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臨潁縣拆遷補償辦法，最高法院判例：行政機關強制拆除未妥善處置應承擔舉證不能的不利后果:今日拆遷補償法律在線咨詢

發布時間：
2025-01-22 13:07:25
作者：
圣運律師
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臨潁縣拆遷補償辦法,最高法判例：《限期拆除決定書》與行政賠償的因果關系,裁判要點對行政賠償因果關系的判斷，要合理的分析行政機關侵權行為與損害結果是否存在內在聯系，既要防止過度歸責的傾向，也要防止不當縮小責任范圍，避免國家利益保護和私人利益保

臨潁縣拆遷補償辦法，最高法院判例：行政機關強制拆除未妥善處置應承擔舉證不能的不利后果:今日拆遷補償法律在線咨詢

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一、臨潁縣拆遷補償辦法,最高法判例：《限期拆除決定書》與行政賠償的因果關系

☑裁判要點

對行政賠償因果關系的判斷，要合理的分析行政機關侵權行為與損害結果是否存在內在聯系，既要防止過度歸責的傾向，也要防止不當縮小責任范圍，避免國家利益保護和私人利益保障在法律層面上失衡。

在拆除違法建筑過程中，首先由規劃部門作出限期拆除決定，當事人不自行拆除的，行政機關可以按照《中華人民共和國行政強制法》第四章的程序強制拆除。限期拆除決定屬于具有強制力的行政決定，限期拆除決定作出后，違法建設者即有義務自行拆除，逾期不拆除的，行政機關將以限期拆除決定為基礎作出強制執行行為。強制執行行為的依據是限期拆除決定，執行目的是保證限期拆除決定的內容得以實現。在《限期拆除決定書》作出后，按照一般事物發展邏輯，通常會發生建筑物被拆除的后果，而沒有《限期拆除決定書》，通常建筑物不會被拆除，故《限期拆除決定書》與建筑物被拆除存在因果關系。《中華人民共和國行政強制法》第四十一條“在執行中或者執行完畢后，據以執行的行政決定被撤銷、變更，或者執行錯誤的，應當恢復原狀或者退還財物；不能恢復原狀或者退還財物的，依法給予賠償”的規定，亦說明《限期拆除決定書》被撤銷、變更屬于應予恢復原狀或給予賠償的原因之一。因此建筑被拆除，限期拆除決定及強制執行行為合法的，行政機關無需承擔行政賠償責任；限期拆除決定合法，強制執行行為違法或超出限期拆除決定范圍的，強制執行行為的實施主體應當承擔相應賠償責任，其賠償范圍限于違法強制執行行為造成的人身傷害、物品損失或超出部分，對于違法建筑本身一般不予賠償；如果限期拆除決定被撤銷的，則應當審查限期拆除決定被撤銷的原因，據以判定行政賠償的范圍。如果撤銷限期拆除決定的生效文書僅從程序上撤銷了限期拆除決定，則需要等待行政機關重新予以認定處理或對建筑物是否屬于應予拆除的違法建筑予以認定。如果撤銷限期拆除決定的生效文書從根本上否認了當事人的拆除義務，則賠償范圍應及于建筑物本身，在此情況下，《限期拆除決定書》與強制執行行為共同導致了建筑被拆除，其中《限期拆除決定書》是根本原因。

☑裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行政賠償裁定書

（2019）最高法行賠申344號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：張延偉（曾用名張紅躍）。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：河南省臨潁縣人民政府。

法定代表人：趙丹，該縣人民政府縣長。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：河南省臨潁縣住房和城鄉規劃建設委員會（原河南省臨潁縣住房和城鄉規劃建設局）。

法定代表人：張德友，該委員會負責人。

再審申請人張延偉因訴河南省臨潁縣人民政府（以下簡稱臨潁縣政府）、河南省臨潁縣住房和城鄉規劃建設委員會（以下簡稱臨潁縣住建委）行政賠償一案，不服河南省高級人民法院（2019）豫行賠終54號行政賠償裁定，向本院申請再審。本院依法組成由審判員馬鴻達、審判員李小梅、審判員仝蕾參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

河南省漯河市中級人民法院一審查明，張延偉在未取得《建設工程規劃許可證》的情況下在臨穎縣穎河路中段北側邢莊學校西側建設養雞場。本案涉及臨潁縣政府、臨潁縣住建委對張延偉涉案養雞場作出的三個行政行為，即2014年9月10日臨穎縣住建委作出的臨住建拆字〔2014〕第012號《限期拆除決定書》，2014年10月17日臨穎縣政府作出的臨強拆字〔2014〕第015號《臨穎縣人民政府強制拆除違法建筑決定書》和2014年10月18日臨穎縣政府將張延偉養雞場拆除的強制拆除行為。關于涉案《限期拆除決定書》，張延偉就此提起行政訴訟后，經過一審、二審及再審程序，2018年8月22日河南省高級人民法院作出（2018）豫行再62號行政判決，撤銷了臨穎縣住建委作出的〔2014〕第012號《限期拆除決定書》。關于涉案《臨潁縣人民政府強制拆除違法建筑決定書》，2015年11月20日，河南省漯河市中級人民法院作出（2014）漯行初字第52號行政判決，駁回張延偉訴訟請求，2016年4月1日，河南省高級人民法院作出（2016）豫行終63號行政判決，駁回張延偉的上訴，維持原判。關于涉案的強制拆除行為，2015年12月10日，河南省漯河市中級人民法院作出（2015）漯行初字第2號行政判決，確認臨潁縣政府強制拆除張延偉養雞場的行政行為違法。河南省漯河市中級人民法院于2015年12月11日向張延偉郵寄送達了判決書，送達后雙方未提起上訴，張延偉在收到該生效判決后未向賠償義務機關臨穎縣政府申請行政賠償。2018年8月22日河南省高級人民法院再審撤銷〔2014〕第012號《限期拆除決定書》后，張延偉于2018年9月25日向臨穎縣住建委遞交行政賠償申請書，請求對強制拆除涉案養雞場造成的損失及其他財產損失進行賠償，臨潁縣住建委對于該申請未予處理。張延偉于2018年11月19日以臨穎縣政府和臨穎縣住建委為共同被告提起本案行政賠償訴訟。

河南省漯河市中級人民法院一審認為，一、關于本案的賠償義務主體的確定。《中華人民共和國國家賠償法》第七條規定：“行政機關及其工作人員行使行政職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，該行政機關為賠償義務機關。”本案中，（2015）漯行初字第2號行政判決確認了臨穎縣政府強制拆除張延偉養雞場的行政行為違法。據此臨穎縣政府應當對其違法強制拆除張延偉涉案養雞場的行為承擔賠償責任。張延偉訴稱，臨穎縣住建委作出的臨住建拆字〔2014〕第012號《限期拆除決定書》已經（2018）豫行再62號行政判決予以撤銷，據此，臨潁縣政府和臨穎縣住建委應對強制拆除張延偉養雞場的行為共同承擔賠償責任。對此主張，臨潁縣住建委的限期拆除決定雖經再審判決予以撤銷，但張延偉未提供有效證據證明臨穎縣住建委參與了涉案養雞場的強制拆除行為，亦未有人民法院的生效判決確認臨穎縣住建委系涉案養雞場的強制拆除主體。故張延偉主張臨穎縣政府和臨穎縣住建委應對強制拆除其養雞場的行為共同承擔賠償責任沒有事實和法律依據，能引起涉案行政賠償的是基于臨潁縣政府的強制拆除行為，故本案的賠償義務機關是臨潁縣政府。二、關于本案張延偉的起訴是否超過起訴期限。《中華人民共和國國家賠償法》第三十九條規定：“賠償請求人請求國家賠償的時效為兩年，自其知道或者應當知道國家機關及其工作人員行使職權時的行為侵犯其人身權、財產權之日起計算，但被羈押等限制人身自由期間不計算在內......”。在本案庭審過程中，臨潁縣政府提出張延偉提起本案行政賠償訴訟超過法定期限。對此問題，生效的（2015）漯行初字第2號行政判決確認了臨潁縣政府強制拆除張延偉涉案養雞場的行政行為違法，該判決的作出時間是2015年12月10日，河南省漯河市中級人民法院于2015年12月11日向張延偉郵寄送達了該判決，張延偉收到該判決后未向賠償義務機關臨穎縣政府申請行政賠償。現張延偉于2018年11月19日提起行政賠償訴訟明顯超過請求國家賠償的時效。綜上，張延偉提起本案行政賠償訴訟超過法定期限，其起訴依法應予駁回。依照《中華人民共和國國家賠償法》第三十九條、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法）的解釋》第六十九條第一款第二項之規定，裁定駁回張延偉的起訴。

張延偉不服，向河南省高級人民法院提起上訴。

河南省高級人民法院二審查明的事實與一審查明的事實一致。

河南省高級人民法院二審認為，張延偉請求賠償強制拆除養雞場所造成的經濟損失，其申請國家賠償的時效應從相關強拆行為被生效裁判確認違法之日起算；根據本案查明事實，其提起本案相關行政賠償請求時已超過法定期限。臨潁縣住建委作出的《限期拆除決定書》雖被撤銷，但該決定書與養雞場經濟損失并無直接因果關系，臨潁縣住建委不應作為該損失的賠償義務機關。一審裁定駁回起訴正確，應予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項的規定，裁定駁回上訴，維持原裁定。

張延偉向本院申請再審稱：1.涉案的違法強制拆除行為因臨潁縣住建委作出的《限期拆除決定書》而引起，導致了臨潁縣政府的違法實施。《限期拆除決定書》和臨潁縣政府強制拆除張延偉養雞場的行政行為存在因果關系，故臨潁縣住建委和臨穎縣政府應共同承擔行政賠償責任。2.雖然臨潁縣政府強制拆除張延偉養雞場的行政行為在2015年12月10日被確認違法，但臨潁縣住建委的《限期拆除決定書》于2018年8月22日才被河南省高級人民法院（2018）豫行再62號行政判決予以撤銷，《中華人民共和國行政訴訟法》第四十八條規定，公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內。張延偉基于對相關國家機關的信賴，等待其就相關爭議事項進行處理，相關期間不屬于其自身的原因耽誤起訴期限，其未超過法定期限起訴。原審法院認定事實和適用法律錯誤，請求撤銷原審裁定，指令河南省漯河市中級人民法院繼續審理本案。

本院經審查認為，本案張延偉基于臨潁縣住建委和臨潁縣政府分別作出的兩個違法行為提起本案行政賠償訴訟，其一是臨潁縣住建委作出的臨住建拆字〔2014〕第012號《限期拆除決定書》，該決定書被河南省高級人民法院（2018）豫行再62號行政判決予以撤銷。其二是臨穎縣政府強制拆除張延偉養雞場的行為，該行為被河南省漯河市中級人民法院2015年12月10日作出的（2015）漯行初字第2號行政判決確認違法。結合原審裁定理由及張延偉的再審申請理由，本案爭議焦點為:一、《限期拆除決定書》與張延偉的養雞場被拆除是否存在因果關系；二、張延偉基于強制拆除行為被確認違法提起的行政賠償訴訟是否超過法定起訴期限。

一、關于《限期拆除決定書》與張延偉的養雞場被拆除是否存在因果關系問題。根據《

二、最高法院判例：行政機關強制拆除未妥善處置應承擔舉證不能的不利后果

【裁判要點】

行政機關在強制拆除過程中，本應依法妥善處置并保全證據，以證明其在強制拆除過程中已盡慎重、妥善之注意義務，對行政相對人所建違法建筑物中的合法財產已予清空并妥善處理。但行政機關未能提供任何相關證據，未盡到舉證責任。由于行政機關的違法強制拆除，行政相對人僅能提供相關現場照片及財產損失清單，業已窮盡舉證手段以證明動產損失的存在，雖然其對于動產損失的具體數額無法舉證，基于公平原則，對于案涉動產損失及賠償數額的確定，應適用法律所規定的舉證責任倒置，即由行政機關承擔舉證不能的不利后果并負相應的賠償責任。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行政判決書

（2017）最高法行再66號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）李吉程。

委托代理人周浩。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）南寧高新技術產業開發區管理委員會。住所地：廣西南寧市濱河路1號火炬大廈。

法定代表人李耕，主任。

委托代理人吳東機,該管委會工作人員。

委托代理人王德臻。

再審申請人李吉程因訴被申請人南寧高新技術產業開發區管理委員會（以下簡稱高新區管委會）強制拆除及行政賠償一案，不服廣西壯族自治區高級人民法院于2016年6月30日作出的（2016）桂行終136號行政判決，向本院申請再審。本院于2017年2月15日立案，并于2017年5月15日作出（2017）最高法行申696號行政裁定，提審本案。2017年10月10日,本院編立提審案號，依法組成合議庭審理本案，并于2017年11月3日在本院第一巡回法庭第二法庭公開開庭審理本案。再審申請人李吉程及其委托代理人周浩，被申請人高新區管委會的委托代理吳東機、王德臻，到庭參加訴訟。案件現已審理終結。

南寧市中級人民法院經審理查明，根據南發（2001）54號《中共南寧市委、南寧市人民政府關于進一步加快開發區發展的決定》和南發（2001）55號《中共南寧市委、南寧市人民政府關于深化開發區體制改革實行特區式封閉管理的意見》精神，將南寧市規劃管理局部分職能授予高新區管委會。2001年12月28日，南寧市規劃管理局與高新區管委會簽訂了《授權書》，將建設項目選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證的審批以及違章建筑處罰權等授予高新區管委會行使。2003年，李吉程未經城鄉規劃主管部門審批同意，在南寧市××鄉塘區××北湖園藝場建設房屋用于養殖。2014年7月30日，高新區管委會以需要對李吉程所建房屋進行規劃檢查為由，向其發出《綜合行政執法檢查通知書》，要求其攜帶相關手續到南寧××開發區規劃監察大隊接受檢查；同日該大隊對李吉程所建房屋進行現場勘查并制作筆錄，確認李吉程所建房屋占地面積及建筑面積均為1558平方米。2014年8月6日，高新區管委會以李吉程未能提供上述房屋規劃審批手續，涉嫌違法建設為由立案；8月7日，高新區管委會向李吉程作出處告字（2014）第1039號《行政處罰告知書》，告知李吉程建設的房屋違反城鄉規劃法第四十條的規定，擬對其作出限期拆除違法建筑的處罰，并告知其收到告知書三日內有權提出陳述、申辯和申請復核、聽證。2014年8月14日，高新區管委會作出南高新管處字（2014）第1039號《行政處罰決定書》，認定李吉程所建房屋屬違法建筑，要求其三日內自行拆除，并告知其享有申請行政復議和提起行政訴訟的權利。2014年10月29日，高新區管委會對李吉程的上述房屋進行強制拆除。2015年5月11日，李吉程提起本案行政訴訟，請求確認高新區管委會強制拆除其房屋違法，判令賠償相應損失共計1239052.5元。

南寧市中級人民法院（2015）南市行一初字第159號行政判決認為，高新區管委會具有轄區范圍內的城鄉規劃行政管理職權；高新區管委會認定涉案房屋屬于違法建筑并限期拆除正確，但拆除該房屋違反程序；李吉程就違法建筑要求賠償無法律依據，在強拆過程中生豬、生產機械設備及室內物品的損失，由于李吉程提交的養殖場生豬照片因無制作說明，沒有注明照片的原始出處及拍攝時間，無法確認是否為涉案現場，而損失賠償清單系其單方列寫，且無法提供其它相關票據相互印證，故不予支持其賠償主張。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第一項、《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第三十三條的規定，判決確認高新區管委會2014年10月29日對李吉程涉案房屋實施強制拆除違法；駁回李吉程要求高新區管委會賠償其經濟損失1239052.5元的賠償請求。李吉程不服一審判決，提起上訴。

廣西壯族自治區高級人民法院(2016)桂行終136號行政判決認為，高新區管委會具有轄區范圍內城鄉規劃行政管理職權，涉案建筑物所在地為規劃區，仍屬高新區管委會的城鄉規劃行政管理職權實施的地域范圍。高新區管委會拆除涉案建筑物存在違法情形，在實施強制拆除前未依法催告，未作出行政強制執行決定，一審判決確認高新區管委會對涉案房屋實施強制拆除的行政行為違法并無不當。涉案建筑物建設于2003年，位于城市規劃區內，應當取得建設工程規劃許可證方可建設。李吉程不能提供建設建筑物的合法手續，主張涉案建筑物屬合法建筑沒有事實依據。涉案建筑物建設后至高新區管委會作出行政處罰時一直存在，具有連續狀態情形，李吉程主張涉案建筑物于2003年建成使用，不應再處以行政處罰的理由沒有法律依據。李吉程不能證明涉案建筑物屬于合法財產，故其請求對涉案建筑物給予國家賠償沒有法律依據。李吉程在涉案建筑物內的養殖物及其他動產是其合法財產，受法律保護。對違法建筑物進行拆除時，應給予適當時間以搬離動產，對于仍未搬離的動產，實施拆除行為的行政機關應依法進行處置并保全證據。李吉程對賠償主張依法有舉證責任。雖然高新區管委會未提供證據以證實拆除時室內動產已清空，但李吉程僅提供財產損失清單作為證據，尚不足以證實動產損失的存在。故對于李吉程賠償室內物品損失的賠償請求，該院不予支持。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決駁回上訴，維持一審判決。

李吉程申請再審稱：1.高新區管委會在沒有強制拆除的法律文件的情況下，對其養殖柵、住房及相關設施進行強制拆除，造成各種損失1239052.5元。2.高新區管委會不具備行政強制實施主體資格。3.一、二審判決沒有判處高新區管委會賠償其動產損失，違背事實且缺乏依據。請求撤銷二審判決，支持其賠償請求。

高新區管委會答辯稱：1.高新區管委會是合法的行政主體，具有轄區內城鄉規劃行政管理職權。2.李吉程的房屋為違法建筑，依法應予拆除。3.高新區管委會的強拆行為認定事實清楚，程序合法，適用法律正確。4.李吉程請求賠償損失1239052.5元沒有事實和法律依據。請求駁回李吉程的再審申請。

本院經審查對一、二審認定的事實予以認可。

本院認為，高新管委會的強制拆除行為違反《中華人民共和國行政強制法》第三十五條以及第三十七條第一款的規定，程序違法，一、二審判決確認違法正確，本院予以支持。關于高新區管委會是否有權實施涉案強拆行為的問題，根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條及第六十八條之規定，縣級以上人民政府城鄉規劃主管部門具有城鄉規劃行政處罰權。另根據《廣西壯族自治區高新技術產業開發區條例》第十三條關于“高新區所在地的市人民政府設立高新區管理委員會，作為管理高新區具體事務的派出機構，根據市人民政府的授權，對高新區的發展規劃、科技創新、城市建設、土地、財政、外事、項目審批、勞動人事等事項進行統一管理”以及第十四條第一款第七項關于“高新區管理委員會履行所在地的市人民政府授予的其他職權”的規定，南寧市人民政府可以對高新區管委會等派出機構予以明確授權，由其履行法律賦予南寧市人民政府的有關行政管理職權。在此前提下，中共南寧市委辦公廳、南寧市人民政府辦公廳印發的《中共南寧高新技術開發區工作委員會南寧高新技術產業開發區管理委員會主要職責、內設機構和人員編制規定》第一點主要職責第九項也已明確授權高新區管委會負責高新區城市管理綜合行政執法工作。案涉農業養殖設施所在地屬于高新區管委會的城鄉規劃行政管理職權實施的地域范圍，因此，高新區管委會有權實施涉案強拆行為。

《中華人民共和國國家賠償法》第二條第一款規定：“國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。”也就是說，獲得國家賠償的前提是公民、法人和其他組織的合法權益受到侵害造成損失的。李吉程被拆除的建筑物不屬于合法財產，一、二審對涉案建筑物不給予國家賠償依法有據，本院予以支持。

《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款明確規定：“在行政賠償、補償的案件中，原告應當對行政行為造成的損害提供證據。因被告的原因導致原告無法舉證的，由被告承擔舉證責任”。本案中，高新區管委會在強制拆除過程中，本應依法妥善處置并保全證據，以證明其在強制拆除過程中已盡慎重、妥善之注意義務，對李吉程所建違法建筑物中的合法財產已予清空并妥善處理。但高新區管委會未能提供任何相關證據，未盡到舉證責任。由于高新區管委會的違法強制拆除，李吉程僅能提供相關現場照片及財產損失清單，業已窮盡舉證手段以證明動產損失的存在，雖然其對于動產損失的具體數額無法舉證，基于公平原則，對于案涉動產損失及賠償數額的確定，應適用上述法律所規定的舉證責任倒置，即由高新區管委會承擔舉證不能的不利后果并負相應的賠償責任。一、二審判決適用《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十七條第三項的規定，而未適用《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款的規定，適用法律錯誤，應予糾正。在本院庭審中，李吉程主張其所養生豬被驅離房屋，無處安置產生相應損失的事實，高新區管委會亦未提出相反證據。對于李吉程養殖物及屋內合理物品的損失等相關事實，應當進一步核實后依據證據規則予以確定。

綜上，李吉程的部分再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第三項、第四項的規定，一、二審判決認定事實不清，適用法律錯誤。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一項、第二項，《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十六條第一款、第七十八條之規定，判決如下：

一、維持廣西壯族自治區南寧市中級人民法院2015年9月15日作出的（2015）南市行一初字第159號行政判決第一項，撤銷廣西壯族自治區南寧市中級人民法院2015年9月15日作出的（2015）南市行一初字第159號行政判決第二項；

二、撤銷廣西壯族自治區高級人民法院2016年6月30日作出的（2016）桂行終136號行政判決；

三、賠償部分發回廣西壯族自治區南寧市中級人民法院重新審理。

審判長　熊俊勇

審判員　龔　斌

審判員　陳宏宇

二〇一七年十一月三十日

法官助理　牛延佳

書記員　余逸純

轉自行政涉法研究

三、高院判決：強拆導致行政協議未履行，該部分屬于直接損失，應賠償

眾所周知，行政賠償只能賠償“直接損失”。那么“雖非既得但又必然可得的財產利益損失”是否屬于直接損失呢？即因強拆或其他違法行為導致當事人簽訂的協議無法繼續履行，未履行部分是否屬于行政賠償中的直接損失，是否可以在行政賠償中一并予以解決呢？關于該問題，司法實踐中判決并不一致，有的法院就認為只有實際履行的才屬于直接損失。即便2022年5月1日起施行的《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第二十九條對“直接損失”作了進一步明確，但也未直接規定合同中的未履行部分是否屬于“直接損失”。

因此對于當事人來說，因強拆或其他違法行為導致協議無法繼續履行產生的合同損失，如果不計入“直接損失”予以賠償，當事人將只能另行提起合同之訴。如果是當事人與違法行政機關的行政協議還可依據《審理行政協議案件若干問題的規定》進行解決，但如果涉及到與第三方的協議履行另行訴訟，又會涉及的到第三方是否存在過錯、是否屬于不可抗力等問題，甚至出現無法另行獲得補償的情況，對當事人所產生的時間和訴訟風險都是巨大的。

近期，國恒弘毅律師團隊代理了一起類似案件，在查閱大量類似裁判、提供多輪代理意見、并經過安徽省高院組織的庭審談話后，最終意見獲得了省高院的支持，裁定認為合同履行期間，因強拆行為導致合同無法繼續履行，未履行部分利益屬于必然可得利益，應當予以賠償。

基本案情：1、2004年，安徽A市民政局與B廣告公司簽訂行政合同書，授權B廣告公司在市內設置廣告牌、經營廣告發布的權限，至2028年終止，隨后B廣告公司一直在經營該業務，與其他公司簽訂了大量廣告合同，并依規發布標牌廣告，收取廣告費用。

2、2014年，A市城管執法局因城市市容管理，對B廣告公司設置的路名牌、廣告標牌進行了強拆，該強拆行為經人民法院判決認定為違法強拆。

3、B廣告公司就違法強拆行為提起行政賠償，其中涉及到正在履行中廣告費損失賠償300余萬元、及截至2028年的廣告經營權損失賠償800余萬。

4、經A市一審法院、二審中院審理認為，B廣告公司“要求的租金損失（經營損失）須通過合同的實際履行才能實現，并非已經取得的利益喪失，系可得利益的喪失，不屬于國家賠償范圍”。

安徽省高院裁判要旨（2023）皖行賠申112號

關于行政賠償直接損失的范圍認定問題。基于最大程度地發揮國家賠償法維護和救濟受害行政相對人合法權益的功能與作用，對國家賠償法第三十六條中關于賠償損失范圍\"直接損失\"的理解，不僅包括既得財產利益的損失，還應當包括雖非既得但又必然可得的財產利益損失。案涉部分路名牌被拆除時，正處于合同履行期間，因強行拆除行為導致合同無法繼續履行，該未能履行部分利益屬于必然可得利益，應予適當考慮。

律師團隊主要代理意見2022年5月1日起施行的《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第二十九條明確規定了“直接損失”的范圍，其中“（一）存款利息、貸款利息、現金利息；（二）機動車停運期間的營運損失”均是屬于必然可得利益，并非已經取得的利益喪失，因此已經簽訂租賃合同并且在租賃期間內的租金，市城管執法局如未進行違法強拆，租金必然可以收取，其性質屬于必然可得利益，屬于直接損失的范疇，即第二十九條第四款“對財產造成的其他實際損失”。

其次，申請人廣告發布合同仍在履行期間，每塊燈箱路名指示牌每月最低的發布費為 500 元，租金正在收取，因市行政執法局的違法強拆行為導致正在必然可收取的租金被迫中斷，該損失屬于申請人實際發生的直接損失，應當予以賠償。

再次，大量司法裁判均認定租金損失屬于直接損失，參照 (2020)最高法行申 6908 號、(2017)皖行賠終42號、(2018) 吉行賠初1號、〔2004〕川行終字第48號、《關于審理行政賠償案件若干問題的規定》參考案例 9裁判要旨，最高人民法院經審理認為，為了最大程度地發揮國家賠償法維護和救濟受害行政相對人合法權益的功能與作用，對該法第三十六條中關于賠償損失范圍之“直接損失”的理解，不僅包括既得財產利益的損失，還應當包括雖非既得但又必然可得的利益損失。本案中，如果沒有被上訴人違法強拆行為，上訴人是可以通過正在履行合同獲得合法的租金收益，故這部分利益屬于必然可得利益，應當納入國家賠償法規定的“直接損失”范圍，二審法院未支持上訴人正在履行的發布合同剩余履行期內的租金損失明顯屬于法律法規適用錯誤。

申請人認為“法律面前人人平等”是我國法制的基本原則，是“類案同判”的法理基礎，只有堅持類案強制檢索，確保“類案同判”，才能滿足人民群眾對司法確定性的預期，提升司法公信力。上述系列案件對于審理本案再審案件具有較大的參考意義，審判機關未能保持同案同判的裁判尺度，導致實體裁判無法做到公平公正，值得貴院予以監督。

其他類案報告：（2019）甘行賠終23號甘肅省高級人民法院天水慧敏文化傳播有限公司、天水市住房和城鄉建設局行政賠償判決書

裁判要旨

行政賠償的范圍是法定賠償范圍和填平補齊原則。《國家賠償法》第三十二條規定：“國家賠償以支付賠償金為主要方式。能夠返還財產或者恢復原狀的，予以返還財產或者恢復原狀。”第三十六條第（四）項、第（八）項規定：“應當返還的財產滅失的，給付相應的賠償金；”“對財產權造成其他損害的，按照直接損失給予賠償。”根據該規定，對財產權造成損害的，返還財產或者恢復原狀是首要的賠償方式；返還的財產滅失的，給付相應的賠償金；若還有其他損害的，賠償范圍是直接損失。對“直接損失”的理解，它不僅包括實際財產的損失，還應當包括雖非既得但又必然可得的財產利益損失，也即現實可得利益的損害，這樣才符合該法的立法精神。本案中，因涉案被拆除的廣告牌在慧敏公司已取得的《戶外廣告登記證》經營期限內，廣告牌被拆除，且慧敏公司也因加害行為導致無法履行合同，將已經收取的廣告費退還。該部分損失屬于必然可得的財產利益損失

（2019）湘行終1137號湖南省高級人民法院李光輝、邵陽市人民政府民政行政管理(民政)二審行政裁定書

裁判要旨

1997年邵陽市邀請上訴人李光輝投資建設人行天橋，并以邵陽市城市建設局的名義與其簽訂合同書，約定李光輝享有該人行天橋上三十年的廣告和電話亭經營收益作為投資回報。在合同履行期間，行政機關應當遵守誠實守信原則，積極采取有效措施保護行政協議相對人的信賴利益和投資利益。即使邵陽市政府為了社會公共利益對天橋周邊環境進行建設改造，也不應當對天橋的廣告經營環境造成負面影響，如果為了建設目的而不得不造成負面影響的，行政機關也應當對損害后果承擔相應的補救或補償責任。雖然項目開發商強興公司針對部分電話亭的關停損失對上訴人給予了賠付，但交通管制、圍擋施工以及其他建筑遮擋所造成的損失并未彌補。原審法院認為邵陽市人民政府為了工程建設采取的交通管制、圍擋施工及關閉電話亭的行為并未損害李光輝對人行天橋的廣告經營權，與事實不符，本院予以糾正。

四、當事人有權就拆遷協議履行的行政處理決定提起行政訴訟

ADMINISTRATIVE

行政法

當事人有權就拆遷協議履行的

行政處理決定提起行政訴訟

壹：案件信息

案號：（2020）豫12行初77號

法院：河南省三門峽市中級人民法院

貳：裁判要旨

某某街工程指揮部、城關鎮政府向當事人出具的《關于王某某安置房問題的處理決定》，系就《拆遷房屋安置補償協議書》的履行事宜向被拆遷人作出的行政處理決定，屬于行政訴訟受案范圍，在某某街工程指揮部、城關鎮政府未按照上述處理決定內容履行的情況下，當事人有權通過行政訴訟尋求救濟。

叁：基本案情

2013年由小寨街工程指揮部擔保，王某某與金堂公司簽訂補償協議，協議約定補償給王某某一樓商業房面積120㎡，位置定于南商場的東南區，由王某某選擇。后金堂公司至今未履行該協議，對王某某造成了一定的損失。

2017年10月25日，小寨街工程指揮部、城關鎮政府作出《關于王某某安置房問題的處理決定》，2019年11月13日，金堂公司出具《關于王某某拆遷安置補償問題的處理意見》，2019年11月14日，城關鎮政府作出《信訪事項處理意見書》。2020年4月16日，王某某分別向澠池縣人民政府、城關鎮政府郵寄《安置補償申請書》，要求二單位按照《關于王某某安置房問題的處理決定》，辦理評估公司委托事宜，并以評估結果為依據向王某某支付相應金額的補償款。對上述《安置補償申請書》郵件，澠池縣人民政府于2020年4月17日簽收，一直未作處理，因城關鎮政府無人簽收予以退回。

2020年6月4日，王某某向河南省三門峽市中級人民法院起訴，請求判決兩被告繼續履行2017年10月25日《關于王某某安置房問題的處理決定》約定的安置補償義務，向原告支付補償款150萬元（具體金額以評估為準）。

肆：法院判決

一審法院認為：本案的爭議焦點主要有兩個：一是《關于王某某安置房問題的處理決定》的法律性質，二是二被告是否應當履行《關于王某某安置房問題的處理決定》，針對上述兩個爭議焦點，本院論述如下：一、《關于王某某安置房問題的處理決定》屬于行政處理決定，屬于行政訴訟受案范圍。2011年1月21日施行的《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條規定：“市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作。……”第五條規定：“房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位，承擔房屋征收與補償的具體工作。房屋征收實施單位不得以營利為目的。房屋征收部門對房屋征收實施單位在委托范圍內實施的房屋征收與補償行為負責監督，并對其行為后果承擔法律責任。”第二十五條規定：“房屋征收部門與被征收人依照本條例的規定，就補償方式、補償金額和支付期限、用于產權調換房屋的地點和面積、搬遷費、臨時安置費或者周轉用房、停產停業損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項，訂立補償協議。……”根據上述規定，市、縣級人民政府負責本行政區域國有土地上房屋征收與補償工作，由房屋征收部門組織實施，或者房屋征收部門委托房屋征收實施單位組織實施，房屋征收部門對房屋征收實施單位實施的房屋征收行為后果承擔法律責任。本案中，王某某提供的房屋所有權證顯示所占土地為國有土地，本院責令澠池縣人民政府、城關鎮政府提交《澠池縣小寨街改造一期工程第二階段拆遷安置補償辦法》等相關征收文件，二被告未提供，故無法查明澠池縣小寨街改造一期工程第二階段拆遷是否存在房屋征收部門或者房屋征收實施單位。但金堂公司于2013年4月17日根據《澠池縣小寨街改造一期工程第二階段拆遷安置補償辦法》，與王某某簽訂涉案《拆遷房屋安置補償協議書》，小寨街工程指揮部在涉案《拆遷房屋安置補償協議書》上加蓋公章，上述表明金堂公司與王某某簽訂涉案《拆遷房屋安置補償協議書》是澠池縣小寨街改造一期工程第二階段拆遷安置補償工作的組成部分，因金堂公司不是法定的征收主體或房屋征收部門，其與王某某簽訂《拆遷房屋安置補償協議書》的行為，應當視為受小寨街工程指揮部委托。因此，小寨街工程指揮部、城關鎮政府于2017年10月向王某某出具的《關于王某某安置房問題的處理決定》，系就《拆遷房屋安置補償協議書》的履行事宜向被拆遷人王某某作出的行政處理決定，屬于行政訴訟受案范圍，在小寨街工程指揮部、城關鎮政府未按照上述處理決定內容履行的情況下，王某某有權通過行政訴訟尋求救濟。二、小寨街工程指揮部、城關鎮政府應當履行《關于王某某安置房問題的處理決定》。根據《關于王某某安置房問題的處理決定》，小寨街工程指揮部、城關鎮政府應當履行的主要義務為：第一項是與王某某共同委托評估公司對原協議約定補償給其一樓120㎡商業房進行評估，評估費用王某某不承擔；第二項是以評估的房產價值為依據，補償給王某某同等價值的一樓商鋪、二樓商鋪、住宅樓、其他補償或者混合補償，由王某某依據其實際情況選擇。本案訴訟過程中，小寨街工程指揮部、城關鎮政府和王某某均申請對原協議約定補償給王某某一樓120㎡商業房進行評估，河南中和聯合資產評估事務所已對該一樓120㎡商業房價值作出評估，可以視為小寨街工程指揮部、城關鎮政府已經履行完畢涉案處理決定中的第一項義務。經王某某、小寨街工程指揮部、城關鎮政府申請，本院依法委托河南中和聯合資產評估事務所，對澠池縣小寨街南商場東南區一樓、二樓面積各為120㎡商業門面房和澠池縣小寨街19號樓11層東戶面積為236㎡房屋價值進行評估，王某某、澠池縣人民政府、城關鎮政府雖然對上述房屋評估價值數額提出異議，但沒有提供證據證明各自異議成立，本院對上述房屋評估價值數額予以認可，即原協議約定補償給王某某澠池縣小寨街南商場東南區一樓120㎡商業房的價值為1288720元。至于涉案處理決定中的第二項義務，補償給王某某同等價值的一樓商鋪、二樓商鋪、住宅樓、其他補償還是混合補償，需要小寨街工程指揮部、城關鎮政府根據實際情況作出補償方案，由王某某進行選擇，至于以何種方式補償、提供幾種補償方案屬于小寨街工程指揮部、城關鎮政府的自由裁量，應由其先行處理，對其自由裁量的首次判斷權，本院予以尊重。在本案訴訟之前，金堂公司于2019年11月13日出具《關于王某某拆遷安置補償問題的處理意見》，城關鎮政府于2019年11月14日作出《信訪事項處理意見書》，因上述意見就是在未對王某某主張權益的房屋進行評估的情況下作出的，不符合《關于王某某安置房問題的處理決定》，且王某某不予認可，故小寨街工程指揮部、城關鎮政府以此抗辯已經履行處理義務的理由不能成立。在小寨街工程指揮部、城關鎮政府未對具體補償事宜先行處理的情況下，王某某逕行要求小寨街工程指揮部、城關鎮政府對其進行貨幣補償，沒有依據，也不符合《關于王某某安置房問題的處理決定》，本院不予支持。同時需要指出的是，雖然城關鎮政府于2020年11月19日在本案訴訟中向王某某送達金堂公司出具的《函告》，該函告提出金堂公司參照評估報告（豫中和評報［2020］079-001號、002號資產評估報告，給王某某出具了三種方案。按照上述《函告》，對方案一，王某某需要補償的房屋價值為1288720元，金堂公司打算實際補償的兩項房產總價值為1629080元，王某某非但不能獲得貨幣補償，還需再向金堂公司支付差價款340360元；對方案二，王某某需要補償的房屋價值為1288720元，金堂公司打算實際補償的兩項房產總價值為1101600元，二者價值相差187120；對方案三，王某某需要補償的房屋價值為1288720元，金堂公司打算實際補償的兩項房產總價值為1110277元，二者價值相差178443元。王某某對上述《函告》中的三種方案均不予認可，該三種方案與王某某應獲得價值1288720元補償利益明顯不對等，不符合《關于王某某安置房問題的處理決定》的內容，本院亦不予認可。故小寨街工程指揮部、城關鎮政府應當根據實際情況，對王某某價值1288720元的補償利益，按照《關于王某某安置房問題的處理決定》重新予以適當、合理補償。小寨街工程指揮部系澠池縣人民政府就小寨街工程建設成立的臨時機構，其本身不具有獨立的行政訴訟主體資格，其行為后果應當由澠池縣人民政府承擔。

一審判決如下：2020年6月4日，王某某向河南省三門峽市中級人民法院起訴，請求判決兩被告繼續履行2017年10月25日《關于王某某安置房問題的處理決定》約定的安置補償義務，向原告支付補償款150萬元（具體金額以評估為準）。

伍：律師評析

孫承龍律師認為：新行政訴訟法目標是解決長期存在的“受案難、審理難、執行難”①，實務中還有一難就是“勝訴難”。本案法院對爭議焦點分析具體細致，說理清楚明白。

雖然行政處理決定書與信訪有關，有敗訴的風險②。但是法院仍然實質分析了行政處理決定書，認定系房屋安置補償協議書的履行事宜所做出的行政決定，進而認定為屬于行政訴訟，支持了當事人的訴請。

注釋：

1.最高人民法院行政審判庭：《最高人民法院行政訴訟法司法解釋理解與適用（上）》，人民法院出版社2018年版，第3頁。

2.遼寧省葫蘆島市中級人民法院（2020）遼14行終235號行政裁定書。

作者簡介

孫承龍律師

現執業于北京盈科（合肥）律師事務所，以提供嚴謹、專業、高效的法律服務為執業要求，主辦過眾多疑難復雜案件、取得了良好的法律效果，維護了當事人的合法權益。多次接受安徽電視臺、安徽商報等媒體采訪。

五、限期拆除決定書屬于行政處罰嗎

法律分析：限期拆除決定書屬于行政處罰。從法律邏輯上看，責令停產停業、吊銷執照產生的后果，與拆除建筑所產生的后果，對于企業來說，都會同樣造成停產的結果，但建筑被拆除后的不可回轉性，對相對人所造成的影響是遠大于前二者的。舉輕以明重，影響較小，可回轉的行政措施，被納入了相對嚴格的行政處罰規范程序，影響更大，理應更慎重的行政行為，納入行政處罰的規范程序，并無不可，更有利于合法行政，保護相對人的利益。

法律依據：《中華人民共和國土地管理法》第七十四條買賣或者以其他形式非法轉讓土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門沒收違法所得；對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法轉讓的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規劃的，沒收在非法轉讓的土地上新建的建筑物和其他設施；可以并處罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。