黨的十六大以來(lái)，黨中央和國(guó)務(wù)院高度重視農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民工作，出臺(tái)了一系列扶農(nóng)、惠農(nóng)政策，農(nóng)民得到了實(shí)惠，特別是免除農(nóng)業(yè)稅和增加各項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼后，提高了農(nóng)民種田的積極性。但隨之而來(lái)的農(nóng)民爭(zhēng)地的糾紛也不斷發(fā)生，雖經(jīng)各級(jí)黨委、政府全力做穩(wěn)定和協(xié)調(diào)工作以及民間組織大力調(diào)解工作，化解了很多矛盾和糾紛，但仍有大量的爭(zhēng)地糾紛訴訟至法院，且呈逐年上升趨勢(shì)。農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題，情況復(fù)雜，審理難度較大。各地掌握的標(biāo)準(zhǔn)和尺度也不一致。因此，正確處理農(nóng)村土地承包合同和土地流轉(zhuǎn)合同糾紛案件，關(guān)系到農(nóng)民的切身利益和農(nóng)村穩(wěn)定大局。

一、農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題及其成因

（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

一是自由流轉(zhuǎn)。即村民與村民之間進(jìn)行轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換，不報(bào)發(fā)包方備案。二是發(fā)包方收回流轉(zhuǎn)。即村民外出打工后，不提出書面申請(qǐng)將土地交回發(fā)包方，直接將承包地棄耕、撂荒。發(fā)包方為了完成農(nóng)業(yè)稅等任務(wù)，將棄耕、撂荒土地收回，重新發(fā)包給其他村民耕種。三是隨其他買賣物流轉(zhuǎn)。即村民離開(kāi)原村民組，將房屋進(jìn)行買賣后，將承包土地一并流轉(zhuǎn)給房屋買受人耕種。四是強(qiáng)制性流轉(zhuǎn)。即鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府為了建設(shè)公益事業(yè)，將承包土地征用，不與承包戶簽訂征用土地合同，也不報(bào)請(qǐng)有批準(zhǔn)權(quán)的行政主管部門批準(zhǔn)。

（二）存在問(wèn)題的成因

1、國(guó)家惠農(nóng)政策的出臺(tái)，提高了農(nóng)民種田的積極性。第二輪承包土地期間，農(nóng)民負(fù)擔(dān)較重，農(nóng)民種田積極性不高，出現(xiàn)了棄耕、撂荒，甚至出現(xiàn)了農(nóng)民拒絕承包土地的現(xiàn)象。現(xiàn)在國(guó)家出臺(tái)很多扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和惠農(nóng)政策，促進(jìn)農(nóng)民增收，特別是國(guó)家對(duì)田畝實(shí)行補(bǔ)貼政策，有田就有錢，促進(jìn)農(nóng)民要田拿補(bǔ)貼，寸田必爭(zhēng)的目的不是為了種田，而是為獲得補(bǔ)貼。

2、為了追求經(jīng)濟(jì)利益最大化。由于小城鎮(zhèn)建設(shè)的加快和國(guó)家基礎(chǔ)建設(shè)投入加大，各地開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)征用了大量的土地，農(nóng)民和部分村、組干部把家庭聯(lián)產(chǎn)承包集體所有土地視為私有，誰(shuí)的承包土地被征用，誰(shuí)就獲得承包土地征用補(bǔ)償款。巨額的土地補(bǔ)償款促使農(nóng)民爭(zhēng)土地，出現(xiàn)了流出土地的農(nóng)戶與流入土地的農(nóng)戶共同主張土地補(bǔ)償款的訴訟。

3、法律、法規(guī)和政策滯后。現(xiàn)行法律、法規(guī)和政策大多在二輪土地承包合同簽訂之后出臺(tái)的。當(dāng)時(shí)對(duì)土地是否可以流轉(zhuǎn)，如何流轉(zhuǎn)缺乏可操作性文件。農(nóng)村土地承包法頒布，以及惠農(nóng)政策出臺(tái)時(shí)，很多農(nóng)民已將承包的土地棄耕、撂荒。

4、受農(nóng)村習(xí)俗和文化程度偏低，法律意識(shí)不足的影響，農(nóng)村土地承包合同往往不規(guī)范、權(quán)利義務(wù)約定不明確。

5、出嫁女的土地保留及收回、農(nóng)地征用、安置補(bǔ)償費(fèi)用分配中存在諸多問(wèn)題。第二輪土地承包后，出嫁女承包的土地被收回的現(xiàn)象極少，其提起訴訟的案件多為土地補(bǔ)償費(fèi)用引起。主要有三個(gè)方面：一是人隨地走后，要求分配征用土地補(bǔ)償款的。即征地時(shí)約定，部分人員進(jìn)征地企事業(yè)當(dāng)工人，不享有重地補(bǔ)償費(fèi)分配。二是已經(jīng)居住在縣城且戶口轉(zhuǎn)非農(nóng)業(yè)戶口，承包地沒(méi)有交發(fā)包方，土地被征用后，主張分配土地補(bǔ)償費(fèi)用的。三是出嫁女出嫁后，戶口沒(méi)遷出，承包土地也沒(méi)有交發(fā)包方的。

6、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)、資格認(rèn)定難。當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)、資格認(rèn)定，法無(wú)明文規(guī)定，也是非常敏感的問(wèn)題。雖然從法院受理的案件中，單獨(dú)以此訴訟確認(rèn)的幾乎沒(méi)有，但土地補(bǔ)償款分配、空掛戶等都涉及到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)、資格認(rèn)定問(wèn)題。

三、解決問(wèn)題的對(duì)策

（一）依法公正處理，兼顧穩(wěn)定大局。

1、政府行政主管部門要嚴(yán)格按照《農(nóng)村土地承包法》有關(guān)規(guī)定，完善發(fā)包程序和發(fā)包手續(xù)。在我國(guó)，政策和法律有著統(tǒng)一指導(dǎo)思想、政治方向和利益基礎(chǔ)，本質(zhì)上是一致的。有關(guān)部門要把握好法律與政策的關(guān)系，堅(jiān)持以農(nóng)民為本的原則正確處理糾紛，充分保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。在出現(xiàn)法律空白時(shí)，相應(yīng)的政策應(yīng)及時(shí)給予補(bǔ)充。

2、法院要認(rèn)真履行職能，努力實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。審判實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)做到保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益與維護(hù)農(nóng)村大局穩(wěn)定相統(tǒng)一；保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益與保護(hù)農(nóng)村土地資源相統(tǒng)一；裁判的個(gè)案公正與社會(huì)效果相統(tǒng)一。

首先，運(yùn)用多種手段加強(qiáng)訴訟調(diào)解。審理農(nóng)村土地糾紛案件，要堅(jiān)持以化解矛盾構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)為目標(biāo)，把調(diào)解作為處理土地糾紛的必經(jīng)程序，依靠村委會(huì)、人民調(diào)解委員會(huì)、司法所等把調(diào)解工作貫穿于整個(gè)訴訟過(guò)程中。對(duì)土地轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換等案件，要堅(jiān)持調(diào)解主導(dǎo)訴訟，多做說(shuō)服教育疏導(dǎo)工作，大力加強(qiáng)訴訟調(diào)解力度，爭(zhēng)取當(dāng)事人在友好協(xié)商、平等談判中共同尋找解決糾紛的辦法。對(duì)集團(tuán)訴訟案件，因其涉及村民多，社會(huì)廣泛關(guān)注，稍有不慎，就可能引起群體性上訪。在審理這類案件時(shí)，要深入村民委員會(huì)、村民小組、街道辦事處做協(xié)調(diào)工作，以靈活有效的措施解決糾紛，化解矛盾，促使當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議或撤訴。

其次，加大對(duì)此類案件的審查力度。對(duì)承包土地流轉(zhuǎn)的案件，立案時(shí)，凡是承包土地流轉(zhuǎn)向人民法院起訴的，要求當(dāng)事人提交流轉(zhuǎn)合同或相關(guān)手續(xù)，如沒(méi)有任何流轉(zhuǎn)手續(xù)的，原則上不予受理。受理后，對(duì)以不符合《農(nóng)村土地承包法》第二章第五條規(guī)定，要求返還土地的，一般應(yīng)予支持；對(duì)要求繼續(xù)履行流轉(zhuǎn)協(xié)議的，應(yīng)判決駁回訴訟請(qǐng)求，以維持農(nóng)業(yè)承包合同長(zhǎng)久不變的穩(wěn)定性。

第三，充分行使釋明權(quán)，正確引導(dǎo)當(dāng)事人訴訟。此類案件的訴訟，主要面對(duì)的是農(nóng)民兄弟，他們對(duì)訴爭(zhēng)土地如何進(jìn)行訴訟，如何進(jìn)行舉證等相關(guān)法律知識(shí)缺乏。因此，在訴訟過(guò)程中，法官要注意引導(dǎo)當(dāng)事人就舉證規(guī)則、舉證期限以及如何舉證進(jìn)行釋明。使訴訟當(dāng)事人知道有關(guān)法律的規(guī)定，促使糾紛的順利解決，減少不必要的上訪累訴。

（二）做好法律宣傳，促進(jìn)農(nóng)村和諧。

1、積極開(kāi)展法制宣傳，著力提高農(nóng)民群眾法制意識(shí)。以送法下鄉(xiāng)、以案釋法等形式，在農(nóng)村廣泛開(kāi)展有關(guān)土地承包流轉(zhuǎn)的法律、法規(guī)宣傳活動(dòng)。通過(guò)審結(jié)一案，教育一方。使農(nóng)民群眾不斷提高農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)過(guò)程中自覺(jué)遵守法律和行政法規(guī)的自覺(jué)性，促進(jìn)農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)規(guī)范化，保障農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)依法進(jìn)行。

2、在具體案件審理中，考慮到農(nóng)民文化素質(zhì)偏低，法律知識(shí)不多，對(duì)涉及被征用土地分配方案和村民自治原則進(jìn)行必要的法律宣講，做好判后答疑工作，力爭(zhēng)使其服判息訴。

3、加大巡回審理，就地辦案的力度，為農(nóng)民訴訟提供方便，并適時(shí)組織農(nóng)民群眾旁聽(tīng)，提高他們對(duì)法律政策的了解和明辨是非的能力。[page]

（三）積極探索、研究適合該類糾紛特點(diǎn)的解決方式。

1、人民法院要認(rèn)真貫徹最高人民法院《關(guān)于人民法院為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提供司法保障的意見(jiàn)》，嚴(yán)格依照《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》、最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》以及國(guó)務(wù)院有關(guān)農(nóng)村問(wèn)題的文件精神，加強(qiáng)調(diào)查研究，對(duì)近年審理的涉及農(nóng)村土地承包案件進(jìn)行分析研究，找出存在的問(wèn)題，提出解決辦法，維護(hù)農(nóng)村土地承包的穩(wěn)定性。土地補(bǔ)償費(fèi)糾紛案件和土地流轉(zhuǎn)案件相當(dāng)部分是家庭成員、親戚、鄰里之間的爭(zhēng)議。為妥善解決糾紛，在審理這類案件時(shí)，有針對(duì)性的邀請(qǐng)人民陪審員參加案件的審理。陪審員參加案件的審理和調(diào)解，對(duì)當(dāng)事人有親近感，有利于寓教于審，也有利于做好審判后的延伸工作。各基層法院還可充分利用農(nóng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的教育作用，充分發(fā)揮老前輩、老黨員、老干部、老族長(zhǎng)的力量，對(duì)涉及到他們和他們親屬的案件，除請(qǐng)他們帶頭執(zhí)行有關(guān)規(guī)定，自覺(jué)接受調(diào)解，化解矛盾外。還請(qǐng)他們做好親屬工作，本著互利互讓原則解決此類糾紛，以靈活多樣的方式解決糾紛，收到更好的社會(huì)效果。

2、完善多元化土地糾紛解決機(jī)制。《農(nóng)村土地承包法》第五十一條規(guī)定了土地糾紛解決方式有協(xié)商、調(diào)解、仲裁和訴訟四種方式，但目前當(dāng)事人選擇的方式就是走訴訟程序。通過(guò)訴訟程序解決這類糾紛，不僅造成當(dāng)事人往返兩級(jí)法院浪費(fèi)時(shí)間和金錢，而且也嚴(yán)重浪費(fèi)司法資源。提高處理此類糾紛的效率，一要加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)村工作的監(jiān)督和指導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)有效的指導(dǎo)、引導(dǎo)和培訓(xùn)，提高農(nóng)村干部的思想政治素質(zhì)和實(shí)際工作能力。同時(shí)人民法院要結(jié)合審判工作實(shí)踐協(xié)助鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府加大對(duì)農(nóng)村基層組織工作人員的農(nóng)村土地承包合同填寫規(guī)范化指導(dǎo)。目前從法院受理的農(nóng)村土地承包合同和土地流轉(zhuǎn)情況來(lái)看，存在的主要問(wèn)題是承包合同填寫的內(nèi)容不符合《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第二十一條規(guī)定，承包土地流轉(zhuǎn)不符合第二章第五節(jié)的規(guī)定。基層組織履行職責(zé)不到位和監(jiān)督管理職責(zé)失控，是導(dǎo)致農(nóng)業(yè)承包合同不規(guī)范和失控的主要原因，通過(guò)指導(dǎo)，促使基層組織認(rèn)真履行職責(zé)，盡快做好承包土地的確權(quán)工作，切實(shí)解決土地權(quán)屬不清問(wèn)題，是保證農(nóng)業(yè)承包合同內(nèi)容填寫完整、流轉(zhuǎn)程序合法的重要保證。二要充分發(fā)揮農(nóng)村基層組織和人民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解前沿陣地作用，使基層組織在管理農(nóng)村各項(xiàng)事務(wù)，特別是處理農(nóng)村土地問(wèn)題中發(fā)揮更大的作用；三要建立健全農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)，制定統(tǒng)一的仲裁規(guī)則，賦予特定的法律地位。農(nóng)村土地承包糾紛案件起訴前，引導(dǎo)當(dāng)事人盡可能的向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，以利于緩解法院審理此類案件的壓力。更有利于查明土地承包的真實(shí)情況。目前部分縣、市已成立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)仲裁機(jī)構(gòu)，設(shè)在各級(jí)農(nóng)委內(nèi)。仲裁機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村土地承包方面的情況比較了解，如果此類案件由他們先作出裁決，對(duì)后續(xù)審理將帶來(lái)很多便利，也能減輕法院的壓力。但司法解釋沒(méi)有將仲裁裁決作為前置條件，將其確定為法定仲裁，當(dāng)事人非經(jīng)農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)仲裁的，不得向人民法院提起民事訴訟，而是設(shè)定了當(dāng)事人可裁可訴的程序，增大了法院的工作量，且很多案件受理后，大量的工作還是要通過(guò)政府和有關(guān)部門協(xié)調(diào)解決。如承包合同四至不清的，交叉發(fā)證的，沒(méi)有承包合同和經(jīng)營(yíng)許可證的。這些工作都是政府的具體行政工作。法院受理后如果駁回原告的訴訟請(qǐng)求，根據(jù)信訪條例規(guī)定，屬人民法院涉訴信訪案件，由人民法院接待處理，而人民法院根本就無(wú)法解決上述問(wèn)題。如果駁回起訴，告知向人民政府申請(qǐng)解決，政府強(qiáng)烈不滿，認(rèn)為是法院推卸責(zé)任。法院處于兩難境地。建議農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)、流轉(zhuǎn)等糾紛設(shè)置前置條件，由農(nóng)業(yè)仲裁機(jī)構(gòu)先行仲裁，對(duì)仲裁不服的再向人民法院起訴。四要延伸審判功能，提出司法建議。司法不是萬(wàn)能的，土地糾紛案件原因復(fù)雜、社會(huì)影響面廣，很多案件反映的是農(nóng)村普遍存在的問(wèn)題，單靠司法手段不能做到案結(jié)事了，適時(shí)地向黨委、政府及基層組織提出司法建議書，有利于加強(qiáng)和改進(jìn)農(nóng)村土地工作，解決突出問(wèn)題，有效化解糾紛。

四、幾點(diǎn)建議

（一）村民自治決議或三分之二以上村民會(huì)議決議帶有歧視性，效力如何認(rèn)定？這方面的問(wèn)題，立法和司法解釋目前還是空白。如在征用土地補(bǔ)償費(fèi)分配方案中，發(fā)現(xiàn)少數(shù)村民自治決議或三分之二以上村民會(huì)議決議帶有歧視性。如村民因小姓獨(dú)姓，平時(shí)與大姓或宗族之間關(guān)系處的不太好，甚至矛盾較深，在研究征用土地補(bǔ)償費(fèi)的時(shí)候，小姓或獨(dú)姓在表決時(shí)處于弱勢(shì)，決議可能對(duì)這類人員不利。建議在這方面作一些原則性規(guī)定，以便對(duì)該類決議效力進(jìn)行認(rèn)定。

（二）《土地承包法》中關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定，內(nèi)容比較原則，缺乏可操作性，對(duì)于各種流轉(zhuǎn)方式應(yīng)當(dāng)履行的程序性要求，缺乏詳細(xì)的規(guī)定。而《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)管理辦法》中也沒(méi)有對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主體、程序、費(fèi)用及違反法律、法規(guī)應(yīng)承擔(dān)的法律后果作出明確、具體的規(guī)定。涉及到流轉(zhuǎn)合同解除后應(yīng)如何處理也無(wú)規(guī)定。審判實(shí)踐中，因流轉(zhuǎn)約定不明確，糾紛發(fā)生后無(wú)書面記載，增加了法院認(rèn)定難度。建議對(duì)此能作出具體規(guī)定。

（三）流轉(zhuǎn)土地?zé)o效，立法和司法解釋應(yīng)留給法官自由裁量權(quán)。對(duì)于農(nóng)村土地承包合同的流轉(zhuǎn)糾紛，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織違法收回再發(fā)包，或因原承包人未按法定條件放棄承包，或因情勢(shì)變更對(duì)原協(xié)議的處理，不能一概宣布無(wú)效或者解除，全部返還已再發(fā)包或者流轉(zhuǎn)的土地。因?yàn)橛械某邪耸栈赝恋睾螅⒉皇亲约赫嬲倪M(jìn)行耕種，大多數(shù)仍轉(zhuǎn)給他人耕種，承包土地的收回對(duì)其生活的影響并不是非常嚴(yán)重。因此在立法或者司法解釋中應(yīng)增加，由人民法院根據(jù)實(shí)際情況判決返還土地的多少與否，便于糾紛的公平、公正解決。

（四）建議立法規(guī)定農(nóng)村承包土地棄耕、撂荒至一定期限應(yīng)依法收回。《土地管理法》第二十七條第三款規(guī)定：承包經(jīng)營(yíng)耕地的單位或者個(gè)人連續(xù)二年棄耕棄耕的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。但《農(nóng)村土地承包法》第二十六條第四款僅規(guī)定：承包期內(nèi)，承包方交回承包土地或者發(fā)包方依法收回承包地時(shí)，承包方對(duì)其在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。《農(nóng)村土地承包法》和司法解釋，對(duì)收回農(nóng)民棄耕、撂荒承包地的期限沒(méi)有做出規(guī)定。審判實(shí)踐中，農(nóng)民棄耕撂荒土地均存在較大過(guò)錯(cuò)。法律和司法解釋對(duì)農(nóng)民棄耕撂荒承包耕地保護(hù)過(guò)度。審判實(shí)踐中，農(nóng)民棄耕撂荒承包土地有的長(zhǎng)達(dá)七、八年，發(fā)包方收回棄耕撂荒承包土地后，絕大多數(shù)的土地都是硬性攤派給其他農(nóng)戶承包的，一般都是分給全體農(nóng)戶或部分農(nóng)戶。按照《農(nóng)村土地承包法》和司法解釋的規(guī)定進(jìn)行的判決，執(zhí)行難問(wèn)題無(wú)法解決，形成了更為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。建議立法或司法解釋在這方面做出明確規(guī)定。（安徽省滁州市中級(jí)人民法院·胡愛(ài)軍）[page]

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內(nèi)容審核：趙正群律師

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