由于我國行政補(bǔ)償立法滯后，行政補(bǔ)償制度不健全、不完善，致使公民的財產(chǎn)權(quán)受到行政機(jī)關(guān)合法行政行為的侵犯或者為了公共利益受到損害后得不到適當(dāng)補(bǔ)償，甚至完全得不到補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象也時有發(fā)生，從而引發(fā)很多社會矛盾。因此，完善行政補(bǔ)償立法已迫在眉捷。本文在闡述行政補(bǔ)償制度基本理論的基礎(chǔ)上，借鑒國外的相關(guān)立法經(jīng)驗，提出完善我國行政補(bǔ)償制度立法的相關(guān)途徑，希望有助于我國公民財產(chǎn)權(quán)的法律保障，有助于行政權(quán)力的規(guī)范行使，有助于協(xié)調(diào)公私利益矛盾。

關(guān)鍵詞：行政補(bǔ)償 現(xiàn)狀 立法完善

1.前言

近年來我國政府實施的“非典”時期特殊征用以及“退耕還林、還草工程”、“天然林資源保護(hù)工程”等使行政補(bǔ)償存在的問題日益凸顯且由此引發(fā)社會矛盾越來多。因此，完善行政補(bǔ)償立法已迫在眉捷。為了切實保障公民合法權(quán)益，本文擬就我國行政補(bǔ)償?shù)膶嶋H情況，對行政補(bǔ)償立法中存在的問題進(jìn)行探討，提出完善我國行政補(bǔ)償制度的建議。

2.行政補(bǔ)償制度的基本理論

2.1行政補(bǔ)償?shù)母拍?

明確行政補(bǔ)償?shù)母拍钍茄芯啃姓a(bǔ)償制度的起點。當(dāng)前，我國行政法學(xué)界對行政補(bǔ)償?shù)母拍钫f法不一，具有代表性的觀點主要有：

（1）行政補(bǔ)償是行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員為了維護(hù)公共利益依法采取的行政措施損害了公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，而由國家依法給予彌補(bǔ)。[1]

（2）行政補(bǔ)償是指行政主體因合法行政活動給行政相對人的合法權(quán)益造成特別損失，而由國家對其損失進(jìn)行補(bǔ)救的一種公法上的義務(wù)或制度。[2]

（3）行政補(bǔ)償是指行政主體的合法行為給行政相對人的合法權(quán)益造成損失，依法由行政主體對相對人所受的損失予以補(bǔ)償?shù)闹贫取3]

（4）行政補(bǔ)償又稱行政損失補(bǔ)償，是指因行政主體（主要指國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員）的合法行政行為造成行政相對人合法權(quán)益的損失，依法由前者對相對人所受的損失予以補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。[4]

通過以上觀點，可見行政補(bǔ)償不是一個可以用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)劃定的行為。但這些觀點首先表明行政補(bǔ)償是由行政主體合法的行政行為引起，與因違法行政行為引起的行政賠償不同；其次，行政補(bǔ)償是以法律規(guī)定為依據(jù)。綜上所述，認(rèn)為行政補(bǔ)償是指行政主體為了實現(xiàn)社會公共利益，在管理國家和社會事務(wù)中，作出的某些合法行政行為給公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益造成了特別損失，由國家基于保障財產(chǎn)權(quán)和公平原則予以彌補(bǔ)的法律制度。

2.2行政補(bǔ)償?shù)奶卣?

（1）補(bǔ)償?shù)闹黧w是國家，義務(wù)機(jī)關(guān)是國家行政機(jī)關(guān)或者其它行政主體。這就使得行政補(bǔ)償區(qū)別于其他主體的補(bǔ)償。

（2）能夠引起行政補(bǔ)償發(fā)生的，須是國家行政主體及其工作人員依法履行職責(zé)，執(zhí)行公務(wù)的行為。這使得行政補(bǔ)償與行政賠償相區(qū)別。

（3）能夠引起行政補(bǔ)償發(fā)生的，必須是基于社會公共利益的需要使得公民、法人或其他社會組織的合法權(quán)益遭受損失。這符合憲法的規(guī)定，也說明了行政補(bǔ)償作為公益與私益平衡機(jī)制的本質(zhì)屬性。

（4）補(bǔ)償?shù)姆秶枪瘛⒎ㄈ嘶蚱渌鐣M織的合法權(quán)益所遭受的特別損失。只要是損失了合法的權(quán)益（包括實體權(quán)益和程序權(quán)益），就應(yīng)予以補(bǔ)償，不限于目前國家行政賠償中的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)范圍。

2.3行政補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)

各國學(xué)者對行政補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)從不同角度進(jìn)行了不懈的探索，主要有以下幾種代表性的學(xué)說：

（1）特別犧牲說。該學(xué)說源于德國，19世紀(jì)末，德國學(xué)者提出了特別犧牲理論。他認(rèn)為，任何財產(chǎn)的行使都要受到一定內(nèi)在的、社會的限制，只有當(dāng)財產(chǎn)的征用或限制超出這些內(nèi)在限制，才產(chǎn)生補(bǔ)償問題。

（2）公平負(fù)擔(dān)平等說。該學(xué)說由法國學(xué)者首先提出，認(rèn)為在法治社會里，人人享有平等的法律權(quán)利，同時人人亦平等分擔(dān)社會負(fù)擔(dān)。如果部分公民為社會承擔(dān)了特別的義務(wù)，國家即應(yīng)給予其特別的補(bǔ)償，從而將公民因公共利益而受到的損害轉(zhuǎn)嫁給全體公民承擔(dān)，通過用征收的稅費等來補(bǔ)充其損害，從而實現(xiàn)公共負(fù)擔(dān)平等分擔(dān)。

（3）結(jié)果責(zé)任說（或無過錯責(zé)任說）。該學(xué)說在日本較為流行，認(rèn)為，無論行政行為合法或違法，以及行為人有無故意過失，只要行政行為導(dǎo)致的損害為一般社會觀念所不允許，國家就必須承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。即有損害必有補(bǔ)償，相對人只要合法權(quán)益遭損害就必然要補(bǔ)償。至于故意與否是針對行為人而言，與相對人無關(guān)。

（4）危險責(zé)任說。該學(xué)說起源于法國。主張行政主體及其工作人員為了公共利益而使行政相對人權(quán)益處于某種危險狀態(tài)之中，其既應(yīng)對相對人因此可能受到的損失予以補(bǔ)償。此學(xué)說借鑒于民事賠償理論。

以上主要學(xué)說都從一定的角度對國家為什么要進(jìn)行行政補(bǔ)償作出了解釋，但結(jié)果責(zé)任說強(qiáng)調(diào)的是損害事實這一結(jié)果，而不顧損害結(jié)果是行政行為的合法或違法引起這一前提，在我國現(xiàn)有的法律體系中，嚴(yán)格區(qū)分了行政補(bǔ)償和行政賠償，且針對違法的國家行為有專門的《國家賠償法》來調(diào)整，可惜的是忽視了合法的行政行為而致相對人合法權(quán)益的受損未予救濟(jì)。所以，只需在現(xiàn)有的法律框架下完善行政補(bǔ)償即可。因此日本的結(jié)果責(zé)任說不適合作為我國行政補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)。危險責(zé)任說不符合傳統(tǒng)的過錯責(zé)任理論，也不符合我國現(xiàn)時代的國情，所以也不是我國行政補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)。公共負(fù)擔(dān)平等說與特別犧牲說是相通的，前者是結(jié)果，后者是原因。前者側(cè)重于補(bǔ)償義務(wù)主體，后者側(cè)重于被補(bǔ)償主體。二者只是著眼的角度不同，其實質(zhì)都是公民為社會公益作出了特別的犧牲，國家應(yīng)當(dāng)給予的公正補(bǔ)償，以體現(xiàn)社會正義和公平。這也反映了我國憲法對私人合法財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和平等保護(hù)的規(guī)定。因為公共負(fù)擔(dān)平等說和特別犧牲說較好地解釋了國家對合法行政行為造成的損失給予補(bǔ)償?shù)脑颍怨餐瑯?gòu)成我國行政補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)。

3． 我國行政補(bǔ)償制度的立法現(xiàn)狀及存在問題

3.1我國行政補(bǔ)償制度的立法現(xiàn)狀

我國2004年的《憲法》(修正案)第13條規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。這對我國健全和完善行政補(bǔ)償制度具有里程碑似的時代意義。 [page]

從現(xiàn)行規(guī)范性文件的規(guī)定看，涉及行政補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄖ饕ㄒ韵聨追矫妫孩偻恋卣饔眉巴恋厥栈氐难a(bǔ)償；②公用征收的補(bǔ)償；③公用征調(diào)的補(bǔ)償；④行政活動調(diào)整的補(bǔ)償；⑤因公益遭受特別犧牲的補(bǔ)償；⑥因保護(hù)國家或公共財產(chǎn)所致?lián)p失的補(bǔ)償。這些規(guī)定在各個執(zhí)法領(lǐng)域中對合法行政行為造成的損害救濟(jì)起了一定積極作用，一定程度上保護(hù)了相對人的合法權(quán)益。

3.2 我國行政補(bǔ)償制度立法存在的問題

我國行政補(bǔ)償立法雖然取得了一定的成果，為規(guī)范行政補(bǔ)償活動建立了基本框架，但是，其中存在的問題更不容忽視：

（1）憲法層面上補(bǔ)償制度的缺位

總體而言，我國目前關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)牧⒎ɑ伟l(fā)展，缺乏統(tǒng)一性，缺少成熟的理論支撐。憲法層面上補(bǔ)償制度的缺位，使得具體的單行立法沒有切實可行的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，造成現(xiàn)有立法之間、補(bǔ)償?shù)臈l款之間缺乏銜接與配套，無法建立一種關(guān)聯(lián)關(guān)系。從而難免產(chǎn)生損害程度相同或相似的公民得不到相同補(bǔ)償。這就容易違背“法律面前人人平等”的憲法原則，并嚴(yán)重影響了法律在人們心中的公信力。

（2）單行法律法規(guī)的規(guī)定不周全、不協(xié)調(diào)

我國已有幾十部單行法規(guī)對行政補(bǔ)償有所涉及，但單行法往往只規(guī)定某一領(lǐng)域的問題，無法窮盡所有行政管理領(lǐng)域，大量的行政補(bǔ)償問題在我國仍無法可依，如因合法行政行為對人身權(quán)的損害補(bǔ)償，現(xiàn)行立法就未涉及。而且，由于補(bǔ)償?shù)姆秶?biāo)準(zhǔn)不一，政策調(diào)整的傾向很明顯，補(bǔ)償?shù)碾S意性和不公正性問題很嚴(yán)重，引起了一系列行政補(bǔ)償糾紛。如政策調(diào)整的傾向明顯，造成了補(bǔ)償計算標(biāo)準(zhǔn)的不穩(wěn)定性以及補(bǔ)償方式的差異性，補(bǔ)償?shù)碾S意性和不公正性問題很嚴(yán)重，引起了一系列行政補(bǔ)償糾紛。

（3）行政補(bǔ)償立法的條款過于粗放

所謂行政補(bǔ)償立法的粗放，是指法律條文自身缺乏其應(yīng)有的細(xì)膩、連貫和可操作性。在某些行政管理領(lǐng)域，雖然單行法律法規(guī)對行政補(bǔ)償問題作出了規(guī)定，但是，粗放的法條的規(guī)范力和制約力十分有限，致使目前行政補(bǔ)償實踐中存在的若干問題無法解決。比較而言，我國《土地管理法》對補(bǔ)償?shù)囊?guī)定可謂是最詳細(xì)的。但是，只要讀一下該法第47條，就會發(fā)現(xiàn)：①關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定“六至十倍”、“四至六倍”、“十五倍”等數(shù)字表述的科學(xué)性和公正性實在值得推敲；②該法對非耕地的征用補(bǔ)償沒有做出詳細(xì)規(guī)定，而是授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的土地補(bǔ)償費和安置費的標(biāo)準(zhǔn)自行規(guī)定；③第6款中規(guī)定“依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費”，但如何確定農(nóng)民原有生活水平、怎樣評價現(xiàn)有生活水平和如何增加安置補(bǔ)償費，該法并未規(guī)定。這第47條應(yīng)該是《土地管理法》中最具有可操作性的規(guī)定，可是，稍做分析即可得出以上諸多疑問。這樣看來，對其他并不“具體”的單行法律法規(guī)的可操作性就更不敢奢望了。

（4）行政補(bǔ)償程序的設(shè)置失衡

行政補(bǔ)償作為一種行政行為，也應(yīng)遵守行政行為實施的基本程序，但是行政補(bǔ)償又有其特殊性，因此，需要對其程序進(jìn)行規(guī)范。財產(chǎn)征收或征用或?qū)ω敭a(chǎn)限制實施之前或之后，行政主體應(yīng)主動與權(quán)利受損人就補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方式、期限、計算方法等問題充分協(xié)商，盡量達(dá)成雙方都能接受的補(bǔ)償協(xié)議。協(xié)議不能達(dá)成，行政主體可依法及時裁決或決定，保證行政工作的進(jìn)展，權(quán)利受損人若對該裁決或決定不服，應(yīng)允許向司法機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)。令人遺憾也極其自然（我國有“重實體輕程序”的傳統(tǒng)）的是，我國有關(guān)行政補(bǔ)償程序性的規(guī)定更為缺乏。

4．完善我國行政補(bǔ)償立法的構(gòu)想

加強(qiáng)立法工作，不斷完善相關(guān)立法中的補(bǔ)償條款關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)牧⒎▎栴}，學(xué)術(shù)界主要有兩種觀點，一是認(rèn)為應(yīng)制定統(tǒng)一的《行政補(bǔ)償法》，對行政補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、標(biāo)準(zhǔn)、主體、范圍、程序等一系列問題做出全面的規(guī)定；二是主張修改目前已有的相關(guān)單行法。筆者傾向于制定統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法。首先，制定統(tǒng)一行政補(bǔ)償法有助于保障人權(quán)，調(diào)動勞動者的積極性。隨著國家職能的膨脹，國家對市民社會。介入的對象領(lǐng)域越來越寬泛，介入的方法越來越復(fù)雜、多樣化，從而使得國家因合法行政行為侵害人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的機(jī)會大大增加。其次，制定統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法有助于矯正單行法律法規(guī)定不周全、不協(xié)調(diào)。統(tǒng)一的《國家補(bǔ)償法》既不妨礙單行立法依其規(guī)定對補(bǔ)償問題加以規(guī)范，又可以彌補(bǔ)單行法的不足，使對補(bǔ)償缺乏單行法規(guī)范的行政執(zhí)法領(lǐng)域，受害人也能獲得補(bǔ)償救濟(jì)，從這個意義上說，制定統(tǒng)一的國家補(bǔ)償法是我們最終的選擇，也是最為理想的選擇。所以，綜合以上兩方面筆者認(rèn)為制定統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法更有利。

在國家賠償法之外單制定一部統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法。內(nèi)容可分為兩部分：一是總則部分，規(guī)定統(tǒng)一的行政補(bǔ)償原則、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序等；二是分則部分，在梳理現(xiàn)有單行法關(guān)于行政補(bǔ)償規(guī)范的基礎(chǔ)上，采用列舉的方式把各種具體的行政補(bǔ)償一一作出規(guī)定。以下僅就行政補(bǔ)償法的基本內(nèi)容做一初步設(shè)計。

4.1行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t

行政補(bǔ)償原則如何確立，直接關(guān)系到受損人的受損利益能否得到切實的保障。由于我國沒有一部系統(tǒng)的行政補(bǔ)償方面的法律，因此對進(jìn)行行政補(bǔ)償應(yīng)遵循的原則無統(tǒng)一的法律規(guī)定。行政補(bǔ)償究竟應(yīng)采取什么原則，值得探討。目前關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t學(xué)術(shù)界主要有三種觀點：一是“完全補(bǔ)償原則”；二是“適當(dāng)補(bǔ)償原則”；三是“折中補(bǔ)償原則”。

（1）完全補(bǔ)償原則

完全補(bǔ)償原則是指對因合法具體行政行為造成公民、法人或其他組織的合法權(quán)益損失進(jìn)行完全補(bǔ)償，包括直接利益損失和間接利益損失。

（2）適當(dāng)補(bǔ)償原則

適當(dāng)補(bǔ)償原則是指對因合法具體行政行為而給公民、法人或其他組織合法權(quán)益造成的損失予以適當(dāng)補(bǔ)償?shù)脑瓌t。

（3）折中補(bǔ)償原則

折中補(bǔ)償原則是指對因合法具體行政行為而給公民、法人或其他組織合法權(quán)益造成的損失依不同的情況進(jìn)行補(bǔ)償，對數(shù)額較小的損失給予“完全補(bǔ)償”，對數(shù)額較大的給予“適當(dāng)補(bǔ)償”。

本文認(rèn)為，行政補(bǔ)償原則的確立，不僅應(yīng)考慮到受損方利益的補(bǔ)償，而且也要考慮國家財政的承受能力。在我國，目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還較低，尤其是地方財政還比較困難，在這種情況下，采取較高的標(biāo)準(zhǔn)，無疑是不現(xiàn)實的。所以不宜采用“完全補(bǔ)償原則”。折中補(bǔ)償原則中，如何界定“數(shù)額較大損失”和“數(shù)額較小損失”至關(guān)重要，很顯然，這是一個很有彈性的制度，加上不同社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展時期“數(shù)額較大與較小”的標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，而現(xiàn)行的單行法又很難從法律條文本身對數(shù)額大小作出硬性規(guī)定，這不免給行政機(jī)關(guān)留下了廣泛的自由裁量空間。考慮到當(dāng)前行政機(jī)關(guān)執(zhí)法水平良莠不齊，這在某種程度上使得行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)限或恣意妄為的可能性大大增加。鑒于此，還是以采取“適當(dāng)補(bǔ)償原則”為宜。采用這一原則，一方面考慮到了我國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平；另一方面也最大限度地補(bǔ)償受損方的直接損失；最后，也不會增加公用事業(yè)單位和國家的財政負(fù)擔(dān)，是權(quán)衡三方利益的較好選擇。 [page]

4.2行政補(bǔ)償責(zé)任的構(gòu)成要件

國家承擔(dān)行政補(bǔ)償責(zé)任一般應(yīng)當(dāng)同時滿足以下條件：

（1）行政補(bǔ)償?shù)脑蛐袨楸仨毷呛戏ǖ木唧w行政行為，抽象行政行為不能引起行政補(bǔ)償；違法行政行為不產(chǎn)生損失補(bǔ)償問題，只產(chǎn)生行政賠償責(zé)任的后果。

（2）必須存在給無義務(wù)的特定公民或組織造成損害的事實，行政主體對其合法行政行為造成的損害并沒有過錯，國家之所以給予補(bǔ)償主要是基于公平負(fù)擔(dān)的考慮。因此，獲得補(bǔ)償?shù)墓瘛⒎ㄈ嘶蚱渌M織必須是無法定義務(wù)的特定人。

（3）損害的發(fā)生必須與合法的行政行為之間有因果關(guān)系。在具體判斷因果關(guān)系時，可以采用“相當(dāng)因果關(guān)系說”，即用“客觀、恰當(dāng)、符合正常社會經(jīng)驗的方式來衡量和確定”。[5]

4.3行政補(bǔ)償?shù)某绦?

對于行政相對人請求損失補(bǔ)償可以采取兩種程序，即行政程序和司法程序。

行政補(bǔ)償?shù)男姓绦騽t又可以分為行政主體的主動補(bǔ)償程序和應(yīng)申請的被動補(bǔ)償程序兩種。主動補(bǔ)償程序包括以下幾個步驟：發(fā)出補(bǔ)償通知；聽取被補(bǔ)償人意見；向被補(bǔ)償人說明補(bǔ)償理由，答復(fù)補(bǔ)償人提出的意見；與被補(bǔ)償人達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，或單方做出補(bǔ)償決定。應(yīng)申請的行政補(bǔ)償則應(yīng)遵守如下程序：申請，審查，協(xié)商，達(dá)成協(xié)議或者單方?jīng)Q定。行政主體如果拒絕或者部分拒絕相對人的請求，雙方不能就補(bǔ)償數(shù)額達(dá)成一致，或者相對人不服行政機(jī)關(guān)單方面做出的裁決，相對人就可以啟動司法程序，向人民法院提起訴訟，通過法院的司法審查來確保行政補(bǔ)償?shù)膶崿F(xiàn)。

行政補(bǔ)償?shù)乃痉ǔ绦驊?yīng)遵循《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定。

4.4行政補(bǔ)償金的來源

在籌集補(bǔ)償資金來源時，采取“誰得益、誰補(bǔ)償”的原則。如組織國家重點工程，是為了全國的利益，因此補(bǔ)償費用應(yīng)由全國人民平等負(fù)擔(dān)，表現(xiàn)為以中央財政收入支付補(bǔ)償費用；而地方機(jī)關(guān)公務(wù)活動的主要得益者一般是各地方的公眾，故補(bǔ)償費用應(yīng)由地方支出，即在各地方范圍內(nèi)實行公共負(fù)擔(dān)平等。如果合法行政行為既有公益目的，又有行政行為的具體受益人，則可以考慮由受益的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位及其他社會組織、個人支付全部或者部分補(bǔ)償金額，比如要求征地后的用地單位、回收礦山開采權(quán)后的經(jīng)營單位向國家補(bǔ)償專門基金繳納一定的金錢用于補(bǔ)償受害人損失。

5．結(jié)論

總之，只有完善我國行政補(bǔ)償立法，行政補(bǔ)償才能“有法可依”，才能從源頭上緩解政府和人民在這方面存在的矛盾，切實提高我國政府依法行政、構(gòu)建和諧社會的能力。

參考文獻(xiàn)

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山東省墾利縣人民法院 王芳芳

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內(nèi)容審核：侯承志律師

來源：頭條-論我國行政補(bǔ)償制度的立法完善，論我國行政補(bǔ)償制度的立法完善