論中國農民土地財產權利的貧困（上），權利貧困（poverty of rights ）是中國農村貧困現象的主要原因，而農民權利的貧困主要表現為土地財產權利的貧困。本文分析了農村土地產權的三大特征，即農民集體土地所有權的虛置和多元，國家壟斷的土
權利貧困（poverty of rights ）是中國農村貧困現象的主要原因，而農民權利的貧困主要表現為土地財產權利的貧困。本文分析了農村土地產權的三大特征，即農民集體土地所有權的虛置和多元，國家壟斷的土地處分權的膨脹和隨意性，以及農戶實質享有的土地財產權的被剝奪，這三點構成了農民土地財產權利貧困的制度因素。筆者進而將農民的土地財產權利貧困分為土地的使用權利、處分權利和收益權利的貧困等3類，逐項加以分析，從而討論農民土地財產權利缺失與農民貧困化的因果聯系，認為農民土地財產權利的貧困直接導致了農民的失地、失業、貧困、無家可歸、苛捐雜稅以及失去社會保障。筆者借鑒美國的歷史經驗與教訓，在本文中提出了解決中國農民土地財產權利貧困的3大方向和選擇。
從美國的歷史經驗來看，民眾的貧困一般可以分為物質貧困、能力貧困、權利貧困和動機貧困四大類。[1]物質貧困是指狹義的貧困，其主要特征是溫飽得不到保障；能力貧困是由于文化、教育、技能的不足而導致謀生、求職能力的缺乏，并由此出現經濟貧困，屬于“想工作，但沒有能力工作”所造成的貧困；權利貧困是指制度層面對部份人群的政治、經濟、社會和文化權利的限制和歧視所導致的生活貧困，屬于“想工作、能工作，但沒有權利和機會工作”所導致的貧困；動機貧困的主要表現是依賴福利、懶于工作，屬于“有工作、能工作，但不愿工作”所導致的一種貧困。目前，中國的農民既有物質貧困的一面，也有能力貧困的問題，至于動機貧困則尚未成為突出問題。[2]但是，容易被人忽視的一大貧困現象則是農民的權利貧困，它正在成為中國農民貧困的一大根本原因。
長期以來中國農民的權利貧困主要表現在以下方面。一是參與權利的貧困，農民的選舉權利僅及城市居民的四分之一，政府安排各級人民代表名額時，農村社區人民代表的人數僅及居民人數相當的城鎮社區人民代表人數的四分之一，換言之，4個農民的選票只相當于1個城鎮居民的選票[3]，這種情況還不如美國黑奴所享有的五分之三的代表權和選舉權（60％）[4].二是遷徙權利的貧困，戶口制度成為農民自由遷徙的“緊箍咒”。三是社會保險權利的貧困，農民不得享受社會保險，在中國長期以來就是一種“常識”。四是教育權利的貧困，農民的子女不得與城市居民的子女享有同等的受教育權利。五是醫療保險權利的貧困，農民不能加入國家的醫療保險體系。六是抗爭權利的貧困，農民的上訪、示威受到現行法律和政策的嚴格限制。七是土地財產權利的貧困。這些都可以歸納為公民權利的貧困，農民不能與城市居民一樣享有公民的起碼權利，此乃最具中國特色的歧視。限于篇幅，本文將側重討論中國農民目前土地財產權利的貧困。
原湖北省監利縣棋盤鄉黨委書記李昌平2002年1月出版了《我向總理說實話》一書，他揭露了農村社會的真相，強調“現在農民真苦、農村真窮、農業真危險”。筆者認為，這一現象的根源其實就是農民的權利貧困，而權利貧困的最重要特征之一是農民的土地財產權利不斷遭到來自政府、農村自治組織和其他勢力的“合法”剝奪和非法侵犯。農民的土地財產權利主要包括土地使用權、土地處分權和土地收益權。土地使用權是指按照土地的性能和用途利用土地的權利；土地處分權主要是指處置土地財產、改變土地用途的權利，它是法律賦予土地使用人轉讓土地使用權的權利；而土地收益權是指在土地上取得某種經濟利益的權利，土地使用人可以通過在土地上生產或土地租賃及土地轉讓取得經濟收入和孳息。[5]土地使用權是土地財產權的基礎，土地處分權是土地財產權的象征，而土地收益權則是土地財產權的實質。所謂農民土地財產權利的貧困就是“農民使用土地、處分土地和獲取土地收益的權利被排斥或剝奪，因而缺乏獲取土地使用權、處置土地財產、決定土地用途和享受土地轉讓收益的應有權利”。
一、中國農民土地產權貧困的制度因素
過去半個世紀以來，中國農民的土地產權經歷了3次歷史變遷。1950年代初，土地改革使農民有了土地所有權，實現了“耕者有其田”的理想；但好景不長，1950年代中期推行初級社、高級社和人民公社，又逐步剝奪了農民的土地所有權，完成了由私返公的土地集體化[6].直到1980年代初，實行家庭聯產承包責任制才對土地產權作了一次不徹底的變動，于是農戶重新獲得了土地的承包權和使用權，但仍然沒有完整的所有權[7].1990年代以來，由于政府大規模的征地、各利益集團無止境的圈地，導致農民的土地承包權和使用權日益喪失，廣大農民再度淪為無地無業的赤貧者[8].目前，農民的土地承包權利和經營權利正面臨著來自三大方面的威脅，即政府征地、利益集團圈地和所在鄉村干部賣地。
農民的土地財產權利得不到保障的制度原因首先在于農民集體作為土地所有者的地位虛置，導致其農村土地法人地位的模糊和土地產權主體的多元，農村集體不能有效保護農民的土地使用權、處分權和收益權。在法律上，中國的《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》和《農業法》都規定了農村的土地所有權，其基本要旨是農村土地屬于農村集體所有[9].而農村集體所有的涵義包括3方面，即村農民集體所有[10]、鄉鎮農民集體所有[11]、以及村內兩個以上的集體經濟組織中的農民集體所有[12].但在現實中，“農村集體”或“農民集體”是一個看不見、摸不著的“抽象的、沒有法律人格意義的集合群體”[13]，它不同于農民集體組織，也不是法人或自然人，因此不具有法律上的人格。于是，在具體執法中，有關部門就把“農民集體”與農民集體組織混為一談，比較流行的做法是賦予村民委員會或村民小組這一非經濟組織以法人地位，讓它掌握實際的土地所有權，控制所有“農民集體”的意志，而“農民集體”中的每一個農民卻失去了直接的參與權與決策權。這樣的制度環境為村民委員會和村民小組的腐敗、專權提供了條件；一個村的土地權利“含金量”越高，土地的所謂“集體所有權”就越有可能轉化為村干部的個人支配權。[14]
其實，村民委員會并非集體經濟組織，它僅僅是一個社區自治團體，并不具備作為產權主體的法人資格。[15]因此，有學者提出，應該剝奪村民委員會的經濟權力，還村委會作為一個村民自治組織的本來面目。[16]除了村民委員會以外，其他一些集體經濟組織如鄉鎮企業等也要求行使土地所有權，它們可以不經農民集體的同意，擅自分割和瓜分農村土地，由此既導致農戶利益受損，也鼓勵和促使鄉鎮政府或村委會對鄉鎮企業進行行政干預[17]；而這種干預對農民集體而言往往是“前門拒狼（鄉鎮企業）、后門進虎（鄉村政府）”，因為無論是鄉鎮企業、還是鄉鎮政府，都可能是農民土地權益的侵犯者。農村土地所有權主體的多元和模糊，必然導致責、權、利的邊界不清，影響長期投資土地的動力，鼓勵各級政府隨意低價征用農村土地，影響農民對土地收益和風險的不穩定預期，并最終推動多元主體對農民巧取豪奪。[18][page]
這種不正常的制度架構導致農村的土地產權出現了兩個荒誕現象。其一，作為“農民集體”組成要素的農民個體事實上不能履行土地所有權。盡管農民無時無刻不想爭取和保護自己的土地權利，但在政府眼里，這些現實存在的“個體”是完全可以忽略的，政府只承認那看不見、摸不著的“農民集體”。因此，被那個抽象的“農民集體”取代了的農民個體及其群體就始終無法成為土地所有權的法律主體。其二，由于法律上規定的土地所有者是一個虛幻的“農民集體”，它自然不可能具備法律人格，更不可能具體行使對土地的有效監督和管理，這樣就事實上造成了司法意義上的農村集體土地所有權的虛置。[19]
針對這種荒誕的現象，有人提出，應該在法律上將“農民集體所有”解釋成“農民共同所有”；然而，“農民共同所有”的實質就是私人所有，這與憲法堅持的“社會主義公有制”性質是對立的。[20]顯然，如果不改變現有憲法的所有制規定，法律上土地產權規定的故意模糊、法規執行的隨意性和行政部門的專斷，就是必然的結果；而農民的土地使用權、處分權和收益權被侵犯，并且由于農民土地權利的貧困日益導致農民物質生活上的貧困，也就難以避免。除了土地集體所有權的多元、虛置和模糊以外，無限膨脹的國家權力和隨意無常的政策法規，也影響了村民自治組織代表農民、保護土地的能力，導致村民與國家機構在土地權利博弈的游戲中往往處于必敗的地位。[21]
表面上，中國的憲法規定“農民集體”享有農村土地的所有權，但憲法的修正案、《民法通則》、《土地管理法》等法律都對這種虛擬的所有權作了致命的限制，導致“農民集體”的土地所有權成為一種擺設。這些法律的基本精神是，任何組織和個人不能買賣和轉讓土地[22]，也不能出租和抵押土地[23]，但國家可以征用集體所有的土地[24].除了國法之外，一些由政府、政黨和行政機關所制定的“土法”和政策法規對“農民集體”的土地所有權還有種種干預和限制，不僅無所不包，而且隨意性極大，具有超越法律的效力。[25]
這樣，在各類法律和法規的重重限制下，“農民集體所有”的土地產權徒有其名，并無其實。首先，名義上的“土地所有人”其實沒有土地的處分權，不得自由買賣、租賃、轉讓和抵押土地，而實際上控制著農村土地最終處分權的是政府，只有經過政府征用之后，“農民集體”才能轉讓所屬土地；其次，土地所有者并沒有土地的收益權，因為政府征用土地時發放的補貼只是一種政府單方面規定數額、用行政強制手段迫使農民接受的一次性“補償”，由于“農民集體”根本無法對屬于自己的土地自主和自由地定價，政府計算“補償”時往往會低估土地真正的市場價值，農民卻不能拒絕接受這種按十分不公平的價格計算的“補償”；再次，在政府與農民就土地權益所作的博弈中，政府永遠處于超越法律的絕對優勢地位，具有“天然”的自行賦予的強制力和決定權，農民無法與行政權力的控制者處于平等的法律地位，因此土地是否征用、土地征用的用途和征用價格，只能而且必須服從政府的意志。
由于“農村集體”的土地產權法律上的模糊和虛置，導致農民難以利用現有的法律與法規抵制各利益集團利用“國家”的名義對農民土地所有權的侵犯，結果“農民集體”所擁有的土地所有權出現了有限、虛擬和無力自保的特徵；而政府或一些濫用“國家”名義的既得利益集團，卻成了農村土地的終極所有者、最高仲裁者和絕對控制者。[26]
影響農民土地經營權利的另一基本因素是農民所擁有的實質性的土地產權不被尊重和承認，影響了農民的土地使用權、處分權和收益權的有效運用，導致農民經營土地權利的貧困。目前在理解農民的土地權利問題上，存在一個流行的誤區，以為由于農民個人沒有土地的所有權，所以他們就沒有土地的財產權。
其實，所有權不等于財產權，農戶依法享有的土地承包權、使用權、流轉權和收益權事實上已經構成了實質性的土地財產權。[27]2003年3月1日開始施行的《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《土地承包法》），允許“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”。[28]也就是說，農民依法享有對土地的支配權和處分權。由此可見，目前農民所合法擁有的土地承包權是一種使用權、收益權和處置權的結合，應該被界定為一種特殊的和實質的土地產權。[29]
既然“農民集體”的土地所有權是虛置的，那么農戶的土地使用權就應當具有相對的實質性和獨立性。土地使用權應該作為獨立的財產權，可以創造財富、收獲地租、索取剩余。隨著現代產權理論的發展，財產權越來越傾向于被定義為控制權[30]；誰擁有控制權，誰就擁有實質的產權。既然農戶所合法地擁有土地使用權、承包權和流轉權，這些法定權利實際上已經取代了“農村集體”的土地所有權，使土地所有權高度弱化，并對集體土地所有權實行了實質性的分割。[31]
但是，在征地和非法圈地的狂潮中，農戶的土地產權遭到了無情的剝奪與侵犯，農民們不僅難以保障自己的土地使用權、占有權，更無法維護自己應有的對土地的處分權和收益權。而且，由于現行法律對“農民集體”的土地所有權也未作明確規定，更不能有效地保障農民的土地權利免遭侵犯，結果依附于土地所有權的農戶土地使用權和承包權，自然也就處于朝不保夕的危險境地。同時，在現實中，一方面農民日益將土地的使用權視為實際的所有權，視地如命，誓死保衛；但另一方面，面對政府的征地和外力的“侵犯”，農民往往只能消極性地抵制，“表達他們對社區之外占有土地的不承認，造成保護合法產權的高額成本，并因此使土地貶值”[32]，最終的受害者其實還是農民本身。
由于“農民集體”事實上無法履行土地所有者的法人職能，農戶的土地使用權、處分權和收益權又得不到保護，加上政府和各利益集團對農村土地的不合理、不公平的征用，導致農民的土地財產權利和經營土地權利不斷受到排斥和剝奪，農民的貧困也因此成為必然。[33]
二、農民土地使用權利的貧困
農民的土地使用權是農民土地產權的基礎和核心。沒有土地的使用權和承包權，農民的土地產權就成為空話，農民的土地處分權和收益權也就無從談起。顯然，農民使用土地權利的有無、多少和長短，直接影響農民的經濟收入與物質利益。盡管在理論和法律上，中國的農戶好像合法地擁有土地的承包權和使用權，但在現實中，農民承包土地的權利處處受到侵犯和歧視。[34][page]
首先，婦女的土地承包權利經常被剝奪和歧視。目前，農村婦女不僅在土地承包的數量上與男性農民不同，而且在土地承包期內，若婦女出嫁，她們的承包地往往被沒收。[35]“中國婦聯”婦女研究所的研究表明，承包責任田、土地入股分紅、征用土地補償、宅基地分配這4大權益是農民立身存命的根本，但農村婦女卻往往難以享受，其應有權利還常常遭到侵害。尤其是適齡未嫁女、有女無兒戶、外村娶來的媳婦和“農嫁非”的出嫁女，這4種婦女群體是農村土地承包和承包調整中權益最容易遭到剝奪的一群。“中國經濟改革研究院”課題組在問卷調查中發現，有7.2%的受訪婦女目前沒有土地，其最主要的原因分別是“出嫁后失地”（占45%），“國家征用后失地”（占17%），從未分配過土地（占31%）。進一步的分析發現，在出嫁女、離異婦女、喪偶婦女這3類婦女群體中，每個群體的土地權益依這一排序由前向后遞減。[36]
其次，對承包土地的變動實行行政強制手段，土地的發包和調整程序不公正、不透明。例如，對外出務工農民的承包地往往非法剝奪，抵頂欠款。同時，隨意改變農民的承包土地現狀，往往行政性地任意規定幾年重新調整一次承包地，經常在村委會負責人變更時隨意解除、改變土地承包合同。另外，當第一輪耕地承包合同期滿后，地方當局拒不落實第二輪承包的政策（將土地承包期延長到30年），并拒不發放土地承包權證書，導致農民的承包地長期處于“非法”狀態。一些地方還對農民的承包地實行雙重強制，一方面強行收回農民的承包地，強迫實行“土地流轉”，強制租賃農戶的承包地，或迫使承包方放棄或變更土地承包經營權；另一方面又強力阻止農民依法轉讓土地的承包經營權，在這方面人為設置重重的行政障礙，不許農民的土地脫手。[37]
再次，地方各級政府對農民的土地使用權利往往保護不力，導致農民的冤屈無處伸張。[38]一些地方行政、司法機關和村級自治組織對侵犯農民土地使用權和承包權的現象，故意擱置不處理，實行“五不”政策（一是基層法院不受理農村土地承包糾紛訴訟；二是農村土地承包仲裁管理機關不受理農村土地承包糾紛仲裁請求；三是鄉（鎮）政府不受理農村土地承包糾紛調解；四是農業行政主管部門不受理農民有關農村土地承包糾紛的來信來訪；五是村級組織不執行仲裁、司法結論，或名義上執行，實際上拖延不辦）。[39]
最后，目前流行的“土地股份合作制”也在一定程度上侵犯了農民的土地承包權和使用權。“土地股份合作制”的基本理念是農民將所承包的土地在相關企業中入股，長期分紅。例如，自1996年起，四川省三圣鄉紅砂村采用土地入股方式，參與花卉公司的花卉種植；到2003年8月，紅砂村將所有的1，100畝土地以出租形式入股，農民的好處包括各大花卉公司每年支付村民每畝1，500元的租金、村民將獲得由土地承包權入股的保底分紅、出租土地的農民還可以在花卉公司工作。[40]但實行“土地股份合作制”后，農民不再直接擁有土地財產權利，土地承包經營權轉變為土地股份合作制企業中的股份。這樣，建立在股份收益上的保障和過去建立在土地實物上的土地承包經營權的保障，有了很大差別。后者的保障相當于物權的保障，而前者的股份收益保障僅僅是一種債權保障，其保障程度取決于土地股份合作制企業的收益水平和股份分紅，很不穩定。一旦土地股份合作制企業的效益不佳，股份分紅很低，而農民又難以收回自己的土地，農民的土地財產權利必然受到侵害。即使土地股份合作制企業的效益很好，在“集體股”一股獨大的情況下，企業內部很容易形成少數村干部“內部人”控制的局面，農民的土地財產權利也同樣會受到侵害。[41]
土地的承包權和使用權是農民生存和發展的根本，口糧田是農民的保命田，更是農民賴以生存的社會保險，而責任田則是農民改善生活的基本手段。一旦農民的土地承包權遭到剝奪或使用權受到侵害，農民的貧困就難以避免。
三、農民土地處分權利的貧困
農民是否享有對土地財產的處置權利和對土地用途的決定權利，是農民土地產權的象征，也是土地使用權的一大標志。但現行的法律法規在實踐中常常嚴重侵犯農民對土地的處分權。
首先，農民缺乏自主決定土地用途的權利。現行的法律規定：“農民集體所有的土地由集體經濟組織的成員承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產”，同時法律“禁止占用基本農田發展林果業和挖塘養魚”。[42]另外，依照《土地承包法》第17條的規定，農民有義務“維持土地的農業用途，不得用于非農建設”。[43]這樣，農民的土地就只能用于農業，哪怕是無利可圖、增產不增收、賠本經營；而且各級政府部門都有權干涉農民自主安排的生產經營項目，或強迫農民購買政府部門指定的農用生產物資，乃至規定農民必須按政府部門指定的渠道銷售農產品。[44]限制農民改變土地用途的此類規定已經成為農民貧困化的一大原因，因為目前中國農村的耕地收益呈邊際遞減狀態，無論農民投入多少人力物力，在現有土地上的耕作收益仍然無法滿足農民的需要。在這種情況下若強行規定農民只能將土地用于農業經營，無異于強迫農民維持貧困的生活。權利的貧困影響了機會的貧困，而機會的貧困直接導致財產的貧困。
其次，農戶轉讓土地的權利也受到法律限制，制約了農民轉營其他行業或遷居進城的機會。在東南沿海工商業比較發達的地區，農村居民另有謀生途徑，往往沒有足夠的精力從事農業生產，但還是要承擔由土地帶來的稅費，因此土地已成為負擔。[45]盡管《土地承包法》允許土地流轉，但目前農村土地所有權虛擬的問題并未解決，而且土地的最終處分權仍然為政府及其代理機構所控制。所以，農民的承包地能否自由和公平地流轉，顯然面臨相當多的障礙。[46]
《土地承包法》雖然規定“承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉”，但同時又規定，“承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方”。[47]這樣的制度限制要求農民進城時必須無償地放棄承包地，這樣就使進城農民以往在土地上的投資無法通過土地買賣收回，也令尚未進城的農民失去在土地上投資的興趣。更重要的是，這一限制實際上是對進城農民土地流轉權利實行不公平的剝奪，結果是他們一旦進城就成為名符其實的無產者，甚至可能淪為城市貧民。[48]這樣的規定事實上阻礙了農村居民進城謀生。[page]
再次，越演越烈的政府征地也嚴重剝奪了農民處分土地的自主權，成為造成農民貧困的一大根源。1990年代以來，中國的“圈地運動”造成數千萬農民失地失業，平均每年流失的耕地數量為1，000萬畝以上，人為征、占耕地數量為500萬畝，按人均2畝耕地計算，13年間失地農民數量至少達6，500萬人次。國務院發展研究中心課題組提供的數據表明，1987年至2001年，中國非農建設占用耕地3，394.6萬畝，其中70％以上是征地，這就意味著至少有2，276萬畝耕地由原來的農民“集體所有”變成了政府所有。按照《全國土地利用總體規劃綱要》，2000年至2030年的30年間，占用耕地將超過5，450萬畝，這意味著失地農民的隊伍還將急劇擴大。[49]
這種運用國家權力對農民及其“集體”土地產權的征用，充滿了不公正、不公平和不合理。現行法律規定，“農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權”，而且“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。[50]這樣，“農民集體”所有的土地就隨時可以被政府以“征用”為理由而變成“國家所有”，然后政府再把“國有土地使用權”出讓給建設單位[51]，農民“集體所有”土地的處分權實際上掌握在政府手中。雖然各國都有政府征用土地的制度和實踐，但中國這種“征用”卻與各國的正常情況不同。在中國，“征用”農民的土地常常是借助政府的行政權力對農民強制性剝奪，而且“征用”的目的也未必是基礎設施建設等公共目的，而可能是政府部門與房地產開發商勾結強占民地圖謀暴利。
例如，山東省升華玻璃廠需要建廠土地，當地政府于2003年2月強行征用山東省新泰市谷里鎮北谷里村一百余戶村民的口糧田。農民的這些承包地原來都有長達30年的承包合同“保障”，但當地一位土地管理部門的官員認為，雖然依照法律和規章制度，征地需要經過每個村民的同意并簽訂協議，但只要政府認為必要，哪怕只有村委會干部的認可，國土管理部門也照樣可以發放征地文件和證書。在新泰市的這個強制征地案中，當地派出所竟然還出動了6輛警車，將不同意征地的農民拘留了十幾天。于是，盡管征地手續尚未辦妥，升華玻璃廠就在這塊搶占的土地上舉辦動工的奠基儀式了。
由于不少地方政府官員急于取得政績以謀求升遷，所以往往在資金和土地尚未準備妥當、項目可行性研究也未完成的情況下，就強行推動一些工程項目的開工，于是就出現了對農民的土地“先用后征”的違法用地情形，甚至到了工程剪彩時征用土地的手續還未完成，就連一些國家重點工程也是如此。[52]
第四，農民的土地產權日益成為私營企業“圈地”的犧牲品。目前將農民的土地納入私人的公司化經營已經成為一種趨勢。不少村委會和農村集體經濟組織往往越俎代庖，搞“捆綁式”的土地流轉，不讓農戶與有關的公司或企業直接談判，侵犯了農民的自由意志與參與權利，這樣在農村土地市場發育的過程中土地的真正所有者農民卻不具備市場主體地位和自主決策權利。
在農民與公司的談判過程中，任何徹底放棄土地承包權和使用權的合同都會傷害農民的根本利益。有專家指出：如果能夠通過“公司+農戶+基地”的方式組織生產經營和配置土地，就應該盡量不實行土地租賃或土地轉讓；如果適宜與農民簽定產品合約的，就應當盡量不簽定土地要素合約；如果適宜短期土地租賃的，就盡量不簽定長期土地租約。[53]但在許多情況下，公司與農民談判時并不遵行這3條原則，經常損害農民的權益。中國農業部副部長齊景發也認為，正在興起的“公司＋農戶＋基地”的發展模式，將使這些“基地”上的農民從此演變為“基地”的依附，其產品的供銷渠道完全由這些公司控制，農民將失去選擇權和自主權，僅僅成為“基地”的生產工具。[54]
在推進農業的公司化、企業化、產業化經營中，一些公司、企業進入農業的真正目的并不是經營、開發農業，而是為了圈占并長期支配農民的土地。這些公司、企業與鄉、村干部合謀聯手，以“促進土地規模經營、發展農業產業化”為借口，由集體經濟組織出面，將農民成千上萬畝的土地強制收回或租回后，再長期承包或租賃給這樣的公司、企業，從而達到長期控制農民土地的目的。農民試圖收回自己的這些承包地的可能性幾乎不存在，他們的就業和生活可能失去保障。[55]另外，公司化的農業經營可能會構成對家庭經營的不公平競爭，將打擊相對落后地區的農戶經營者，使其難以生存而日益走向貧困化。[56]
第五，農民的土地處分權還不斷遭到基層農村政府和村委會組織的侵犯。由于農民在土地流轉和處置過程中的發言權和參與權被剝奪，結果基層政府和村委會組織在這方面的權力膨脹，“黑箱作業”大行其道。[57]據中國農業部副部長齊景發介紹，至2000年年底，中國已有98％的村民組實行了第二輪土地承包，確認土地承包期為30年的占92％；然而，此后3年中，全國農村已有5％以上的土地被轉包、出租或出讓，在東部省份更達到10％以上，這種大規模的土地流轉多以強制流轉和超期流轉的方式進行，為農村干部的腐敗提供了溫床。[58]
這方面的一個惡劣的案例是，湖南省臨澧縣陳二鄉政府強行收回了農民的1萬畝承包地，廉價租賃給湖南洞庭白楊林紙有限公司種植楊樹，交換條件是這家公司支付的土地租金交給鄉政府支配。該公司和陳二鄉政府簽訂的合同明顯不利于農民。按照鄉政府簽訂的這個合約，陳二鄉必須為企業提供相對集中連片、而且適宜三倍體毛白楊生長的土地1萬畝，租賃時間為20年，土地租賃價格僅為每畝128元，土地經營權證交企業持有。為了“落實”合同，陳二鄉政府采取了強制手法，先讓各村報了一份“土地租賃簽約委托書”，從而命令各村“全權委托鄉人民政府與湖南洞庭白楊林紙有限公司統一簽訂租賃合同”；接著各村委會又對農戶承包地作了大調整，每人僅留7至9分口糧田，其余土地一律交給村委會，并要求農戶在統一印制的“土地流轉申請書”上簽字、按手印。鄉政府從該公司取得了這一萬畝土地的租金后，根本不給土地的合法主人──農民，而是用抵銷農民“欠”鄉政府和村委會稅費的名義，把這筆地租留給鄉政府開支了。[59]顯然，農民一旦失去了土地的處分權和自主權，必然在生活上淪為貧困群體。
首先，農民缺乏自主決定土地用途的權利。現行的法律規定：“農民集體所有的土地由集體經濟組織的成員承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產”，同時法律“禁止占用基本農田發展林果業和挖塘養魚”。[42]另外，依照《土地承包法》第17條的規定，農民有義務“維持土地的農業用途，不得用于非農建設”。[43]這樣，農民的土地就只能用于農業，哪怕是無利可圖、增產不增收、賠本經營；而且各級政府部門都有權干涉農民自主安排的生產經營項目，或強迫農民購買政府部門指定的農用生產物資，乃至規定農民必須按政府部門指定的渠道銷售農產品。[44]限制農民改變土地用途的此類規定已經成為農民貧困化的一大原因，因為目前中國農村的耕地收益呈邊際遞減狀態，無論農民投入多少人力物力，在現有土地上的耕作收益仍然無法滿足農民的需要。在這種情況下若強行規定農民只能將土地用于農業經營，無異于強迫農民維持貧困的生活。權利的貧困影響了機會的貧困，而機會的貧困直接導致財產的貧困。[page]
其次，農戶轉讓土地的權利也受到法律限制，制約了農民轉營其他行業或遷居進城的機會。在東南沿海工商業比較發達的地區，農村居民另有謀生途徑，往往沒有足夠的精力從事農業生產，但還是要承擔由土地帶來的稅費，因此土地已成為負擔。[45]盡管《土地承包法》允許土地流轉，但目前農村土地所有權虛擬的問題并未解決，而且土地的最終處分權仍然為政府及其代理機構所控制。所以，農民的承包地能否自由和公平地流轉，顯然面臨相當多的障礙。[46]
《土地承包法》雖然規定“承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉”，但同時又規定，“承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方”。[47]這樣的制度限制要求農民進城時必須無償地放棄承包地，這樣就使進城農民以往在土地上的投資無法通過土地買賣收回，也令尚未進城的農民失去在土地上投資的興趣。更重要的是，這一限制實際上是對進城農民土地流轉權利實行不公平的剝奪，結果是他們一旦進城就成為名符其實的無產者，甚至可能淪為城市貧民。[48]這樣的規定事實上阻礙了農村居民進城謀生。
再次，越演越烈的政府征地也嚴重剝奪了農民處分土地的自主權，成為造成農民貧困的一大根源。1990年代以來，中國的“圈地運動”造成數千萬農民失地失業，平均每年流失的耕地數量為1，000萬畝以上，人為征、占耕地數量為500萬畝，按人均2畝耕地計算，13年間失地農民數量至少達6，500萬人次。國務院發展研究中心課題組提供的數據表明，1987年至2001年，中國非農建設占用耕地3，394.6萬畝，其中70％以上是征地，這就意味著至少有2，276萬畝耕地由原來的農民“集體所有”變成了政府所有。按照《全國土地利用總體規劃綱要》，2000年至2030年的30年間，占用耕地將超過5，450萬畝，這意味著失地農民的隊伍還將急劇擴大。[49]
這種運用國家權力對農民及其“集體”土地產權的征用，充滿了不公正、不公平和不合理。現行法律規定，“農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權”，而且“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。[50]這樣，“農民集體”所有的土地就隨時可以被政府以“征用”為理由而變成“國家所有”，然后政府再把“國有土地使用權”出讓給建設單位[51]，農民“集體所有”土地的處分權實際上掌握在政府手中。雖然各國都有政府征用土地的制度和實踐，但中國這種“征用”卻與各國的正常情況不同。在中國，“征用”農民的土地常常是借助政府的行政權力對農民強制性剝奪，而且“征用”的目的也未必是基礎設施建設等公共目的，而可能是政府部門與房地產開發商勾結強占民地圖謀暴利。
例如，山東省升華玻璃廠需要建廠土地，當地政府于2003年2月強行征用山東省新泰市谷里鎮北谷里村一百余戶村民的口糧田。農民的這些承包地原來都有長達30年的承包合同“保障”，但當地一位土地管理部門的官員認為，雖然依照法律和規章制度，征地需要經過每個村民的同意并簽訂協議，但只要政府認為必要，哪怕只有村委會干部的認可，國土管理部門也照樣可以發放征地文件和證書。在新泰市的這個強制征地案中，當地派出所竟然還出動了6輛警車，將不同意征地的農民拘留了十幾天。于是，盡管征地手續尚未辦妥，升華玻璃廠就在這塊搶占的土地上舉辦動工的奠基儀式了。
由于不少地方政府官員急于取得政績以謀求升遷，所以往往在資金和土地尚未準備妥當、項目可行性研究也未完成的情況下，就強行推動一些工程項目的開工，于是就出現了對農民的土地“先用后征”的違法用地情形，甚至到了工程剪彩時征用土地的手續還未完成，就連一些國家重點工程也是如此。[52]
第四，農民的土地產權日益成為私營企業“圈地”的犧牲品。目前將農民的土地納入私人的公司化經營已經成為一種趨勢。不少村委會和農村集體經濟組織往往越俎代庖，搞“捆綁式”的土地流轉，不讓農戶與有關的公司或企業直接談判，侵犯了農民的自由意志與參與權利，這樣在農村土地市場發育的過程中土地的真正所有者農民卻不具備市場主體地位和自主決策權利。
在農民與公司的談判過程中，任何徹底放棄土地承包權和使用權的合同都會傷害農民的根本利益。有專家指出：如果能夠通過“公司+農戶+基地”的方式組織生產經營和配置土地，就應該盡量不實行土地租賃或土地轉讓；如果適宜與農民簽定產品合約的，就應當盡量不簽定土地要素合約；如果適宜短期土地租賃的，就盡量不簽定長期土地租約。[53]但在許多情況下，公司與農民談判時并不遵行這3條原則，經常損害農民的權益。中國農業部副部長齊景發也認為，正在興起的“公司＋農戶＋基地”的發展模式，將使這些“基地”上的農民從此演變為“基地”的依附，其產品的供銷渠道完全由這些公司控制，農民將失去選擇權和自主權，僅僅成為“基地”的生產工具。[54]
在推進農業的公司化、企業化、產業化經營中，一些公司、企業進入農業的真正目的并不是經營、開發農業，而是為了圈占并長期支配農民的土地。這些公司、企業與鄉、村干部合謀聯手，以“促進土地規模經營、發展農業產業化”為借口，由集體經濟組織出面，將農民成千上萬畝的土地強制收回或租回后，再長期承包或租賃給這樣的公司、企業，從而達到長期控制農民土地的目的。農民試圖收回自己的這些承包地的可能性幾乎不存在，他們的就業和生活可能失去保障。[55]另外，公司化的農業經營可能會構成對家庭經營的不公平競爭，將打擊相對落后地區的農戶經營者，使其難以生存而日益走向貧困化。[56]
第五，農民的土地處分權還不斷遭到基層農村政府和村委會組織的侵犯。由于農民在土地流轉和處置過程中的發言權和參與權被剝奪，結果基層政府和村委會組織在這方面的權力膨脹，“黑箱作業”大行其道。[57]據中國農業部副部長齊景發介紹，至2000年年底，中國已有98％的村民組實行了第二輪土地承包，確認土地承包期為30年的占92％；然而，此后3年中，全國農村已有5％以上的土地被轉包、出租或出讓，在東部省份更達到10％以上，這種大規模的土地流轉多以強制流轉和超期流轉的方式進行，為農村干部的腐敗提供了溫床。[58]
這方面的一個惡劣的案例是，湖南省臨澧縣陳二鄉政府強行收回了農民的1萬畝承包地，廉價租賃給湖南洞庭白楊林紙有限公司種植楊樹，交換條件是這家公司支付的土地租金交給鄉政府支配。該公司和陳二鄉政府簽訂的合同明顯不利于農民。按照鄉政府簽訂的這個合約，陳二鄉必須為企業提供相對集中連片、而且適宜三倍體毛白楊生長的土地1萬畝，租賃時間為20年，土地租賃價格僅為每畝128元，土地經營權證交企業持有。為了“落實”合同，陳二鄉政府采取了強制手法，先讓各村報了一份“土地租賃簽約委托書”，從而命令各村“全權委托鄉人民政府與湖南洞庭白楊林紙有限公司統一簽訂租賃合同”；接著各村委會又對農戶承包地作了大調整，每人僅留7至9分口糧田，其余土地一律交給村委會，并要求農戶在統一印制的“土地流轉申請書”上簽字、按手印。鄉政府從該公司取得了這一萬畝土地的租金后，根本不給土地的合法主人──農民，而是用抵銷農民“欠”鄉政府和村委會稅費的名義，把這筆地租留給鄉政府開支了。[59]顯然，農民一旦失去了土地的處分權和自主權，必然在生活上淪為貧困群體。[page]
四、農民土地收益權利的貧困
農民的土地收益權是農民土地財產權的實質，如果農民不能有效地擁有土地收益權利，對他們來說土地就只是一種沒有價值的擺設。由于土地是有值物品，所以土地使用人和承包人可以而且應當通過處置土地和轉讓土地使用權而獲得土地收益。[60]但在現實中，農民的土地收益權無法得到保障，土地流轉的真正價值不能得到切實體現與補償。
首先，作為土地所有者的農民無法參與征地費用補償的決策過程，補償多少、何時補償、補償多久，完全由政府和村民委員會確定。例如，《土地管理法》規定，“農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”[61]，但在現實中，多數村委會往往不經過任何民主程序就將土地轉讓，并機動地長期用于對外發包，甚至故意泄露土地招標、承包標底的秘密，取悅于征地單位，從而讓村委會的經辦人獲取不當利益。[62]
其次，農民失去了被征用土地補償決策的參與權利，其經濟利益必然受損，在這種情況下，征地的補償標準普遍偏低。《土地管理法》第47條規定：“征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前3年平均年產值的6至10倍。”[63]而在浙江省湖州地區的白雀鄉，當地農民每畝得到的征地補償還不足2萬元，僅相當于白雀鄉2001年農民人均收入的4.2倍，比國家規定的少了一半。必須指出的是，農民失去的是永久的土地所有權，而土地征用者在二級市場上把低價征來的土地再拍賣給房地產開發商，一畝有70年使用權的土地地價就高達幾十萬元，這是一種超過容忍極限的對農民的殘酷剝奪。[64]
第三，征地單位和農村集體肆意克扣農民的土地轉讓收益。目前，在土地轉讓過程中一般是對村民集體和農戶這兩方面實行補償，許多征地補償費經過村委會截留后，實際到達被征地農民手中的已經很少。這種借助國家權力對農民的土地財產進行不對等補償的國家征用，直接損害了農民的利益。例如，湖北省襄荊高速公路荊州段給農民的安置補助費是每畝500元，僅為法定最低標準4，800元的10.4%.浙江省上虞市2000年土地出讓收入為2.19億元，可付給農民的征地補償費僅為可憐的591萬元，只占總數的2.7%.而且，征地補償費還經常被層層克扣，湖北省襄荊高速公路征地補償費下撥后，被省襄荊公路指揮部克扣837萬元、被荊門市指揮部克扣1，502萬元、被荊門市東寶區克扣190萬元、有關鄉鎮共克扣1，192萬元，這筆補償費到農民手中之前已被截掉了45%.[65]
第四，有關部門還極力壓低地價，推行“廉地引商”政策，慷農民的血汗利益之慨，以“改善”所謂的投資環境。目前，不管是體現公共利益的國家重點工程，還是以營利為目的房地產開發，一概都是由政府以較低的價格強制性征用農村的土地，土地的這種低價流轉往往以低于正常水平的價格出租或發包，而農民得到的征地補償費遠小于政府收繳的土地使用權出讓金。這樣做是不等價、不平等的土地產權交換，嚴重剝奪了農民的財產權利。同時，許多地區不惜犧牲農民利益，壓低地價，以地引商，普遍以“優惠政策競賽”來招商引資，他們只講“為老板鋪路”，不講“為農民服務”，寧可得罪農民也不愿得罪投資商。[66]而且，由于土地征用成本低，部份地方出現土地征而不用、多征少用等現象，不僅浪費了大量土地，而且損害了農民的根本利益。[67]
中國國土資源部提供的數據表明，2002年上半年群眾反映的征地糾紛、違法占地等問題占信訪接待部門受理總量的73%，其中40%的上訪人訴說的是征地糾紛問題，在這之中又有87%反映的是征地補償安置問題。國家信訪局2003年受理土地征用的初次來信來訪案件高達4，116件，大部份也是集中在失地失業問題上，其中沿海地區的浙、蘇、閩、魯、粵5省占了41%.這意味著城市化和工業化速度愈快，失地農民問題就愈突出。安徽、江蘇等省土地問題專家和基層群眾普遍認為，“貨幣化安置”的通行做法不能使農民“失地有業”，農民也無法用這么低的補償去創業。[68]
第五，不僅征地的決策不公開、征地的補償不公平，而且征地的補償標準不統一。中國農民長期信奉的是“不患寡而患不均”，因此對同一地區不同補償標準的現象尤其敏感。目前，一些村民委員會往往對同一區塊或同一項目內不同用途的征地實行不同的補償標準，旨在取悅相關的政府部門和企業，換取更多的特殊優惠，其結果是農民為此付出相當大的經濟代價。例如，1998年，在浙江省湖州市湖織公路建設的沿線鄉鎮，土地征用補償標準從0.45萬元/畝到0.60萬元/畝不等，而在同一區塊內的高速公路征地，則執行了1.35萬元/畝的征地標準；更有甚者，浙江省湖州市區的一個鎮以小城鎮戶籍制度改革為名，用土地置換戶口的辦法把934畝農民集體所有的土地轉為鎮政府所有，而農戶竟然未得分文的土地補償費。這樣，土地征用補償標準的隨意性和不一致性，導致農民持續不斷的集體上訪，嚴重激化了社會矛盾，影響了社會穩定。[69]
農民土地的價值在于能源源不斷地生產出農作物及其它物品。如果一畝農地生產作物的預期產出價值是每年1千元的話，那么，這塊農地的實際價值至少相當于今后幾十年內預期產出價值的總和。征用具有長期使用權的農民的土地，不僅意味著取消農民當年的農產品預期收益，也剝奪了農民在這塊土地上今后幾十年的預期收益。[70]土地乃農民的資產，剝奪農民的土地收益權利，就是剝奪農民的資產，而資產被剝奪就必然導致農民生活的貧困。
五、農民土地產權貧困與農民的生活貧困
事實證明，哪里有侵權，哪里就有貧困，權利貧困與生活貧困密切相關。上述的農民土地使用權、土地處分權和土地收益權的貧困，直接導致農民的生活貧困，加劇了農民的貧困化。[71]民以食為天，食以土為本。農民的失地首先直接導致失業，因為土地是農民最基本的生活、生產資料，被政府征用就意味著農民失去了土地的承包經營權，意味著收入來源渠道的減少、甚至斷流。據浙江省湖州市城市規劃區內42個行政村的調查，2001年底集體耕地比1992年初減少41%，人均減少0.41畝。同期因土地被征用而需要安排就業的農村勞動力有1.12萬人，但通過政府協助安置的勞動力僅為806人，只占7.2%；除了失去土地后自謀職業者外，這42個行政村仍然有0.59萬人處于失業和半失業狀態，占53.1%.[page]
土地被征用的農民因知識水平、文化素質、專業技能等方面的差異，無法與城市勞動力競爭較好的職位，在勞動力市場上必然處于劣勢地位，所以，失地、失業農民的收入水平與城市居民收入水平的差距不斷拉大。[72]例如，在福建省福州市倉山區潘墩村1千多農民當中，有700多人因征地而失去耕地。該村的失地農民有的去外村承包土地，有的騎摩托車非法拉客，有的則到處上訪。該市馬尾區儒江村村民倪仕炎說：承包地全被征掉了，我們現在是農民不像農民、市民不像市民，出門是寬闊的馬路、抬眼是工業廠房，雖有路可走，但無地生存。
各級政府之所以熱衷于征地，是為了“低征高出”、“以地生財”。[73]例如，上海市開發浦東地區時，每征一畝糧田向當地農民補償2.3萬元，每征一畝菜地補償2.8萬元，然后平均每畝地再投入6至7萬元完成“七通一平”工程，土地征用及開發成本每畝不過10萬元，但政府將開發后的土地出讓給房地產開發商或工業企業時的售價卻是每畝20至30萬元，每畝獲利高達10至20萬元，是農民獲得補償費的許多倍。據國務院發展研究中心陳錫文估算，計劃經濟時代的工農業“剪刀差”讓農民付出了6，000至8，000億元的損失，而改革開放以來通過低價征用農民的土地，最少使農民蒙受了2萬億元的損失。[74]
在江蘇省徐州市銅山縣，潘塘鎮兩山口村的農民1997年以前人均有1.3畝土地，1998年當地政府興建“食品城”開發建設項目，大量征用該村土地，現在村民人均只有0.4分地。當地一位農民于剛永久失去了3畝多土地的使用權，得到的補償費僅為1.5萬元，現在全家居住的地點雖然在行政區劃上改屬潘塘鎮街道辦事處管轄，但是他們還是農民身分，而且沒有了土地，只能靠打工生活。[75]
失地、失業必然導致農民收入急劇下降。在安徽省阜陽市潁州區前新宅村，過去全村人均1畝多地，當地為興建飛機場而征地后，每人剩下不足2分地。村干部征地前保證每畝補償6，500元，但占了地后就變卦了。雖然補償費前后追加了20多次，但每畝補償額仍然不足3千元。而且，地一占，農民就被“一腳踢”了，全村無一人被安置就業。一位66歲的農民張桂生只好到城郊蹬三輪車拉貨，一天只能掙3、4元錢，他住在低矮潮濕的小屋中，屋里只有一袋面粉和一碟霉味撲鼻的腌咸菜。安徽省阜南縣三塔鎮擴建、辦廠占去了大量良田，塔北村農民余立軍的5畝承包地被占掉2畝多，被鎮政府用于建設保鮮庫供3家企業之用。征地后起初由工廠每畝補貼余立軍300公斤糧食，按集市價格抵交他該納的稅費。但后來這個工廠垮了，7年多來失地補貼成了泡影，但他的2畝多承包地仍被企業的住宅區占用，他四處奔走卻投訴無門。[76]
洪朝輝
●中國農民土地產權幻覺研究
●中國農民的土地使用權
●中國農民對土地有所有權嗎
●中國農民的土地權限是永久的嗎
●什么是農民土地財產權
●中國農民土地分配
●農民的土地權益如何實現
●中國農民的土地使用權
●中國農民擁有土地所有權嗎
●我國農民對土地享有
內容審核：路洋律師
來源：頭條-論中國農民土地財產權利的貧困（上），論中國農民土地財產權利的貧困（上）
