土地征收是征地的一種重要形式，是指為了公共利益需要強制取得集體土地所有權，并給與相應補償的行為。土地征收制度，一方面它需要保證國家獲得必要的建設用地，重新分配土地資源，保障經濟建設順利進行；另一方面它也是協調國家利益、集體利益、公民個人利益關系的重要手段，要保護失地農民的合法權益不受侵害，維護社會秩序的穩定。 一、土地征收制度的完善與農民利益密切相關 改革開放以來，為適應經濟發展的需要，大量的農村集體土地被征收以作為城市用地最主要的來源。在土地被大量征收的同時，許多農民都面臨“種田無地，就業無崗，低保無份”的尷尬境遇，失地農民今后的生活問題已經成為一個突出的社會問題。據我們調查，征地補償到農民頭上的，一般平均的17%，最少的才有5%，本來給農民補償的數量就不大，但是多數的補償款還落實不到老百姓頭上，而老百姓還不得不服從。如果老百姓不服從有些地方還動用了司法力量強迫老百姓服從，他們不允許老百姓上訪，對老百姓實行圍追堵截，結果矛盾越積越深，甚至在有些地方出現了嚴重的政治性的騷亂①。這些問題的根本原因在于現行土地征收制度的固有缺陷。因此，認真研究我國現行土地征收制度，分析我國城市化進程中的土地問題，對解決土地征收及補償糾紛，保護農民的合法權益，深入貫徹科學發展觀、促進社會經濟的可持續發展意義重大，2008年 10月 19日通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》也高度重視土地征收問題，強調要“改革征地制度”，這為農民土地權益的實現與保護開辟了新的途徑，也為今后農地征收制度的完善指明了前進的方向。 二、我國土地征收制度在保護農民權益方面的缺陷 隨著我國市場經濟的發展，城市化的推進，土地征收現象日漸增多，城市的規模擴大了，城鎮化進程加快了，但同時也產生了許多的問題：耕地減少，土地征收權濫用，征收補償不合理，違法征收等等，這些都嚴重侵犯了農民權益。主要有： (一) 土地征收“公共利益” 界定模糊，為侵犯農民權益開了口 《土地管理法》第43條規定：“任何單位或個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。”第2條第4款規定“國家為公共利益的需要可以依法對集體所有的土地實行征用”，法律明確規定了國家實施土地征收必須是為了公共利益的需要，即公共利益是土地征收得以實施的前提條件，如不存在公共利益的需要則無土地征收可言，不得動用國家征地權力。何謂“公共利益”？《土地管理法》沒有進行明確的界定。法律的不規范、不嚴密給濫占亂用土地，侵犯農民權益開了一個大口子。在現實當中，由于公共利益本身所具有的模糊性，政府往往會為了自己的利益而啟動土地征收，經常性的做法是，開發商看中了某一地塊，找政府進行協商溝通，政府在進行利害計算之后就會啟動征地程序，其出發點是為了開發商的利益及政府自己的利益，有時候，政府低價將土地征收，然后通過拍賣的方式高價出讓，從中獲得高額利潤，政府熱衷于為賣地而征地，使得地方財政成為“賣地財政”。 實際上，我國部分地方政府的收入中，很大一部分來自于土地征收與買賣之間的價格差異。有學者的研究結果表明，我國基層政府財政收入的30%-40%是從土地出讓金中獲取的，而土地出讓金中80%是從征收農地中獲取的②。 （二）征地缺失正當程序，農民權益缺乏監督 我國《土地管理法》規定:“征用農用地的，應當依照本法第40條的規定先行辦理農用地轉用審批。其中，經國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批；經省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權限的，應當依照本條第一款的規定另行辦理征地審批。”從表面看，土地征收的程序有較為詳細的規定，但在具體規定和實質內容上卻存在著較大差距，具有明顯的不科學性和不合理性。就我國目前調整征地的法律法規規章看，不能說沒有程序規定，但現存程序規定卻并非完全正當。征地程序的非正當性表現主要有：一是征地程序設置缺乏參與性。就現行征地程序看，政府征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府只需進行公告，并聽取被征地農村集體經濟組織和農民的意見即可。但征地補償安置方案是如何確定的，是否公平合理，被征地集體經濟組織和農民的合理意見是否應采納，等等，農民無權過問。二是被征收人沒有充分的話語權。依據我國現行的土地征收法規，政府和需用地人并沒有將征地信息告知被征地人的義務，被征地人對征地決定沒有發言權，也無法提出異議；只有在審批通過后，才有對補償、安置方案提出聽證的權利。國務院和相關部委先后出臺了《國土資源聽證制度》 等規范，據調查，《國土資源聽證規定》自2004年起施行至今，一些省市很少啟動過征地聽證程序③。三是征地程序設置缺乏監督性。政府是否濫用征地權，是否確是為了公共利益，土地征收后是否得到合理利用等，沒有程序保障農民進行有力監督。四是征地程序缺乏司法保障。由于政府征地無不是打著“為了公共利益” 的名義，因此，在司法實踐中，我國各地法院由于受當地政府干預等種種因素，一般都不受理征地糾紛案件。 （三） 征地補償標準過低，農民權益缺乏保障 土地管理法第47 條規定：征收土地的，按照征收土地的原用途給予補償。 征收耕地的補償費為該耕地被征收前3年平均年產值的6到10倍。每一個需要安置的農業人口的安置補償費標準為該耕地被征收前3年平均年產值的4到6倍。 從以上規定可以看出，土地補償費是以土地的原用途為基礎的。但是，一塊土地的價值與原用途并無太大的關系。現實中，征收后的土地因為轉變了用途會產生巨大的增值。有關統計表明2000年我國土地一級市場的收入為625 億元， 二級市場為 3158億元，比一級市場高出 5倍。在土地用途轉變增值的土地收益中，地方政府大約獲得60-70%, 村級集體組織獲得25-30%，真正到農民手中的已經不足10%，政府依靠手中的權力從中獲得巨大的剪刀差，甚至土地收益成了地方政府的主要財政來源。而以土地為基本生存資料，在土地上辛勤勞作的農民得到的補償卻少之又少，這就難怪地方政府不斷的借各種名目征收土地了。[page] 補償標準偏低是我國土地征收補償法律規定的一大不足，現行的征收補償標準，既未考慮土地使用權讓市場價格上漲的因素，又未考慮人民群眾實際生活水平不斷提高的因素，是一個不折不扣的低標準、死標準。用這樣的標準進行補償，即可能加劇農村村民和政府之間的對立情緒，也會影響政府與村民之間的關系和國家建設的順利進行。同時，我國土地征收補償方式單一，難以解決農民的長遠生計。與國外相比，我國農民未能享受到有效的社會保障，所以在補償問題上國家和農民都希望建立長期穩定的社會保障。但現有的補償方式卻是“買斷式”一次性給付，不少農民稱之為“一腳踢”。由于農民本身理財能力和投資能力偏弱，即使給得多一些也難免坐吃山空，更何況當前土地征收補償標準嚴重偏低。 三、農民權益保障視野下重構土地征收法律制度 （一）對土地征收范圍應予以明確界定，在法律上保護農民權益 世界上大多數國家都把征地的目的限定在“公共利益”的范圍之內，我國憲法及土地管理法也明確規定了為“公共利益” 才可征收土地，但目前我國對 “公共利益”的范圍并無明確的規定。我國長期以來把土地征收制度即等同與“國家建設用地”制度，所以土地征收“公共利益”的限定在無形中是由國家建設用地的范圍來確定的，完善土地征收法律制度的第一步就是要明確規定“公共利益”的界限。借鑒國外立法經驗并結合我國實情，筆者建議：首先，我國在相關的法律中，對公共利益的范圍應該采用概括加列舉的方式，可將公共利益限制在以下幾個方面：（1）國防軍事用地；（2）政府機關和其他公益性事業單位、社會團體用地；（3）教育、科學、文化、環境、衛生設施用地；（4）交通、水利、能源設施用地；（5）國家重點工程用地；（6）城市基礎設施用地；（7）其他公認或經聽證程序認為是公益事業用地。其次,對于非公益性建設項目用地，應通過市場解決，把集體建設用地與國有土地同等對待，給予二者同等的法律地位，允許集體建設用地在符合城市總體規劃及土地利用總體規劃的前提下直接進入土地交易市場。按照規劃用途和市場規則，通過土地交易獲得土地使用權。其它非公益性用地，不能依靠征收農業用地，而應當主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農村集體非農建設用地市場來解決。 （二）嚴格和完善土地征收程序，遏制違法征地行為發生 農地征收程序的欠缺為城市化的良性發展設置了障礙,建立規范性的征收程序是加快城市化的必然要求。筆者認為規范的征收程序包含以下幾個方面：一是征收程序要具體化。對農地征收程序的事業認定、土地范圍決定、征收補償決定和征收完成等階段要規范化和具體化,尤其是對項目的認定程序,要由有關機構對需用土地人的項目是否符合法律規定的征收目的進行審查和確定。二是規定聽證程序。我國目前的《征用土地公告辦法》規定，在征地補償、安置方案擬定之后，如被征地農村集體經濟組織和農民要求聽證的才舉行聽證。筆者認為這一規定不盡合理。應將聽證程序前移至征地補償、安置方案擬定之前進行，并且應是法律明文規定必須舉行聽證而不是應被征地著請求才舉行。三是健全土地征收過程中的社會監督機制。目前土地征收過程中的最大弊端就在于程序的不公開與不透明，社會大眾很難得知征地過程中各環節的具體信息。社會監督機制的建立不僅要求征地過程中各個階段行政事務信息的公開，更重要的是通過公眾的參與可以有效加強對征地過程的監督，一定程度上遏制違法征地行為的發生。四是拓寬司法救濟途徑。土地征收補償的最后一道保護的防線便是司法救濟。在一個法治的社會中，司法機構既要充分尊重行政權力，同時也要勇于表達其對立法的理解以及對行政行為的合法性判斷。筆者認為我國有必要賦予被征地人對土地征收補償決定的異議權,建立對異議的復議和訴訟程序,以維護其合法權益。 （三）建立科學、公平、合理的補償制度，充分保障農民利益 補償問題是土地征收或征用中的重要問題，甚至可以說是核心問題。我國的土地征收立法應堅持“公平、公開、公正、合理”的補償原則，充分保障農民利益。在土地定價方式上，應改變由政府定價的不合理做法，引入市場機制，讓市場來決定被征收土地的價格；在補償范圍上，征地補償不僅要包括農民的直接經濟損失，還要包括農民的間接經濟損失和附帶經濟損失，并充分考慮土地對農民的社會保障作用；在補償標準上，筆者認為不能以土地的原用途為基礎，而應根據土地的地理位置、勞動生產率及征收后的用途等參考市場價格確定，同時應把大部分的土地征收補償費發放到農民個體手中，在補償方式上應實現多樣化，在傳統的貨幣補償、勞動力安置的基礎上，開辟新的補償途徑，如農業生產安置、入股分紅安置、重新就業安置、異地移民安置等，在此基礎上，還可考慮設立失地農民保障基金，對一部分失去耕地后所獲得的土地收入不能滿足生活保障需要的農民進行援助，以期達到充分保障農民利益的目的。 以上是對土地征收制度的一些拙見，還有許多需要我們分析研究，土地征收制度的完善與否會很大程度影響我國“三農”問題的順利解決，前面提到事物之間都是普遍聯系的，影響的，土地征收制度也是如此，它關系到土地的有效配置，市場經濟的正常運行以及社會的穩定、農民權益的保障，我們決不能等閑視之。 參考文獻[1]龐洪斌．土地征用過程中的問題及對策．[ J ]. 河北農業科學．2008．12 （4）．[2]劉海云．從我國土地征用制度的變遷論土地征用制度的完善．[J].改革與戰略．2008（6）．[3]周華蓉. 我國土地征收程序的缺陷與對策探討 [ J ].科技創業月刊, 2005, (8) .[4]劉國臻.論我國土地利用管理制度改革 [M ].北京:人民法院出版社, 2006: 117.[5]于建噪. 土地問題 已成為農民維權杭爭的焦點[ J ].調研世界 ,2005,3 .[page][6]　楊靜,潘承仕. 農村土地征用與農民權益保護 [ J ]. 小城鎮建設, 2004, (11).① 孫憲忠.中國物權法制定的現實性與科學性[J].浙江工商大學學報，2007，（5）.② 韓冰華.農地資源合理配置的制度學分析[M].北京：中國農業出版社， 2005.278.③覃卉. 試論我國土地征收程序的完善 [ J ]. 改革與戰略，2006 (1)：78 – 81.

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