一、征地補(bǔ)償款分配糾紛案件的主要特點(diǎn)

（一）當(dāng)事人人數(shù)眾多、矛盾尖銳。土地涉及到農(nóng)民的根本利益，因此訴訟中的當(dāng)事人人數(shù)眾多，矛盾難以化解。而訴訟之外，更多類(lèi)似情況的村民持觀望態(tài)度，甚至某些村民在已經(jīng)或多或少領(lǐng)到征地補(bǔ)償款的情況下，同樣關(guān)注此類(lèi)訴訟的發(fā)展趨勢(shì)，有可能引發(fā)更大范圍的訴訟和社會(huì)矛盾。

（二）對(duì)分配方案中的分配條款存在爭(zhēng)議。土地在被征用之前或之后，村民委會(huì)員制定了相應(yīng)的征地補(bǔ)償款分配方案。當(dāng)事人對(duì)出嫁女戶(hù)口回遷、計(jì)劃外生育子女落戶(hù)、非轉(zhuǎn)農(nóng)回遷等情形是否享有與其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員同等的分配權(quán)提出異議。

（三）訴訟請(qǐng)求基本一致。原告的訴訟請(qǐng)求往往各種形式集中于兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是撤銷(xiāo)村民委員會(huì)制定的關(guān)于征地補(bǔ)償費(fèi)分配方案中侵害其合法權(quán)益的條款；二是要求被告以集體經(jīng)濟(jì)組織成員的待遇平等地分配征地補(bǔ)償款。

二、征地補(bǔ)償款分配糾紛產(chǎn)生的原因

（一）經(jīng)濟(jì)利益的沖突。雖然土地征收是國(guó)家對(duì)集體土地所有權(quán)的征收，但實(shí)際上土地的征收直接導(dǎo)致了農(nóng)戶(hù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的喪失。村集體認(rèn)為征地補(bǔ)償款歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，分不分和給誰(shuí)分由村集體決定，而農(nóng)戶(hù)認(rèn)為其擁有集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，應(yīng)當(dāng)有權(quán)分得征地補(bǔ)償款。經(jīng)濟(jì)權(quán)利這間的沖突是產(chǎn)生該類(lèi)糾紛的根本原因。

（二）人口流動(dòng)及戶(hù)籍變動(dòng)。近年來(lái)城鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)村之間人口流動(dòng)日趨頻繁，導(dǎo)致某些村民因戶(hù)籍、居住地、婚姻等原因成為特殊群體，包括戶(hù)口未遷入、也未分到承包地但長(zhǎng)期在集體組織內(nèi)生產(chǎn)生活；戶(hù)口已遷入，但沒(méi)有在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)生產(chǎn)生活或時(shí)間較短；長(zhǎng)期在外打工或經(jīng)商但戶(hù)口未遷出；入贅到女方集體經(jīng)濟(jì)組織且將戶(hù)口遷入等等。而法律規(guī)定，征地補(bǔ)償方案確定時(shí)已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人，可以要求分配相應(yīng)土地補(bǔ)償款。那么以上各種情況的村民是否具備集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，能否參與征地補(bǔ)償款的分配，由此存在的爭(zhēng)議是此類(lèi)糾紛產(chǎn)生的重要原因之一。

（三）對(duì)出嫁女的待遇政策。所指的出嫁女，是廣義上的概念，包括與本村村民結(jié)婚、戶(hù)口仍在原村的婦女，嫁入本村、戶(hù)口也從原村遷入本村的婦女和嫁給外村村民但戶(hù)口仍在原村的婦女等。出嫁女待遇問(wèn)題引起的征地補(bǔ)償款分配糾紛，涉及到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、法律、傳統(tǒng)思想觀念等諸多因素，越來(lái)越成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，及司法實(shí)踐中處理此類(lèi)糾紛的難點(diǎn)。

二、征地補(bǔ)償款分配糾紛案由

（一）土地補(bǔ)償費(fèi)的歸屬糾紛。一般情況下，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)的歸屬不易發(fā)生糾紛，容易引起糾紛的通常是土地補(bǔ)償費(fèi)的歸屬。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第26條第1款的規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。而根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第10條的規(guī)定，如果村內(nèi)有兩個(gè)以上集體經(jīng)濟(jì)組織，則它們之間就可能因征收補(bǔ)償費(fèi)的歸屬發(fā)生爭(zhēng)議。

對(duì)于此種爭(zhēng)議應(yīng)如何解決，《土地管理法》及其《實(shí)施條例》并未做出明確規(guī)定。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員間分配土地補(bǔ)償金糾紛。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員間分配土地補(bǔ)償金的糾紛是否屬于司法審查的范圍，法律法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定。最高人民法院過(guò)去對(duì)此問(wèn)題的復(fù)函、答復(fù)及立案庭意見(jiàn)也頗不一致。

（二）傳統(tǒng)觀念影響導(dǎo)致的分配權(quán)糾紛。調(diào)查顯示：當(dāng)前征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，非常有限的補(bǔ)償費(fèi)用成為村民爭(zhēng)奪的目標(biāo)，每個(gè)人都想爭(zhēng)得更多的補(bǔ)償金，而排除他人參與分配，于是，借村民自治權(quán)利而剝奪他人的利益享有成為村民集體土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件劇增的主要原因。對(duì)于嫁城女、入贅婿等能否享有分配權(quán)、享有多大分配權(quán)，因無(wú)明確的法律依據(jù)，在實(shí)踐中各地各村依《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》在行使自治權(quán)中處理的結(jié)果相差很大，有的明確不能享有，有的限定滿(mǎn)足一定條件才享有分配權(quán)，也有少數(shù)就給予分配權(quán)，但該分配權(quán)較同村組其他成員要小的多等，于是沒(méi)有享有分配權(quán)或沒(méi)有享有完全分配權(quán)的村民，以要求享有村民待遇為由，紛紛訴至法院，對(duì)該類(lèi)案件因缺乏法律依據(jù)，在處理上隨意性較大，很難使當(dāng)事人服判息訟，往往導(dǎo)致越級(jí)上訪(fǎng)或群體上訪(fǎng)事件的發(fā)生。

戶(hù)主變更。在家庭成員中，“第一輪”土地承包時(shí)為戶(hù)主的父母到“第二輪”承包時(shí)大部分戶(hù)主變更為子女，土地補(bǔ)償費(fèi)分配時(shí)又由戶(hù)主到村民小組領(lǐng)取，這樣部分子女與父母在贍養(yǎng)問(wèn)題上發(fā)生糾紛，以致父母向子女追索土地補(bǔ)償費(fèi)。

（三）未被征用土地的戶(hù)主爭(zhēng)益。部分農(nóng)戶(hù)的土地未被征用，至村（居）民小組分配土地補(bǔ)償費(fèi)、房屋、土地補(bǔ)償費(fèi)的再生利益或利息時(shí),以集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份向村（居）民小組索取該利益，村（居）民小組實(shí)行差別待遇。

（四）其他：當(dāng)事人認(rèn)為其具有該集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，卻被排除于分配范圍之外而產(chǎn)生的糾紛。

既然法律已規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，筆者認(rèn)為有權(quán)參與分配的只能是集體經(jīng)濟(jì)組織成員。而認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的依據(jù)一般應(yīng)以戶(hù)籍為原則，但戶(hù)籍又不是唯一依據(jù)。在第一種分配方式中，應(yīng)注意區(qū)分如下幾種情況：

1、為了分配土地補(bǔ)償費(fèi)，以不正當(dāng)手段遷入戶(hù)口，不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其分配資格；

2、為了成就某種便利條件而將戶(hù)口遷入，不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其分配資格，如許多中、小學(xué)和幼兒園的就讀條件中包括戶(hù)口所在地，部分家長(zhǎng)為子女擇校而將子女的戶(hù)口遷入親戚處；

3、因在大中專(zhuān)院校就讀而將戶(hù)口遷出，其父母仍以集體經(jīng)濟(jì)組織的基本生產(chǎn)資料為經(jīng)濟(jì)生活保障，為確保其安心學(xué)習(xí)所必要的生活費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其分配資格；

4、大中專(zhuān)院校畢業(yè)后又將戶(hù)口遷回，已屬居民戶(hù)，且已在外工作，有生活來(lái)源，雖然未將戶(hù)口遷至其工作所在地，但不應(yīng)當(dāng)以戶(hù)口在本村認(rèn)定其分配資格；

5、已嫁入的婦女，戶(hù)口已遷入，應(yīng)查明其娘家所在地是否已收回其責(zé)任田，如未收回，其作為農(nóng)民的合法權(quán)益未被侵犯，不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其分配資格；

6、確系本村新生人口，根據(jù)法律規(guī)定，人的民事權(quán)利能力始于出生，故不能以其戶(hù)口手續(xù)未辦好而拒絕發(fā)放，只要能夠確認(rèn)征地補(bǔ)償費(fèi)產(chǎn)生于其出生之后，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其分配資格。

針對(duì)第一種分配方式的其他主要糾紛，筆者認(rèn)為：

1、服刑人員的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受剝奪，不應(yīng)當(dāng)以其正在服刑為由拒絕發(fā)放；

2、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)權(quán)扣留村民的合法財(cái)產(chǎn)，確實(shí)存在其他糾紛應(yīng)通過(guò)正當(dāng)途徑、合法程序解決。

對(duì)第二種分配方式的主要糾紛，筆者認(rèn)為：承包人死亡后，繼承人可繼續(xù)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任田，但該責(zé)任田被征用后的補(bǔ)償費(fèi)，繼承人只能分得青苗補(bǔ)償費(fèi)，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)須在征用已死亡的承包人的責(zé)任田后調(diào)整相應(yīng)數(shù)量和質(zhì)量的土地給已死亡的承包人或其繼承人繼續(xù)承包經(jīng)營(yíng)。根據(jù)法律規(guī)定，只有集體土地經(jīng)營(yíng)管理單位應(yīng)當(dāng)調(diào)整又未能調(diào)整其他數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)耐恋亟o農(nóng)民繼續(xù)承包經(jīng)營(yíng)的，才應(yīng)當(dāng)將不少于百分之七十的土地補(bǔ)償費(fèi)支付給被征地農(nóng)民。

一、土地補(bǔ)償費(fèi)包括什么

土地補(bǔ)償費(fèi)是指用地單位依法對(duì)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因其土地被占用造成經(jīng)濟(jì)損失而支付的一種補(bǔ)償費(fèi)用。一是土地補(bǔ)償費(fèi)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；二是土地補(bǔ)償費(fèi)雖然屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，但法律、法規(guī)允許在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行分配；三是土地補(bǔ)償費(fèi)的分配雖然屬于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部事務(wù)，但不得同法律、法規(guī)相抵觸，地方性法規(guī)對(duì)分配辦法另有規(guī)定的，從其規(guī)定。因此，對(duì)被征地村民請(qǐng)求村集體經(jīng)濟(jì)組織將其收到的土地征地補(bǔ)償費(fèi)支付給其的請(qǐng)求一般不應(yīng)支持。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二百二十七條規(guī)定，農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)如放棄統(tǒng)一安置的，有權(quán)獲得安置補(bǔ)助費(fèi)和地上附著物和青－苗的補(bǔ)償費(fèi)。至于土地補(bǔ)償費(fèi)雖然法律規(guī)定屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有，但土地承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)基于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的喪失有權(quán)從村委會(huì)獲得一定的土地補(bǔ)償費(fèi)，該補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是多少，各省具體規(guī)定不一致。

三、征地補(bǔ)償分配糾紛的訴訟主體是誰(shuí)

《土地管理法》第十條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。因而，當(dāng)土地收益分配糾紛發(fā)生訴訟時(shí)，便發(fā)生在村民與村集體經(jīng)濟(jì)組織、或村民委員會(huì)、或村民小組之間。所以，征地補(bǔ)償分配糾紛的訴訟主體就是村民與村集體經(jīng)濟(jì)組織、或村民委員會(huì)、或村民小組。

一、關(guān)于農(nóng)村征地補(bǔ)償款分配糾紛是否屬于民事訴訟范圍問(wèn)題

農(nóng)村征地補(bǔ)償款分配糾紛，是指村民委員會(huì)或由村民小組在分配土地征用補(bǔ)償費(fèi)用時(shí)，在村民中實(shí)行不平等分配，不分或少分給一部分村民土地征用補(bǔ)償費(fèi)用而引發(fā)的糾紛。農(nóng)村征地補(bǔ)償款分配糾紛，是否屬于民事訴訟范圍，尚存在爭(zhēng)議。有人認(rèn)為，土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的分配，是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部事務(wù)的處理，不是平等主體之間的民事行為。土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的分配糾紛，屬?lài)?guó)家建設(shè)征用土地中出現(xiàn)的糾紛，只能有有關(guān)行政部門(mén)協(xié)調(diào)解決。且《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第26條明確規(guī)定：市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)安置補(bǔ)助費(fèi)使用情況的監(jiān)督。村民委員會(huì)組織法第4條規(guī)定：鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。故當(dāng)村民與村委會(huì)或村民小組因征地補(bǔ)償費(fèi)問(wèn)題發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府應(yīng)當(dāng)解決，責(zé)無(wú)旁貸。所以，土地征用補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛不屬于人民法院管轄。也有人認(rèn)為，依照《土地管理法》第十條的規(guī)定，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)屬于村農(nóng)民集體所有，集體經(jīng)濟(jì)組織是代表農(nóng)民集體對(duì)其所有的集體土地行使經(jīng)營(yíng)、管理、收益權(quán)的機(jī)構(gòu)，與其成員之間地位平等。集體經(jīng)濟(jì)組織分配土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的行為，是依法行使集體土地的經(jīng)營(yíng)、管理、收益權(quán)的具體體現(xiàn)，是一種民事行為。因此，此類(lèi)糾紛屬民事訴訟受案范圍。關(guān)于此類(lèi)糾紛，人民法院應(yīng)否作為民事案件受理，最高人民法院的有關(guān)解釋也前后不一。

二、征地補(bǔ)償分配糾紛的處理原則

1、民主議定原則和合法性原則。村民自治必須是真正的大多數(shù)村民的集體意志，而不是某個(gè)人或某些少數(shù)人的意志，且該意志不能違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定。《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第二十條第二款規(guī)定：村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論決定的事項(xiàng)不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。一些農(nóng)村部分村民的土地收益權(quán)得不到保護(hù)，與人們對(duì)村民自治的模糊認(rèn)識(shí)有很大的關(guān)系，其所依仗的就是村民自治制度所賦予的一些權(quán)力，其實(shí)這是對(duì)村民自治權(quán)力的濫用。在一個(gè)民主和法治的國(guó)家，任何形式的自治都不能同國(guó)家的依法行政相違抗，任何形式的自治章程都不能同國(guó)家的法律相抵觸，任何形式的社區(qū)民主決定都不能損害公民的基本權(quán)利。因此，那些同國(guó)家法律、法規(guī)和國(guó)家政策相抵觸的自治章程、村規(guī)民約以及村民民主決定都是自然無(wú)效的。村民自治必須在民主和法治的軌道上才能獲得健康發(fā)展，必須做到既要充分發(fā)揚(yáng)民主又要遵守法律。

2、平等原則。在進(jìn)行征地補(bǔ)償款分配中，要充分保障每個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員或村民享有平等的待遇，正確地處理利益關(guān)系。之所以會(huì)出現(xiàn)剝奪少數(shù)成員或村民征地補(bǔ)償款分配的收益權(quán)，主要受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)的影響，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織每次的收益和征地款分配總量是恒定的，為了更多的分配集體收益，惟有通過(guò)減少應(yīng)分款人數(shù)來(lái)實(shí)現(xiàn)多數(shù)村民的最大利益化，因此，公正、公平地分配征地款是保障每個(gè)成員或村民享有土地收益權(quán)的前提。

3、權(quán)利、義務(wù)相一致原則。集體成員在享有分配利益的同時(shí)要考慮其對(duì)集體所盡義務(wù)的大小，做到權(quán)利與義務(wù)相一致，公平合理地分配征地款。在明確了農(nóng)村征地補(bǔ)償款分配的受益主體和農(nóng)村征地補(bǔ)償款分配糾紛的處理原則后，對(duì)當(dāng)前農(nóng)村征地補(bǔ)償款分配中存在的突出問(wèn)題應(yīng)合理的予以解決。

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內(nèi)容審核：李軒教授

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