安翔律師解讀承包地征收補償款分割問題，消失的土地
隨著我國城市化進程的進一步加快，農村土地被國家征用的數量逐年增多，伴隨著土地補償費分配所帶來的農村集體經濟組織收益分配問題由此凸現，村民因土地補償費分配起訴村民委員會或村民小組的案件由此不斷上升，由此引發的群體性上訪事件也日益突出，農村集體土地征用中有關問題也越來越引起人們的關注和思考。但由于法律規定的不到位，此類案件的審理在法律適用上存在諸多不一致，筆者試對這類案件法律適用的幾個問題進行探討，以期拋磚引玉。
一、土地補償費能否直接用于集體經濟組織成員分配問題。
《中華人民共和國土地管理法實施條例》第26條規定土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。當時的立法意圖是，土地補償費用于恢復和發展集體生產，禁止用于集體經濟組織內部直接分配的。但這些規定因與現實有較大差距，有的農村集體經濟組織土地被整體征用，集體經濟組織被取消或轉化為城市集體經濟組織，土地補償費用如果以集體的名義投資或興辦企業不一定可行，即使部分土地被征用，土地補償費以集體名義進行資本運作也不一定適合社會資源的優化，故很多地方均將土地補償費分配到了集體經濟組織成員，雖然這種操作長期沒有法律依據支持，但是在實踐中很多地方政府予以支持，也被很多法院裁判予以認可。由于法律規定和實踐操作的不一致，土地補償費能不能分配的爭論一直伴隨和影響著土地補償費分配糾紛案件的處理。
對這個問題，《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條規定：農村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組，可以依照法律規定的民主議事程序，決定在本集體經濟組織內部分配已經收到的土地補償費。征地補償安置方案確定時已經具有本集體經濟組織成員資格的人，請求支付相應份額的，應予支持。但已報全國人大常委會、國務院備案的地方性法規、自治條例和單行條例、地方政府規章對土地補償費在農村集體經濟組織內部的分配辦法另有規定的除外。最高院以司法解釋的形式打破了這方面的法律限制，承認了長期存在的實踐操作，解決了土地補償費進行內部分配的法律依據問題。最高人民法院副院長黃松有在上述司法解釋出臺后的2005年7月29日答記者問時明確說明了這點，并認為是集體經濟組織自益權的體現。
二、人民法院應否受理土地補償費分配糾紛案件問題。
土地補償費分配糾紛案件的性質和能否作為平等主體間民事案件受理長期存在爭論，2005年前，最高人民法院在這類案件性質認識上也存在分歧。最高人民法院曾在1994年《關于王翠華等六人與廬山區十里鄉黃土嶺村六組土地征用費分配糾紛一案的復函》（民他字﹙1994）第28號）中明確不能受理。2001年最高人民法院研究室在給廣東省高級人民法院《關于人民法院對農村集體經濟所得收益分配糾紛是否受理問題的答復》（法研〔2001〕51號）中明確此類案件可以作為民事案件受理，由于兩者效力的不同、答復的不一致，在審判實踐中以哪個為依據引發了較多爭論。這個問題，隨著2005年《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》的公布迎刃而解。按該解釋第24條規定，此類糾紛法院應作為民事案件受理。在受理土地補償費分配糾紛案件時，我們應注意的是對用于分配的土地補償費數額爭議提起的民事訴訟不應受理，這里的用于分配的土地補償費數筆者認為屬于征地政府給予集體經濟組織的土地補償費，而不是集體經濟組織成員訴請要求集體經濟組織分配給自己的土地補償費金額。前者屬于行政訴訟范疇，且原告主體是集體經濟組織，而后者按該解釋應屬于民事糾紛內容。
三、土地補償費分配糾紛案件的性質問題。
對土地補償費分配糾紛案件，實踐中法院對訴的性質認識不一，一種意見認為是確認之訴，因而作確認之訴受理，在裁判上僅進行集體經濟組織成員資格確認。第二種意見認為兼有確認之訴和給付之訴，因而在裁判上既確認資格，又判決給付義務并明確具體金額。究竟哪種意見正確？
第一種意見的理由是:1、按最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條征地補償安置方案確定時已經具有本集體經濟組織成員資格的人，請求支付相應份額的，應予支持，其表述是份額不是金額，也不是數額，其應是一種權利等分的表述，主張的是支持權利。2、此類案件中僅集體經濟組織成員資格問題具有有和無兩個選擇，是容易確定的，法院可以裁判。具體分配標準帶有不確定性，法院無法裁判。因是否分配和分多少、留存多少均需要集體經濟組織通過民主議事程序討論，法院無法確定。假設法院裁判確定給付具體金額后，集體經濟組織通過民主議事程序討論決定不分配土地補償款，或新增加成員導致分配金額標準變化，這種合法自治權將與法院裁判沖突，法院裁判將無意義。3、如果判令給付義務和具體金額，法院執行存在較大困難。涉訴集體經濟組織在土地補償費到手后往往即用于成員分配，法院裁判后集體經濟組織常無財產可供執行，這方面的案件申請執行人因法院裁判無法執行而上訪的事例屢見不鮮，這種情況下司法權威將受到極大影響。
但筆者傾向于第二種意見，理由是：1、從司法解釋和最高人民法院副院長黃松有答記者時發表的意見看，最高院是將此類糾紛理解為平等民事主體之間的糾紛，很難理解確認民事權益后卻不確定民事權益的履行，民事權益確認之訴勝訴后，被告不實際給付，原告再起訴給付，法院如果不受理，則無法通過法律途徑解決該類糾紛，社會矛盾仍然存在，如果受理，則分兩次起訴顯然增加訴累，積累社會矛盾。2、最高院解釋中對請求支付相應份額的，應予支持的表述是包含了金額支付意思的。3、集體經濟組織分配內部收益時，土地補償費只是其中一部分，由于人數增減可能引起份額大小變化可以通過其他的收益調劑，當然當事人明確要求限于土地補償費重新分配份額時，被告應提供依據重新核算原告應獲得的份額，由于分別起訴時造成的份額大小不一致應理解為被告自身因素造成的損失，應由被告自行消化，不能認為是前后裁判矛盾或錯誤。4、司法有效解決社會矛盾和糾紛才是提高司法權威的正確途徑，執行難應通過完善執行機制來解決，如果因執行難而萎縮裁判對樹立司法權威來說是飲鳩止渴，事實上土地補償費分配糾紛引發時，很多地方政府并未完全支付所有款項給集體經濟組織，而集體經濟組織的收益也不僅限于土地補償費，如果及時采取措施是能夠保障執行的。
四、集體經濟組織成員資格確定標準問題。
有資格才有權利，成員資格確認問題往往成為是農村土地補償費分配糾紛案件難以回避的核心問題。最高人民法院在起草《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》時也曾進行深入研究，并作為重點問題研究，但后來因農村集體經濟組織成員資格標準事關廣大農民的基本民事權利，屬于《立法法》第42條第1項規定的情形，其法律解釋權在全國人大常委會，最高人民法院就沒在《解釋》中明確，而是通過司法建議建議全國人大常委會作出立法解釋或者相關規定。
在全國人大相關解釋出臺前，審判實踐中，法院在集體經濟組織成員資格確認標準上主要有幾種標準。一是純戶籍標準，即只要具有本集體經濟組織統征前農業戶籍的，就視為集體經濟組織成員，可以平等享受分配權利。并且，如果原告不在戶籍地享受土地征收補償費分配權，在其他地方也無資格享受土地征收補償費分配權，可能導致其合法權益落空。二是戶籍加義務結合模式。即除了具有本集體經濟組織農業戶籍的外，還應與其他成員一樣履行義務，才視為集體經濟組織成員。三是征地部門確認標準，最高人民法院副院長黃松有在答記者問時中提到土地補償費系對集體土地所有權喪失的補償，其分配主體應當是征地補償安置方案確定時所有具有本集體經濟組織成員資格的人，這也是成員自益權的體現。
筆者傾向于第三種意見，事實上因人均占有耕地比例不同，給付的土地補償費標準會不同，故征地部門在征地時按工作程序都會核實集體經濟組織成員人數，既然目前司法尚未明確解決該問題標準，而行政機關又應解決該問題，審判中就應以行政解決的結果為裁判依據，這樣才能與最高院對該問題的謹慎姿態保持一致。
一、征地補償款分配依據是什么
根據《中華人民共和國土地管理法》第四十七條的規定，征用耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費。
以及地上附著物和青苗的補償費；征用城市郊區的菜地，用地單位應當按照國家有關規定繳納新菜地開發建設基金。根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條的規定，土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有；需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。
承包土地被征收的應當賠償所占承包土地的補償費（按照被征收前三年平均年產值的六倍至十倍支付）、安置農業人口的安置補助費、所占承包土地附屬設施配房的補償費。
《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條 土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征收土地的安置補助費必須?？顚Ｓ茫坏门沧魉?。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。市、縣和鄉鎮人民政府應當加強對安置補助費使用情況的監督。
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