摘要：失地農民的出現是我國城市化進程中出現的新問題，失地農民問題首先要解決的是失地農民的話語權保障。文章從失地農民產生的背景出發，分析了話語權的內容，并提出失地農民話語權缺失的現實狀況，最后給出了保障失地農民話語權的建議。 關鍵詞：失地農民；話語權；城市化進程 一、失地農民及其產生背景 對“農民”的定義，古今中外都莫衷一是。在英語中，“農民”有“farmer”和“peasant”兩種說法。farmer完全是個職業概念，指的就是經營farm（農場、農業）的人。這個概念與fisher（漁民）、artisan（工匠）、merchant（商人）等職業并列。而所有這些職業的就業者都具有同樣的公民（citizen）權利，即在法律上他們都是市民，只不過從事的職業有別。而peasant恰恰相反，它的范疇止于一種與土地這一生產資料密切關聯的社會等級、身份或生存狀態。在古代中國，“農民”這一概念比西方有更多的職業涵義，而身份卑賤之義較為淡化。但是，近代以來，中國社會所提到的“農民”更多的是“peasant”這一身份性概念。如“農民工”等詞語的出現，更是有力地說明了在社會轉型期，農民就是具有農村戶口，依靠土地的農業收益為主要經濟來源的一類人。隨著國家經濟和社會的發展，一部分農民原來擁有的農田被征收和占用，這些失去土地的農民便被稱為“失地農民”。 失地農民的出現不是偶然的，這一特殊群體是伴隨著我們國家城市化進程的發展而誕生的。美國經濟學家斯蒂格利茨曾經指出，21世紀影響世界進程和改變世界面貌的有兩件事：一是美國高科技產業的發展，二是中國的城市化進程。在城市化進程中，對農民影響最大的就是失去了傳統上賴以生存的土地，淪為“失地農民”。城市化是人類社會文明發展的標志，我們國家的城市化進程同樣是不可避免的。在這一過程中，作為利益犧牲者的失地農民的各項權益亟需得到保障。作為其他權利得以保障的前提和基礎，失地農民話語權的保障尤為重要。 二、話語權的內容 所謂話語權，是指一定的主體在特定的社會背景下，所具備的對社會行動及其決策規則進行言語規范的權利。無論是單獨的個體，還是某個群體，話語權都是其最為重要的一項權利，是實現其他權利的先決權利，也是其他權利最終所追求的終極權利。在一個民主與法治的社會里，話語權是保證社會成員之間公正的進行社會規則分配的重要因素，是應該普遍被提及和受到尊重的。作為社會發展產物的失地農民這一特殊群體，人們多數是將其作為負面社會問題予以關注。殊不知，占有社會構成較大基數并且仍然在不斷擴大的失地農民，才是我國城市化進程以及經濟發展成敗的重要考量所在。事實上，由于自身素質及文化傳統因素的影響，失地農民很難認識到話語訴求對于他們的重要性。但這并不當然意味著其他社會階層、決策者可以忽視失地農民的話語權。從內容上看，失地農民話語權可以從以下兩個維度進行界定。 （一）內在來源——土地承包經營權的延續 20世紀80年代，中國農村開始全面推行家庭聯產承包責任制。承包責任制的主要方式是農戶向村委會或村民小組承包土地、果園、魚塘或其他生產資料，在完成國家和集體的稅收、統籌提留或承包費等任務后，其余收入歸己，俗稱“大包干”。這種承包形式逐漸都采取了簽訂合同的方式。農民通過這種承包所取得的對土地的權利被稱為“土地承包經營權”。 雖然理論上對“土地承包經營權”的性質存有爭議，我國剛剛實施的《物權法》已經從法律層面上對其做出界定。《物權法》第125條規定：土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業、林業、畜牧業等農業生產。因此，農民對于其被征用的土地雖然不享有所有權，但是卻擁有使用收益的財產性權利。政府即使真正因為公共利益的需要而征占農民土地時，就應該充分尊重農民的這一財產性權利。而使得這一權利得到很好維護和尊重的，就是在征地的過程中賦予農民話語權。失地農民只有充分享有了話語權，才能在征地的全過程中，得以表達自己的利益訴求，從而使得自己的財產性權利在被政府公權力的侵害中得以救濟。 （二）外在要求——失去土地義務的權利對等 馬克思主義法學認為，權利和義務是一種對立統一的辯證關系。可以把權利理解為法律賦予權利主體的一種用以享有或維護特定利益的力量，義務則是對法力的服從，或為保障權利主體的利益而對一定法律結果所應承受的影響，或一個人通過一定行為或不為而改變法律關系的能力。 因此，政府因公共利益的需要而對農民擁有土地承包經營權的土地進行征占，可以看作農民這一義務主體對于政府公權力的服從，為保障政府公權力所代表的公共利益得以實現而承受的影響。理所當然，在承擔了失去土地這一義務以后，作為權利的對等，失地農民應當被賦予一種維護自身利益的力量，這種力量凝結的終極表現就是話語權的實現。失地農民話語權地位的確立，才能促使保障其可持續生存與發展的機制的建立。 三、失地農民缺乏話語權的保障 失地農民缺乏話語權的保障，有著極其深刻的社會體系結構和文化矛盾根源。在當今中國社會體系下，社會轉型結構與傳統社會文化的碰撞，使得越來越多的失地農民必然面臨著話語權保障的缺失。 首先，在社會結構激烈變革的時期，政府作為具有公信力的管理機關，應當履行好自身的職責，在經濟發展與社會變革中，考慮并平衡多方利益主體的利益訴求。然而，權利法律與秩序法律背道而馳的現象，在政府征地與失地農民話語權缺失的現實對比下，再一次得以闡釋。 事實上，保障失地農民話語權在我國的法律法規中已經有比較充分的規定。《中華人民共和國土地管理法》第四十八條規定：“征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。”相應地，《征用土地公告辦法》也規定，有關市、縣人民政府土地行政主管部門應當研究被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人對征地補償、安置方案的不同意見。對當事人要求聽證的，應當舉行聽證會……應當受理……公告內容的查詢或者實施中問題的舉報，接受社會監督。然而，在現實中，表現土地征占秩序的法律卻是截然相反的。失地農民在土地征占過程中的話語權幾乎被完全剝奪。從用地單位的立項、選址，到土地行政主管部門的受理、審批，農民大多都是不知情的，完全是當地政府說了算，農民只能被動地服從。征地補償費的標準大都由征地主管部門確定，即便在有聽證制度的地區，參與聽證的主體也是政府部門、鄉鎮及村集體。這樣，失地農民的話語權就很難得到保障。在現行的土地所有制下，地方政府與村集體組織很容易形成利益共同體，在支付極低補償費用后，將征占的土地拿到一級市場進行高價交易，公然侵害失地農民的權益。失地農民缺乏話語權保障的另一重要表現是，在目前的體制內，沒有任何針對失地農民而建立的制度化利益表達和訴求渠道。充分的利益表達是現代社會中一項基本的公民權，也是政府決策者和社會管理者制定社會政策、解決社會問題，以及實施社會管理的基本前提和重要信息依據。我國現行的有關土地管理法律法規，只是對于征地問題的實然狀態做出的理想化規定，并沒有確立出現征地爭端的解決機構和程序，當然也沒有肯定失地農民這一征地過程中重要當事人的話語權地位。 [page]在出現征地爭端后，因為農村土地所有權屬于集體，失地農民個體不具備提起訴訟的主體資格，也就無法通過法律途徑維護自身權益。因此，失地農民所能采取的就是傳統上更具有形式意義的信訪途徑表達自己的利益訴求。由此所帶來的只能是集體上訪、越級上訪等一系列其他社會問題。 四、完善失地農民的話語權保障 從世界各國城市化的發展規律來看，我國已經跨過30%的城市化緩慢發展的低限，進入城市化加速發展階段。城市化發展的必然性，失地農民問題的不可避免。有效解決失地農民問題的途徑之一是，建立起征地前、征地中以及征地后農民話語權的多方位長效保障機制，可以從以下方面進行考慮。 （一）借鑒國外經驗，建立農地征占監理制度 韓國土地補償法規定，為了緩慢地解決政府或公共事業實行者和被征地農民之間的補償額糾紛，中央政府可以設置補償協議會。補償協議會作為一個臨時咨詢機關……是政府公布的補償計劃閱覽期間結束后30日以內設置在市和縣級政府之中，由8-16個協議專家和相關利益者構成，其中一定包括土地所有者1/3以上的人……以便保護土地所有者的權益。考慮到中韓兩國基本土地制度的差異，對其土地征占中的相關制度，我們可以有選擇的予以借鑒。 在我國征占土地的過程中，應當建立獨立第三方監理制度。村委會作為農村集體土地的所有者和管理者，理應代表農民的利益，與政府公權力進行對話。但是，在具體的實施中，除了個別典型村以外，村委會主要還是鄉政府的行政工具，是國家政權在村落社區的延伸，很難代表農民說話。因此，建立一種獨立的第三方監理機構，參與到征地過程中政府公權力與農民私權利的博弈，是保證防止村干部拿集體土地做交易、中飽私囊，從而真正執行國家有關征地法律法規的有效途徑。 具體來說，該監理機構應該是由代表土地使用者的農民成員、代表土地所有權的村集體干部以及代表土地征占方的土地行政管理部門成員組成的一個臨時性獨立組織。監理機構應當由土地行政管理部門在公布征地計劃后發起成立。其主要職能是負責公布并協調土地征占雙方與土地征占有關的征占計劃和補償安置協議。在村集體干部尋租土地所有權以及對其土地所有權進行架空這兩者之間尋求一個平衡點。對村集體土地所有權的適當架空，才能有效遏制村集體干部對集體土地所有權的尋租，從而保證失地農民在土地征占前后話語訴求的實現。 （二）在法律層面，建立失地農民代表訴訟制度 失地農民代表訴訟是指當失地農民的利益受到侵害，而村集體組織不能或怠于行使土地所有者的職責維護失地農民利益時，失地農民為了村集體的利益以自己的名義代表村集體提起的訴訟。 村集體作為農村土地的所有者，在政府征地過程中居于絕對話語權地位。失地農民作為農村土地的使用者，在其失去土地使用權的過程中往往處于被動承受的境地。現有的制度規范很難有效阻止村集體成為“理性人”而與土地征占者為了利益走向聯合。因此，失地農民的生存和發展需求就必然呼喚法律賦予其話語權，為其利益訴求提供渠道，而不僅僅寄希望于土地所有權的制度性不公正上。 失地農民代表訴訟的制度設計中，失地農民處于原告的地位，訴因是在征占土地關系中，作為土地所有者的村集體因不作為（如征地中向征占方妥協）或作為（如截留、私分補償安置款）而侵害失地農民利益，與此對應之訴的被告就是土地征占方或村集體。這一制度設計應當被增加到《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定中。該法第一條規定：“為了保障農村村民實行自治，由村民群眾依法辦理自己的事情，發展農村基層民主，促進農村社會主義物質文明和精神文明建設，根據憲法，制定本法。”失地農民代表訴訟制度正是在征地領域“保障農村村民實行自治”、“發揚農村基層民主”的體現，也是從根本途徑上對失地農民話語權的保障。 參考文獻： 1、閔春芳,朱明菊.關于失地農民的法社會學思考[J].湖北行政學院學報,2007(1). 2、王艷平,劉妙妙.關注基層社會和諧——當前農民“話語權”淺析[J].農業科技與信息,2007(1).

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