嘉峪關酒鋼廠拆遷補償政策,拆遷補償合同訴訟屬何種訴訟 評（2017）最高法行申1145號裁定書,【按】此文目的是提醒百姓打官司前先搞清楚案件的性質；提醒法官、律師在類案檢索參考時，要考慮案件的類似度和裁判觀點的正確性！關于拆遷補償合同糾紛的
【按】此文目的是提醒百姓打官司前先搞清楚案件的性質；提醒法官、律師在類案檢索參考時，要考慮案件的類似度和裁判觀點的正確性！
關于拆遷補償合同糾紛的訴訟，究竟是屬于民事訴訟還是屬于行政訴訟，隨著2015年《行政訴訟法》的修改與實施，似乎已經塵埃落定了，很多人都傾向性地認為此類合同糾紛訴訟都屬于行政訴訟。
但我認為事實并非如此，有些拆遷補償合同糾紛案件仍屬于民事訴訟。有人按照《行政訴訟法》的規定和《最高人民法院關于統一法律適用加強類案檢索的指導意見（試行）》的規定，以最高人民法院（2017）最高法行申1145號行政裁定書（以下簡稱1145號裁定書）中“對于2015年5月1日前形成的國有土地上房屋拆遷補償安置協議，公民、法人或者其他組織在2015年5月1日以后提起訴訟的，也應當作為行政案件受理立案，而不再作為民事案件受理立案”的意見向我提出了相反的觀點。可我覺得，如果裁判觀點錯誤，即使是來源于最高人民法院的生效裁定，也不能作為類案參考。
最高法1145號裁定書的上述裁判觀點為什么是錯誤的？
最高法1145號裁定書給出的時間節點是2015年5月1日，基于《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》自2015年5月1日起施行。其中有“四、將第十一條改為第十二條，將第一款修改為：“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：…（十一）認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的；…”有人以此為據，認為所有拆遷補償合同糾紛案件都是行政訴訟。最高法院1145號裁定書不但不顧忌溯及力，而且更進一步，認為：2015年5月1日前形成的國有土地上房屋拆遷補償安置協議訴訟也屬于行政案件。
這顯然是不適當的。最高法院1145號裁定書是2017年作出的，而《最高人民法院關于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復》在當時還是有效的。其中明確規定：“二、拆遷人與被拆遷人因房屋補償，安置等問題發生爭議，或者雙方當事人達成協議后，一方或者雙方當事人反悔，未經行政機關裁決，僅就房屋補償、安置等問題，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應當作為民事案件受理。”，該《批復》直到2019年因《最高人民法院關于廢止部分司法解釋(第十三批)的決定》 才失效。
分析相關案件究竟屬于民事訴訟還是行政訴訟，不僅2015年5月1日是一個時間節點，而且《國有土地上房屋征收與補償條例》開始實施的時間2011年1月21日，是更重要的一個時間節點。
一、2011年1月21日之前的拆遷補償合同的性質是民事合同，如果訴訟，只能是民事訴訟
1、2011年1月21日之前，國有土地上房屋拆遷工作遵循《城市房屋拆遷管理條例》。根據《城市房屋拆遷管理條例》第六條“拆遷房屋的單位取得房屋拆遷許可證后，方可實施拆遷”之規定，2011年1月21日之前，國有土地上房屋拆遷工作實行拆遷許可證制度。
2、根據《城市房屋拆遷管理條例》第四條第二款“本條例所稱拆遷人，是指取得房屋拆遷許可證的單位”的規定，申領拆遷許可證的拆遷人是開發商、建筑企業、事業單位或者臨時機構，而不是政府行政機關給自己頒發許可證。拆遷人是民事主體而非行政機關。
3、拆遷人是民事主體而非行政機關，就決定了雙方的合同是平等主體之間簽訂的民事合同。
4、《城市房屋拆遷管理條例》第十五條規定“拆遷補償安置協議訂立后，被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內拒絕搬遷的，拆遷人可以依法向仲裁委員會申請仲裁，也可以依法向人民法院起訴。”拆遷補償合同發生爭議時的救濟方式是仲裁或訴訟，而不論拆遷人是否是行政機關，因被拆遷人不是行政機關，而相關案件不可能是行政訴訟，只能是民事訴訟。
二、2011年1月21日之后的征收補償合同的性質現在認為是行政協議，但如果訴訟，也未必都是行政訴訟，只有被征收人一方于2015年5月1日后才可提起行政訴訟，房屋征收部門只能提起民事訴訟
1、2011年1月21日，《國有土地上房屋征收與補償條例》開始實施。第四條規定：“市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。市、縣級人民政府確定的房屋征收部門（以下稱房屋征收部門）組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作。”
2、簽訂征收補償合同的主體房屋征收部門與被征收人。《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十五條第一款規定：“房屋征收部門與被征收人依照本條例的規定，就補償方式、補償金額和支付期限、用于產權調換房屋的地點和面積、搬遷費、臨時安置費或者周轉用房、停產停業損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項，訂立補償協議。”由于簽訂合同的一方房屋征收部門是行政部門，簽訂的協議應屬于行政協議，此類協議屬于行政相對人與行政機關達成的協議，而不是平等民事主體之間達成的協議。
3、即便征收補償協議屬于行政協議，但解決協議糾紛的訴訟也不一定都是行政訴訟。《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十五條第二款規定：“補償協議訂立后，一方當事人不履行補償協議約定的義務的，另一方當事人可以依法提起訴訟。”
只有被征收人認為房屋征收部門不履行補償協議約定的義務的，在2015年5月1日后起訴的，才應該提起行政訴訟。
而當房屋征收部門認為被征收人不履行補償協議約定的義務而提起訴訟的，只能提起民事訴訟。因為行政訴訟的被告只能是行政機關，而被征收人不可能是行政機關。
三、2011年1月21日之后簽訂的協議，還有一類特殊情況
1、《國有土地上房屋征收與補償條例》第三十五條規定：“本條例施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項目，繼續沿用原有的規定辦理…”
2、2011年1月21日之后，也有許多未完成的拆遷項目，但拆遷人已經取得房屋拆遷許可證，還要繼續拆遷。因此，仍然沿用《城市房屋拆遷管理條例》簽訂拆遷補償協議。所簽訂的合同仍然是民事合同。
3、即使這樣的合同糾紛延續到了2015年5月1日之后，此類合同訴訟仍然屬于民事訴訟，而不適用《行政訴訟法》第十二條的規定。
四、對最高法院1145號裁定書裁判觀點的異議
1、根據《城市房屋拆遷管理條例》簽訂的拆遷補償協議，不論是在2011年1月21日之前還是之后簽訂的，都不會因為2015年5月1日《行政訴訟法》第十二條的規定而改變其民事合同的性質。關于拆遷補償協議的訴訟只能是民事訴訟，而不屬于行政訴訟的受案范圍。
2、根據《城市房屋拆遷管理條例》簽訂的拆遷補償協議的一方——拆遷人不論是否是行政機關，因基于同一合同而訴訟地位應該平等。拆遷人提起訴訟是民事訴訟，被拆遷人基于同一合同提起訴訟，也應該是民事訴訟。
3、有人將最高法院1145號裁定書裁判觀點局限于拆遷人為行政機關的案件，而認為此類糾紛屬于行政訴訟，這是以畫地為牢的思維妄圖套用2015年5月1日《行政訴訟法》第十二條的規定，這種觀點沒有法理學的依據。
4、2015年5月1日《行政訴訟法》實施后，第十二條規定將征收補償等行政協議納入行政訴訟受案范圍后，司法機關仍然要認真審查拆遷補償合同或者征收補償合同的性質，而不能一概而論。最高法院1145號裁定書裁判觀點忽略了拆遷主體、征收主體的變化，忽略了合同的性質，忽略了《國有土地上房屋征收與補償條例》第三十五條“沿用”規定。
特別是最高法院2021年1月1日開始實施的《最高人民法院關于修改〈民事案件案由規定〉的決定》才變更“83.房屋拆遷安置補償合同糾紛”為“92.民事主體間房屋拆遷補償合同糾紛”不僅此前規定有“房屋拆遷安置補償合同糾紛”案由，此后還仍然保留著“民事主體間房屋拆遷補償合同糾紛”案由，可見即使是最高法院自己確定的案由規定也沒有一概而論否定某些拆遷補償合同案件的民事案件的性質。
5、最高法院1145號裁定書所審理的其實是集體土地房屋征收的案件。集體土地房屋征收與國有土地上房屋征收雖然類似，但有重大區別：集體土地征收適用《土地管理法》，房隨地走，征收主體是政府；國有土地上房屋拆遷曾適用《城市房屋拆遷管理條例》，拆遷主體是具有許可證的拆遷人，地隨房走；后適用《國有土地上房屋征收與補償條例》，也是地隨房走，而且賦予了征收行政部門以訴權，因此，在審理集體土地上房屋征收問題的裁定中，發表對國有土地上房屋征收案件的觀點，不僅超出了案件審理范圍，而且將具有重大區別的案件作為同類案件來闡述，不是審慎的作法。
五、討論1145號裁定書的意義
雖然，隨著《國有土地上房屋征收與補償條例》的實施，而涉及《城市房屋拆遷管理條例》的案件越來越少，但是，由于很多相關案件沒有達到案結事了，討論最高法院1145號裁定書仍然具有重大現實意義。因為一些法律人士還在以此主張“征收補償合同糾紛案件屬于行政訴訟范圍”。
《最高人民法院關于統一法律適用加強類案檢索的指導意見（試行）》實施后，很多法官、律師都主動進行類案檢索。這對于統一裁判尺度，促進司法衡平與司法公正，無疑具有積極意義。但是，在類案檢索過程中，對于檢索到的案例應認真審查，對于裁判觀點具有錯誤的案例，不能作為案件審理的參照。哪怕是最高法院已經生效的裁判文書，也要在參考前認真審查，而不能盲目參照。
雖然2020年1月1日開始實施《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》的第二十四條規定：“公民、法人或者其他組織未按照行政協議約定履行義務，經催告后不履行，行政機關可以作出要求其履行協議的書面決定。公民、法人或者其他組織收到書面決定后在法定期限內未申請行政復議或者提起行政訴訟，且仍不履行，協議內容具有可執行性的，行政機關可以向人民法院申請強制執行。”為行政征收部門設立了一個新的行政決定程序，但是在此前已經訴訟，而沒有作出行政決定并申請執行的征收補償合同糾紛案件的審理，仍不能一概而論地都確定屬于行政訴訟。
至于《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》能否超越《國有土地上房屋征收與補償條例》而為行政征收部門設定一個行政決定程序，這得另當別論。
法律分析：按照最高法《民事案件案由規定理解與適用》的規定，一級案由為物權糾紛和債權糾紛；二級案由相對應確定為用益物權組織和合同糾紛；三級案由相對應確定為土地承包經營權糾紛和農村土地承包合同糾紛。
法律依據：《國有土地上房屋征收與補償條例》 第八條 為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：
（一）國防和外交的需要；
（二）由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；
（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；
（四）由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；
（五）由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要；
（六）法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。
《中華人民共和國土地管理法》 第四十七條 國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。縣級以上地方人民政府擬申請征收土地的，應當開展擬征收土地現狀調查和社會穩定風險評估，并將征收范圍、土地現狀、征收目的、補償標準、安置方式和社會保障等在擬征收土地所在的鄉（鎮）和村、村民小組范圍內公告至少三十日，聽取被征地的農村集體經濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關系人的意見。多數被征地的農村集體經濟組織成員認為征地補償安置方案不符合法律、法規規定的，縣級以上地方人民政府應當組織召開聽證會，并根據法律、法規的規定和聽證會情況修改方案。擬征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定期限內，持不動產權屬證明材料辦理補償登記。縣級以上地方人民政府應當組織有關部門測算并落實有關費用，保證足額到位，與擬征收土地的所有權人、使用權人就補償、安置等簽訂協議；個別確實難以達成協議的，應當在申請征收土地時如實說明。
相關前期工作完成后，縣級以上地方人民政府方可申請征收土地。
法律分析：房屋拆遷安置補償合同屬于行政協議，糾紛屬于行政糾紛，可以提起行政訴訟。
法律依據：《國有土地上房屋征收與補償條例》 第八條 為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：
（一）國防和外交的需要；
（二）由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；
（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；
（四）由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；
（五）由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要；
（六）法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。
《中華人民共和國土地管理法》 第四十七條 國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。
縣級以上地方人民政府擬申請征收土地的，應當開展擬征收土地現狀調查和社會穩定風險評估，并將征收范圍、土地現狀、征收目的、補償標準、安置方式和社會保障等在擬征收土地所在的鄉（鎮）和村、村民小組范圍內公告至少三十日，聽取被征地的農村集體經濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關系人的意見。
多數被征地的農村集體經濟組織成員認為征地補償安置方案不符合法律、法規規定的，縣級以上地方人民政府應當組織召開聽證會，并根據法律、法規的規定和聽證會情況修改方案。
擬征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定期限內，持不動產權屬證明材料辦理補償登記。縣級以上地方人民政府應當組織有關部門測算并落實有關費用，保證足額到位，與擬征收土地的所有權人、使用權人就補償、安置等簽訂協議；個別確實難以達成協議的，應當在申請征收土地時如實說明。
相關前期工作完成后，縣級以上地方人民政府方可申請征收土地。
法律分析：應當寫明被拆除房屋的現狀、房屋拆遷補償方式、房屋拆遷補助費、拆遷人與被拆遷人雙方的權利義務等。
法律依據：《國有土地上房屋征收與補償條例》 第八條 為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：
（一）國防和外交的需要；
（二）由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；
（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；
（四）由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；
（五）由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要；
（六）法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。
《中華人民共和國土地管理法》 第四十七條 國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。
縣級以上地方人民政府擬申請征收土地的，應當開展擬征收土地現狀調查和社會穩定風險評估，并將征收范圍、土地現狀、征收目的、補償標準、安置方式和社會保障等在擬征收土地所在的鄉（鎮）和村、村民小組范圍內公告至少三十日，聽取被征地的農村集體經濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關系人的意見。
多數被征地的農村集體經濟組織成員認為征地補償安置方案不符合法律、法規規定的，縣級以上地方人民政府應當組織召開聽證會，并根據法律、法規的規定和聽證會情況修改方案。
擬征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定期限內，持不動產權屬證明材料辦理補償登記。縣級以上地方人民政府應當組織有關部門測算并落實有關費用，保證足額到位，與擬征收土地的所有權人、使用權人就補償、安置等簽訂協議；個別確實難以達成協議的，應當在申請征收土地時如實說明。
相關前期工作完成后，縣級以上地方人民政府方可申請征收土地。
律師解答：
應當寫明被拆除房屋的現狀、房屋拆遷補償方式、房屋拆遷補助費、拆遷人與被拆遷人雙方的權利義務等。
參考法條
《國有土地上房屋征收與補償條例》 第八條 為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：
（一）國防和外交的需要；
（二）由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；
（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；
（四）由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；
（五）由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要；
（六）法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。
《中華人民共和國土地管理法》 第四十七條 國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。
縣級以上地方人民政府擬申請征收土地的，應當開展擬征收土地現狀調查和社會穩定風險評估，并將征收范圍、土地現狀、征收目的、補償標準、安置方式和社會保障等在擬征收土地所在的鄉（鎮）和村、村民小組范圍內公告至少三十日，聽取被征地的農村集體經濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關系人的意見。
多數被征地的農村集體經濟組織成員認為征地補償安置方案不符合法律、法規規定的，縣級以上地方人民政府應當組織召開聽證會，并根據法律、法規的規定和聽證會情況修改方案。
擬征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定期限內，持不動產權屬證明材料辦理補償登記。縣級以上地方人民政府應當組織有關部門測算并落實有關費用，保證足額到位，與擬征收土地的所有權人、使用權人就補償、安置等簽訂協議；個別確實難以達成協議的，應當在申請征收土地時如實說明。
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投稿：顧芮
內容審核：黃旭暉律師
