用。按規(guī)定編制土地儲(chǔ)備資金收支預(yù)算，年終時(shí)報(bào)送收支決算，由財(cái)政部門審核或者由同級(jí)財(cái)政部門指定具有良好信譽(yù)、執(zhí)業(yè)質(zhì)量高的會(huì)計(jì)師事務(wù)所等相關(guān)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核。

土地使用權(quán)是指國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、農(nóng)民集體和公民個(gè)人，以及三資企業(yè)，凡具備法定條件者，依照法定程序或依約定對(duì)國(guó)有土地或農(nóng)民集體土地所享有的占有、利用、收益和有限處分的權(quán)利。土地使用權(quán)是外延比較大的概念，這里的土地包括農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地的使用權(quán)。

土地使用權(quán)是中國(guó)土地使用制度在法律上的體現(xiàn)，國(guó)有土地使用權(quán)是指國(guó)有土地的使用人依法利用土地并取得收益的權(quán)利，國(guó)有土地使用權(quán)的取得方式有劃撥、出讓、出租、入股等。而農(nóng)民集體土地使用權(quán)是指農(nóng)民集體土地的使用人依法利用土地并取得收益的權(quán)利。

劃撥土地使用權(quán)是指經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，在土地使用者繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后，取得的國(guó)有土地使用權(quán)，或者經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)后無(wú)償取得的國(guó)有土地使用權(quán)。由此可見(jiàn)，劃撥土地使用權(quán)有兩種基本形式。

1、經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，土地使用者繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后取得的國(guó)有土地使用權(quán)。這種劃撥土地使用權(quán)有兩個(gè)顯著特征：

（1）土地使用者取得土地使用權(quán)必須經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)。

（2）土地使用者取得土地使用權(quán)必須繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用。

2、經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)后，土地使用者無(wú)償取得的土地使用權(quán)。這種劃撥土地使用權(quán)也有兩個(gè)顯著特征：

（1）土地使用者取得土地使用權(quán)必須經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)。

（2）土地使用者取得土地使用權(quán)是無(wú)償?shù)模簿褪钦f(shuō)無(wú)須繳納任何費(fèi)用、支付任何經(jīng)濟(jì)上的代價(jià)。

法律依據(jù)

《中華人民共和國(guó)土地管理法》

第二條 中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。

全民所有，即國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。

任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。

國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。

國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度。但是，國(guó)家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國(guó)有土地使用權(quán)的除外。

h3>四、土地收儲(chǔ)管理辦法有關(guān)儲(chǔ)備計(jì)劃的規(guī)定

法律分析：土地儲(chǔ)備是指縣級(jí)（含）以上國(guó)土資源主管部門為調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)的行為。土地儲(chǔ)備工作統(tǒng)一歸口國(guó)土資源主管部門管理，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)土地儲(chǔ)備計(jì)劃的具體實(shí)施工作。

法律依據(jù)：《土地儲(chǔ)備管理辦法》

（四）各地應(yīng)根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等，編制土地儲(chǔ)備三年滾動(dòng)計(jì)劃，合理確定未來(lái)三年土地儲(chǔ)備規(guī)模，對(duì)三年內(nèi)可收儲(chǔ)的土地資源，在總量、結(jié)構(gòu)、布局、時(shí)序等方面做出統(tǒng)籌安排，優(yōu)先儲(chǔ)備空閑、低效利用等存量建設(shè)用地。 　

（五）各地應(yīng)根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展和土地市場(chǎng)調(diào)控的需要，結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展規(guī)劃、土地儲(chǔ)備三年滾動(dòng)計(jì)劃、年度土地供應(yīng)計(jì)劃、地方政府債務(wù)限額等因素，合理制定年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃。年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃內(nèi)容應(yīng)包括：1.上年度末儲(chǔ)備土地結(jié)轉(zhuǎn)情況（含上年度末的擬收儲(chǔ)土地及入庫(kù)儲(chǔ)備土地的地塊清單）；2.年度新增儲(chǔ)備土地計(jì)劃（含當(dāng)年新增擬收儲(chǔ)土地和新增入庫(kù)儲(chǔ)備土地規(guī)模及地塊清單）；3.年度儲(chǔ)備土地前期開(kāi)發(fā)計(jì)劃（含當(dāng)年前期開(kāi)發(fā)地塊清單）；4.年度儲(chǔ)備土地供應(yīng)計(jì)劃（含當(dāng)年擬供應(yīng)地塊清單）；5.年度儲(chǔ)備土地臨時(shí)管護(hù)計(jì)劃；6.年度土地儲(chǔ)備資金需求總量。其中，擬收儲(chǔ)土地，是指已納入土地儲(chǔ)備計(jì)劃或經(jīng)縣級(jí)（含）以上人民政府批準(zhǔn)，目前已啟動(dòng)收回、收購(gòu)、征收等工作，但未取得完整產(chǎn)權(quán)的土地；入庫(kù)儲(chǔ)備土地，是指土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)已取得完整產(chǎn)權(quán)，納入儲(chǔ)備土地庫(kù)管理的土地。

（六）國(guó)土資源主管部門應(yīng)會(huì)同財(cái)政部門于每年第三季度，組織編制完成下一年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃，提交省級(jí)國(guó)土資源主管部門備案后，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)。因土地市場(chǎng)調(diào)控政策變化或低效用地再開(kāi)發(fā)等原因，確需調(diào)整年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃的，每年中期可調(diào)整一次，按原審批程序備案、報(bào)批。

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內(nèi)容審核：黎雪雁律師

來(lái)源：臨律-城市土地儲(chǔ)備制度，