筆者近年來接觸征地拆遷評估較多，一直受到下面幾個問題的困擾。這其中有的是政策問題，有的是評估技術(shù)問題，雖然以深圳為例，但應該有普遍意義。

一、征地拆遷中土地估價機構(gòu)的法律地位問題

《中華人民共和國土地管理法實施細則》第二十五條規(guī)定： 征用土地方案經(jīng)依法批準后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關(guān)、批準文號、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補償?shù)钠谙薜?，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告。

被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應當在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償?shù)怯洝?/p>

市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準的征用土地方案，會同有關(guān)部門擬訂征地補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。

由于政府制定的征地拆遷補償標準不可能對所有地上附屬物，特別是建筑物、構(gòu)筑物的補償標準作出規(guī)定，因此需要進行評估。征地拆遷評估屬于政府職能性、公益性的房地產(chǎn)價格評估，過去一直由土地行政主管部門下屬的土地估價機構(gòu)進行。隨著土地估價機構(gòu)脫鉤改制的推進，社會性、企業(yè)性的土地估價機構(gòu)也進入到征地拆遷評估工作中來。因為其不屬于土地行政主管部門下屬的土地估價機構(gòu)，就存在著與征地部門的關(guān)系問題、土地估價機構(gòu)的法律地位問題。

在征地拆遷實際工作中，征地部門有的要求對建筑物、構(gòu)筑物的重置成本低評，以便征地部門與被拆遷人談判。但是這種要求明顯與土地估價機構(gòu)“獨立、客觀、公正”的法律地位相違背，低評的價格也往往為被拆遷人所質(zhì)疑，影響土地估價機構(gòu)客觀、公正的形象。在征地部門看來，被拆遷人總是要獲得比評估結(jié)果高的補償才能取得心理上的滿足，所以，低評才能保證最終補償價格比較合理(是否還有其他的行政干預暫不考慮)，土地估價機構(gòu)應當配合征地部門的工作。排除談判中心理學的運用這個因素，實際上，這種情況的出現(xiàn)，很大程度上是由于長期以來土地行政主管部門下屬的土地估價機構(gòu)一直是采用低評的方式對待征地拆遷評估。事實上，被拆遷人雖然不一定了解社會平均重置成本，但對于自己的實際成本最清楚不過，只要做好說明解釋工作，正常的評估價格是可以為被拆遷人所接受的，提出超越正常評估價格不合理要求的只是極少數(shù)。相反，刻意的低評，不但影響土地估價機構(gòu)客觀、公正的形象，破壞評估結(jié)果的社會公信力;而且拖延了征地拆遷工作的進行，進而延誤了整個工程項目的正常進行，同時造成了征地部門的具體工作人員“無能”，被拆遷人“太刁”的錯誤印象;最關(guān)鍵的是誤導了財政部門和有關(guān)領(lǐng)導，使其認為可以用較少的補償款完成征地項目的補償工作，因為評估結(jié)果一般來說是財政撥款的依據(jù)。財政撥款的不足往往最終導致被拆遷人沒有得到合理的補償，拆遷或者久拖不決，或者上訪不斷。

從更高的層面來看，怎樣在維護土地估價機構(gòu)“獨立、客觀、公正”法律地位的基礎(chǔ)上，盡可能幫助委托人解決實際問題是一個普遍存在的問題。土地估價機構(gòu)是傾向于律師行業(yè)，只對委托人單方當事人負責，還是傾向于會計師行業(yè)，對各方當事人負責，對社會負責。應當肯定地說，土地估價機構(gòu)無論從法律、法規(guī)來看，還是從社會實際認可(包括法律界的認可)來看，都屬于后者。土地估價機構(gòu)必須認清自己的地位和作用，對于委托方的不合理要求，要委婉地拒絕，并說明理由?；蛘卟捎闷渌难a救措施。例如我們在征地拆遷評估中，考慮談判中的心理學因素，建筑物按征地部門要求適當?shù)驮u(但重置價格水平要向征地部門說明)，構(gòu)筑物及附屬物都按重置價格水平評估。當被拆遷人對建筑物價格提出異議時，在征得征地部門同意后，按不超過重置價格水平的標準予以調(diào)整。這樣做比較容易被當事人各方所接受，效果比較好。假如過于遷就委托方的不合理要求，評估出來的結(jié)果不為當事人另一方所接受，征地拆遷工作很難順利進行。

二、重置價格的準確把握問題

建筑物重置價格按《房地產(chǎn)估價規(guī)范》規(guī)定，是采用估價時點的建筑材料和建筑技術(shù)，按估價時點的價格水平，重新建造與估價對象具有同等功能效用的全新狀態(tài)的建筑物的正常價格。在征地拆遷評估中，常常遇到這樣一個問題，由于對農(nóng)民自建房管理的不規(guī)范，應當計入重置價格的報建費、設計費、監(jiān)理費、各種規(guī)費及管理費實際上都不發(fā)生或甚少發(fā)生;工程直接承包給包工隊，建筑成本也相對較低。因此，農(nóng)民自建房的實際成本要低于正常的造價水平。在深圳，這種價差最高達到300元/平方米。于是，對于建筑物重置價格的把握，一般是按農(nóng)民自建房的實際成本評估，明顯低于合法、合規(guī)建筑物的重置價格。我認為，對于這一類農(nóng)民自建房應當按合法、合規(guī)建筑物的重置價格評估并予以補償，其理由如下：

1.按建筑物的重置價格結(jié)合成新率予以補償?shù)牧⒎ū疽馐潜ＷC被拆遷人可以用補償款重新建設與被拆除原建筑物結(jié)構(gòu)、面積、成新率相當?shù)慕ㄖ?，以保證被拆遷人原有生活水平不因征地拆遷而下降。當建筑市場管理日益完善時，農(nóng)民再要建違法、違規(guī)的房子時，會受到制止，于是會發(fā)生按農(nóng)民自建房的實際成本評估的重置價格，建不起合法、合規(guī)的與原自建房同樣大小房子的情況，被拆遷人原有生活水平必然因征地拆遷而有所下降。

2.當農(nóng)民要建違法、違規(guī)的建筑物時，政府會出面制止，會要求他們按合法、合規(guī)的方式建設;但是當征地拆遷時，又不給予合理的補償，以便他們按合法、合規(guī)的方式重新建設。這明顯不合理。

3.那么農(nóng)民是否因此占了國家的便宜?沒有。首先，決定征地拆遷的不是農(nóng)民，而是政府，況且農(nóng)民在得知征地拆遷之后搶建的建筑物也不在拆遷補償范圍內(nèi);其次，雖然一些管理費用在農(nóng)民自建房時沒有發(fā)生，但他自己還是承擔了大量的管理工作，這些管理工作也應當計算成本;再次，拆遷補償只是對有形的資產(chǎn)進行補償，而被迫搬遷所造成的無形損失有時是很大的。例如個人就業(yè)、子女就學，工廠搬遷后要重新做廣告、支付各種報建、報裝費用等等。[page]

總之，《房地產(chǎn)估價規(guī)范》中的建筑物重置價格應當是合法原則下的建筑物重置價格。在征地拆遷評估中，即使農(nóng)民自建房的實際成本較低，也還是應當按合法、合規(guī)建筑物的重置價格予以評估。

三、集體建設用地的補償問題

在征地拆遷評估中，土地估價機構(gòu)一般只對地上建筑物、構(gòu)筑物、附屬物進行評估，土地是按照農(nóng)用地的不同種類(水田、旱地、林地等)直接確定征地補償費和安置補助費的。但是，在深圳，大量存在著農(nóng)民自建廠房出租營利的現(xiàn)象，此時土地已不再是農(nóng)用地，已經(jīng)轉(zhuǎn)化為集體建設用地，是一種事實上的建設用地。對于這種集體建設用地的征地補償是否應當考慮其經(jīng)營收益的問題，政府目前的規(guī)定是不予考慮。理由主要是這些廠房沒有辦理規(guī)劃批準手續(xù)，土地也沒經(jīng)批準轉(zhuǎn)變用途，是違章建筑。我認為，這些廠房的出現(xiàn)是有其歷史原因的，對于這種集體建設用地的征地補償應當適當考慮其經(jīng)營收益問題。理由如下：

1.《土地管理法》第59、60、61條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以使用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地興辦企業(yè)，或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同興辦企業(yè)。

2.在深圳經(jīng)濟發(fā)展很長一段時間里，政府曾下了很大力氣招商引資，鼓勵農(nóng)民、其他外來人員與集體經(jīng)濟組織合作建設廠房等基礎(chǔ)設施，吸引外商興辦“三來一補”企業(yè)。這些廠房等基礎(chǔ)設施對深圳經(jīng)濟的發(fā)展是有貢獻的，這些土地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設用地是得到政府默許的。

3.這些廠房的興建都是經(jīng)過村、鎮(zhèn)有關(guān)部門批準的，在當時，這種批準是有效的，因為城市規(guī)劃管理部門還沒有管到這里來。直到現(xiàn)在，也沒有要求強制清拆，只是要求完善手續(xù)。在廠房里面開辦的工廠也辦理了營業(yè)執(zhí)照和稅務登記，并且正常經(jīng)營，這種土地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設用地實際上已得到社會的認可。

4.在政府頒布的征地拆遷補償標準中，果園林木的補償是考慮了林木預期若干年經(jīng)濟收益的，被拆遷人比較容易接受。興建廠房，投資更大，預期經(jīng)濟收益也更大，但在征地拆遷補償中卻完全不予考慮，確實讓被拆遷人很難接受。在征地拆遷實際中，對這樣的問題很難使被拆遷人心服口服。

總之，對經(jīng)營性的集體建設用地，應當區(qū)別不同情況適當參考收益狀況進行評估，予以補償，比較合情合理。

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內(nèi)容審核：王四新律師

來源：中國法院網(wǎng)-關(guān)于征地拆遷評估的幾個問題，關(guān)于征地拆遷評估的幾個問題