淺談房屋拆遷中的“重點工程”，近年來，隨著我國國民經濟的發展，城市建設速度不斷加快，房地產行業呈現出迅猛的發展勢頭。而拆舊建新，舊城改造是城市房地產建設的重頭戲，于是乎房屋拆遷也在全國各地風起云涌。由于拆遷觸及到群眾的切身利益，加上初期國家
近年來，隨著我國國民經濟的發展，城市建設速度不斷加快，房地產行業呈現出迅猛的發展勢頭。而拆舊建新，舊城改造是城市房地產建設的重頭戲，于是乎房屋拆遷也在全國各地風起云涌。由于拆遷觸及到群眾的切身利益，加上初期國家對拆遷行為缺乏立法規范，政府部門刻意追求政績，對拆遷行為性質認識不清等原因，導致因拆遷引發的糾紛不斷，矛盾逾演逾烈。目前，拆遷已成為導致群眾群體上訪的主要因素，因非法拆遷造成的惡性事件也頻頻發生，引起了政府部門的高度重視。為此，國家對規范拆遷行為的立法速度不斷加快，政策導向越發明確，依法拆遷、依法行政將成為拆遷工作中的主導方向。
要做到依法拆遷其實并不難，國家已頒布并修改了一系列法規對拆遷行為進行了規范，過去一些把拆遷當作政府行為，政府職能機構參與拆遷以及隨意強制拆遷，惡意拆遷的行為已為法規所明令禁止。在規范拆遷行為的過程中，我們發現，拆遷評估作為拆遷工作中的環節已日益顯現其重要地位。加之評估行為本身隨意性大，缺乏統一的標準，因此可以肯定，拆遷評估將成為當前及未來房屋拆遷法律問題中的難點，并將成為房屋拆遷中的重點工程。一、 拆遷評估重要地位房屋拆遷糾紛歸根到底還是利益之爭，妥善解決房屋拆遷中的利益問題拆遷糾紛也就迎刃而解了。拆遷工作的難點和矛盾集中到一點就是價格補償的公平合理問題，也就是對被拆遷人如何補，補多少。在新的《城市房屋拆遷管理條例》出臺前，根據1991年的國務院《城市房屋拆遷管理條例》的規定，在拆遷中對房屋所有人實行作價補償的，作價補償的金額按照所拆除房屋建筑面積的重置價格結合成新結算，而對房屋使用人則實行現房安置。兩者相比，房屋所有人得到的補償大大低于房屋使用人，其規定本身即存在不公平不合理因素，導致房屋所有人對拆遷的積極性不高，甚至產生抵觸情緒。
國務院于2001年6月6日公布了新的《城市房屋拆遷管理條例》并于2001年11月1日起施行。新的《條例》對補償標準的計算方式及補償對象都做了調整，為在市場環境條件下建立合理的拆遷補償價格機制奠定了基礎。按照新《條例》的規定，拆遷補償的可以實行貨幣補償，也可以實行房屋產權調換，貨幣補償的金額，根據被拆遷房屋的區位、用途、建筑面積等因素，以房產市場評評估格確定，房屋產權調換，也就按上述方法經評估后計算差價。該規定不僅要求對被拆遷房屋的價格認定進行評估，還規定了應采用市場比較法的評估方式。毫無疑問，新《條例》的出臺，肯定了拆遷評估在拆遷實務中的重要地位。在拆遷實務中拆遷評估的作用也眾所周知，如果拆遷當事人能對被拆遷房屋的補償金額達成一致，則一般情況下不會存在拆遷糾紛。一旦各方對補償標準產生爭議，衡量補償的標準及解決其爭議的尺度就是對被拆遷房屋的評估價格。此外，在拆遷糾紛中認定某一拆遷行為是否合法，除了程序問題外，其關鍵點也在于對被拆遷房屋的評估結果是否公平合理，如果拆遷人按法定的條件、程序委托了有資質的評估機構，并按規定的方法和標準進行了評估，在此基礎上按法定程序通過行政裁決、行政強制執行程序實現拆遷目的，即使發生糾紛訴諸法院，拆遷人在訴訟程序也能夠始終立于不敗之地。由此也可以推定，在依法拆遷日益完善過程中，拆遷糾紛將越來越多集中到拆遷評估上，拆遷評估也將逐漸發展成為房屋拆遷中的一個重要環節。
二、 拆遷評估行為的合法性要件基于拆遷評估在拆遷過程中的的上述重要作用，對拆遷評估行為合法性的規范標準也成了業界討論的焦點。同時由于國家未制定統一的評估辦法，一些地方制定的評估辦法有一定缺陷，在實施中出現了一些問題，如：由于評估人員對拆遷評估價格內涵、評估目的、原則、時點、技術與方法等理解不一致，對參數確定、可比案例的選取存在一定差異，造成不同評估機構對同一標的出具的評估報告結果相差很大;一些地方在選擇拆遷評估機構問題上，程序不公開，也沒有充分考慮被拆遷人的意愿，被拆遷人意見較大;還有缺乏有效的拆遷評估的調處機制，被拆遷人對評估結果有疑義時缺乏必要的救濟渠道等。為此，建設部于2003年12月1日頒布了《城市房屋拆遷評估指導意見》(以下簡稱“指導意見”)，明確了拆遷評估價值標準，統一了拆遷評估方法、評估時點和技術路線，建立了相應的制度，如公開、公平選擇拆遷評估機構、拆遷評估結果等，還明確了對被拆遷房屋性質和面積爭議的處理方法。在此筆者僅結合建設部的指導意見，總結了一個合法的拆遷評估行為應當具備的下列要件。
1、 主體要合法按照規定，拆遷評估應由具有房地產價格評估資格的評估機構承擔，排除了其他中介機構如會計事務所等進行的拆遷評估。而申請設立房地產價格評估機構，必須具備一定數量的房地產評估專業人員和規定的注冊資本，由當地縣級以上房地產管理部門進行審查，經審查合格后發給《房產地價格評估機構臨時資格證書》，再行辦理工商登記。并在領取營業執照后的一個月內，到登記機關所在地的縣級以上人民政府房地產管理部門備案，一年后方可申請評定房地產價格評估機構資格等級。房地產價格評估機構實行一級、二級、三級制度，一級機構可從事各類房地產價格評估，也可以跨省、自治區、直轄市從事評估業務。二級機構可從事房地產買賣、租賃、抵押、企業兼并、合資入股、司法仲裁等方面的房地產價格評估，也可以在其注冊地的省、自治區、直轄市區域內從事評估業務。
三級機構可從事建筑面積5萬平方米、土地面積1.5萬平方米以下的評估項目，僅可以在注冊地城市區域內從事評估業務。臨時資格機構的營業范圍根據其資金和人員的相應條件確定，可在其注冊地城市區域內從事評估業務。因此，評估機構在進行拆遷評估前應看是否符合上述規定的資質要件，并在規定允許的范圍內從事拆遷評估活動，違反上述規定的，將有可能導致拆遷評估行為的無效。 2、 制作的評估報告要合法根據指導意見規定，拆遷評估機構做出的評估報告還必須符合一定條件才能被認定為一份合法的評估報告。否則，很可能因為所出具的評估報告本身的缺陷而導致整個拆遷行為的不合法。其具體包括：一是拆遷評估機構出具的評估報告中的房屋拆遷評估價格為被拆遷房屋的房地產市場價格，不包含搬遷補助費、臨時安置補助費和拆遷非住宅房屋造成停產、停業的補償費，以及被拆遷房屋室內自行裝修裝飾的補償金額等。
二是拆遷評估的時點一般為房屋拆遷許可證頒發之日，即評估中所參照的市場價格應以拆遷許可證上記載的時間為準，其中包括采用置換方式進行補償對用于置換的房屋的評估。此外，指導意見還規定，如果拆遷規模大、分期分段實施的，應以當期(段)房屋拆遷實施之日為評估時點。三是評估人員在評估過程中還應對被拆遷房屋進行實地查勘，做好實地查勘記錄，拍攝反映被拆遷房屋外觀和內部狀況的影像資料。實地查勘記錄應由實地查勘的評估人員、拆遷人、被拆遷人簽字認可。實踐中由于部分被拆遷人的抵觸情緒，無法對被拆遷房屋進行實地查勘、拍攝影像資料，或者被拆遷人拒絕在實地查勘記錄上簽字，則應當由除拆遷人和評估機構以外的無利害關系的第三人見證，通常可邀請左鄰右舍，派出所、街辦、居(村)民委員會的工作人員等參加，并在評估報告中做出相應說明。最后，報告上還必須由專職注冊房地產評估師簽字。一般來說，拆遷評估報告只要在符合上述要件基礎上，參照了類似房地產的市場交易價格和市、縣人民政府或者其授權部門定期公布的房地產市場價格，結合被拆遷房屋的房地產狀況做出的，基本上就是一份合法的拆遷評估報告了。 3、 評估的程序要合法拆遷評估不同于普通的房地產評估，還必須符合一些特殊的程序要求，如果因程序不合法，也有可能影響拆遷評估行為的效力。[page]
首先，確定評估機構的方法要合理。拆遷評估應當堅持獨立、客觀、公正、合法的原則，要做這一點首先應當在確定評估機構的方法上做到公開、透明。按照指導意見規定，市、縣房地產管理部門應當向社會公示一批資質等級高、綜合實力強、社會信譽好的評估機構，供拆遷當事人選擇。拆遷評估機構的確定也一般應采取被拆遷人投票或拆遷當事人抽簽的方式。由于被拆遷人處于相對弱勢地位，如果由拆遷人指定或單方委托評估機構，其得出的評估結果難免受到被拆遷人的質疑，唯一的方法就是以公開、公正的方式選擇評估機構。其次，評估的結果應當公示。按照規定，拆遷評估機構應當將分戶的初步評估結果向被拆遷人公示7日，并進行現場說明，聽取有關意見。公示期滿后，評估機構應當向委托人提供委托范圍內被拆遷房屋的整體評估報告和分戶評估報告，委托人應當向被拆遷人轉交分戶評估報告。實際操作中拆遷評估機構還應當將評估結果在被拆遷地段公示，接受社會監督。公示的內容應當包含被拆遷人的姓名、被拆遷房屋的門牌號、評估因素、評估依據、評估價格等主要內容。公示期間，拆遷當事人及其他人有權反映評估結果中存在的問題。第三，嚴格遵守救濟程序。對于拆遷當事人對評估結果存在異議時，自收到評估報告之日起5日內，可以向原評估機構書面申請復核評估，也可以另行委托其他評估機構評估。
向原評估機構申請復核的，該評估機構應當在5日內答復。另行委托的，受托評估機構應當在10日內出具評估報告。如果拆遷當事人對復核結果或另行委托的評估結果仍有異議的，還可在5日內向被拆遷房屋所在地的房地產價格評估專家委員會申請技術鑒定。專家委員會在收到申請后10日內對評估技術問題出具書面的鑒定意見。注意專家委員會出具的并不是新的評估報告，而僅僅是一份鑒定書，如果認定評估報告存在技術問題的，仍由評估機構改正錯誤，重新出具評估報告。第四，遵守有關回避制度。為了確保拆遷評估活動的公正合理，指導意見還建立了有關拆遷評估過程中的回避制度。明確規定了評估機構和評估人員與拆遷當事人有利害關系或者是拆遷當事人的，應當回避。對申請拆遷評估技術鑒定的，評估專家委員會組成的鑒定組成員與原評估機構、拆遷當事人有利害關系或者是拆遷當事人的，也應當回避。如未回避的，其做出的鑒定意見或者評估結果無效。
三、 目前有關拆遷評估規范中的不足指導意見出臺后，在拆遷評估本身立法不完善的情況下，無疑對規范拆遷評估行為具有極其重要的指引作用，但他畢竟仍是一個指導性意見，不是一個完整的立法，不具備法律法規所具有的約束力，一定程度上影響了其效力的發揮。而且，該指導意見的規范本身尚存在很多不足，需要進一步進行完善，主要表現在：一是關于拆遷評估仍缺乏一個統一的可操作性標準。拆遷評估中的隨意性太大是影響拆遷評估效力的重要因素，沒有一個統一的技術標準，評估報告中個人意識主導成份太重，時常導致不同的評估機構對同一拆遷房屋所得出的評估報告相差甚遠，讓拆遷當事人心理無法平衡。當然，由于我國國土遼闊，各地經濟發展又不平衡，要制訂出全國統一的技術規范，難度很大，只能在以后的立法實踐過程慢慢摸索。
二是指導意見規定的政府公布市場價格難度大。雖然指導意見規定了市、縣人民政府或者其授權的部門應當根據當地房地產市場交易價格，至少每年定期公布一次不同區域、不同用途、不同建筑結構的各類房屋的房地產市場價格，供評估機構參照。規定的出發點是好的，但實際不具備可操作性。政府不可能按這么細的標準公布市場價格，況且有些內地城市經濟不發達，很少有房地產的交易發生，也就基本上沒有可比的市場交易價格，要求所有政府做到該規定不太現實。三是對拆遷評估異議提出專家鑒定的條件應當有所限定。指導意見對于提出專家鑒定的條件沒有任何限制，只要不服，都可以提出。但由于拆遷評估本身沒有詳細的標準可遵循，原評估與復核及另行委托的評估難免有差距，這時應當規定允許存在一定的差異范圍，超出該范圍才可申請專家鑒定，如此對于評估機構而言似乎更合理些。
四是關于拆遷評估中對被拆遷房屋性質確認仍無定論。有關被拆遷房屋的性質認定在拆遷評估中十分關鍵，住宅和商業用途兩字之差所導致的評估結果及補償標準將相去甚遠。指導意見對被拆遷房屋的性質認定規定一般以房屋權屬證書及權屬檔案的記載為準，沒有記載的情況下，也可由當事人協商，如果對被拆遷房屋的性質不能協商一致的，應當向城市規劃行政主管部門申請確認。現實在存在很多產權證記載用途為住宅，但實際確實在從事經營活動，而且工商、稅務手續齊全，有些甚至以此為生活來源，如果一律按登記認定也未免太過偏薄。此外對于需要向城市規劃行政主管部門申請確認的，其確認的標準或者依據是什么，也讓人不得而知了。可以考慮采取以是否具備營業執照來做為認定標準。五是關于評估機構的責任不明確。指導意見僅規定了一些處罰規定，對于造成拆遷當事人損失的能否追償并無涉及。在拆遷評估中有必要參照當前有關房地產測繪規定的做法，明確規定由評估機構對其評估行為承擔責任，讓大家都知道，因評估機構原因造成拆遷當事人的損失，也可向評估機構追償。以上是筆者結合建設部有關房屋拆遷所出臺的規范文件，對拆遷評估相關問題的總結和體會，希望能引起業內更多人士對拆遷評估進行關注和研究，為進一步規范我國房屋拆遷行為盡棉薄之力。
●拆遷領域
●拆遷項目
●拆遷選項
內容審核：馮興元教授
來源：臨律-淺談房屋拆遷中的“重點工程”，淺談房屋拆遷中的“重點工程”
