貴州勝訴案例：房屋征收補償爭議，律師助力撤銷決定書，董某房屋被征收，因補償問題提起訴訟。律師指出區政府選定評估機構程序不合法，導致評估報告不足以作為補償依據。法院判決撤銷《征收補償決定書》。史律師提醒拆遷需全面專業知識和法條運用，建議咨詢律
【基本案情】
2001年3月7日，鳳岡縣某工貿有限責任公司（以下簡稱某工貿公司）取得案涉土地國有土地使用證，修建廠房從事水泥電線桿的生產，后因經營不善停產。2006年10月，某工貿公司與周某某訂立《協議書》，約定某工貿公司將電桿廠空地租給周某某使用，租金按月計退補。同時約定某工貿公司需用廠房時，應提前一旬告知周某某。2013年12月，某工貿公司與周某某再次訂立《協議書》，約定租賃范圍及租金。2014年9月，因某工貿公司土地上房屋涉及征收，貴州省鳳岡縣人民政府（以下簡稱鳳岡縣政府）與周某某訂立《鳳岡縣城市棚戶區改造項目房屋征收與補償安置協議書》（以下簡稱《安置協議》），并將相應補償款支付給周某某。某工貿公司認為《安置協議》中的房屋及構筑物等屬其所有，鳳岡縣政府與周某某訂立《安置協議》并支付補償款的行為侵犯了其財產權，遂提起訴訟，請求撤銷《安置協議》。
【裁判結果】
貴州省遵義市中級人民法院一審認為，鳳岡縣政府僅依據案涉租賃協議及對周某某的調查筆錄即認定案涉房屋及構筑物等屬周某某所有，并在未通知某工貿公司參與，亦未聽取其陳述意見的情況下，與周某某訂立《安置協議》可能對某工貿公司的合法權益造成損害。一審法院遂判決撤銷《安置協議》。周某某不服，提起上訴。
貴州省高級人民法院二審認為，某工貿公司認為《安置協議》所涉房屋及構筑物等屬其所有，鳳岡縣政府就案涉房屋及構筑物等與周某某訂立《安置協議》并向其支付補償費侵犯其合法權益，其有權提起本案訴訟。房屋征收部門對征收范圍內房屋的權屬應當進行調查登記，調查登記時，應當依照法定程序要求被征收人提供相應證據。本案中，周某某及某工貿公司對案涉房屋及構筑物等的歸屬各執一詞，在案涉房屋及構筑物等的權屬存在異議，且無合法有效證據證明屬周某某所有的情況下，鳳岡縣政府直接與周某某訂立《安置協議》缺乏事實根據。此外，依據程序正當原則，鳳岡縣政府在明知周某某系承租人，某工貿公司系出租人的情況下，其訂立《安置協議》前應當就案涉房屋及構筑物等的歸屬充分聽取周某某及某工貿公司的意見，必要時可引導租賃雙方就案涉房屋及構筑物等的權屬進行明確后再予補償安置。鳳岡縣政府在未通知某工貿公司參與并聽取其意見的情況下，直接與周某某訂立《安置協議》，亦違反正當程序。二審法院遂判決駁回上訴，維持一審判決。
【典型意義】
基于合同的合意性，合同原則上僅對訂立合同的當事人具有效力，當事人之外的其他主體通常不能就合同主張權利，通常稱之為合同相對性原則。但在法律有明確規定的情形下，亦可以突破合同相對性原則。行政協議的合意性特征，決定其同樣應當遵循相對性原則。但行政協議同時具有行政性特征，具有公定力、確定力等，在未依法否定其效力之前，受其影響的主體應當予以尊重及執行。當訂立行政協議屬于行政機關履行法定職責的法定形式時，行政機關則可以其已訂立行政協議作為其已經履行相應法定職責的正當抗辯事由。因此，傳統行政行為的利害關系人制度，原則上也可以適用于行政協議訴訟。相比于民事合同，行政協議突破合同相對性原則的法定情形相對更多。本案中，若某工貿公司不理會《安置協議》的存在，而是提供證據證明其具有法定的補償權益，進而主張行政機關應當與其訂立補償安置協議抑或履行補償安置職責的，行政機關則可以其已與法定的被征收人訂立補償安置協議或者已經履行補償安置職責為由予以拒絕。某工貿公司對此不服提起行政訴訟，在《安置協議》效力被否定之前，人民法院通常認定行政機關的主張成立，對訴訟請求不予支持。因此，某工貿公司需要主動就《安置協議》提起行政訴訟，否定其效力以救濟自身的合法權益。《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》（以下簡稱《行政協議司法解釋》）第五條第二項規定，即明確肯定了被征收征用土地、房屋等不動產的用益物權人、公房承租人的原告主體資格。行政機關通過訂立行政協議方式履行法定職責的，應當嚴格遵循合法性要求，查明其對協議相對人是否具有相應的法定職責等事實，并依法約定雙方當事人之間的權利義務。行政機關在未查明有關事實情形下訂立行政協議，由此對協議相對人之外的其他主體合法權益造成損害，利害關系人請求撤銷或部分撤銷行政協議的，人民法院應當依法支持。這樣，既可以一攬子解決行政協議爭議，減少當事人的訴訟成本，又可以避免重復支付，防止國有資產不當流失。
貴州省高級人民法院
行 政 判 決 書
（2019）黔行終1453號
上訴人（一審第三人）周玉祿，男，漢族。
被上訴人（一審原告）鳳岡縣南方民族工貿有限責任公司，統一社會信用代碼91520327709528160A。
法定代表人楊寅寅，公司董事長。
一審被告鳳岡縣人民政府，住所地鳳岡縣龍泉鎮龍鳳大道。
法定代表人王繼松，縣長。
上訴人周玉祿因與被上訴人鳳岡縣南方民族工貿有限責任公司（以下簡稱南方工貿公司）、一審被告鳳岡縣人民政府（以下簡稱鳳岡縣政府）房屋行政協議一案不服遵義市中級人民法院（2017）黔03行初381號行政判決，向本院提起上訴，本院于2018年10月25日作出（2018）黔行終1274號行政裁定，發回重新審理。遵義市中級人民法院重新審理后，于2019年6月11日作出（2019）黔03行初10號行政判決，上訴人周玉祿不服，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭于2020年4月15日公開開庭審理了本案，上訴人周玉祿、被上訴人南方工貿公司法定代表人楊寅寅及委托代理人龔明祥、一審被告鳳岡縣政府副縣長曾睿及委托代理人陳明雙、龍江到庭參加訴訟。
一審經審理查明，1998年，南方工貿公司在鳳岡縣新建民族花線生產線并獲得立項批復，1999年3月，南方工貿公司開始申請用地，于同年6月取得鳳岡縣國土局頒發的鳳建許（99）字第06號《建設用地許可證》，該許可證批準南方工貿公司利用龍泉鎮三壩的國有土地新建綜合廠房。2000年1月，南方工貿公司取得鳳岡縣建設局頒發的20001號《建設用地規劃許可證》，該許可證批準南方工貿公司利用位于龍泉。2001年3月7日，南方工貿公司取得國有土地并辦理了鳳龍國用［2001］29號國有土地使用證，該證載明南方工貿公司取得的國有土地坐落于鳳岡縣，地號：09-01-20-77，用途：企業綜合用地，面積866.91平米，使用權類型為出讓。南方工貿公司取得該土地后修建了廠房并從事水泥電線桿的生產，因經營不善后停產。
2004年9月，南方工貿公司（甲方）與熊天林（乙方）簽訂了租賃協議書，該協議書約定甲方將搭棚處租賃給乙方熊天林使用，租金每年3500元，該協議書第四條載明，甲方需用廠房時提前一旬告知乙方，租金按月計退補。2006年10月，南方工貿公司作為甲方與黃帥作為乙方簽訂了租賃協議書，該協議書約定甲方將電桿廠搭棚處租賃給乙方從石棉瓦加工，租金為每年3500元，該協議書第四條約定，甲方需用廠房時，提前一旬告知乙方，租金按月計退補。
2014年9月，因南方工貿公司土地的房屋涉及征收，鳳岡縣城建指揮部委托鳳岡縣住房和城鄉建設局與周玉祿簽訂了《鳳岡縣城市棚戶區改造項目房屋征收與補償安置協議書》，并將協議約定的補償款支付給周玉祿。南方工貿公司認為補償安置協議中地上建筑物及附屬設施屬南方工貿公司所有，鳳岡縣政府與周玉祿簽訂補償安置協議侵犯其財產權，向法院提起訴訟，請求：撤銷鳳岡縣政府與周玉祿簽訂的補償安置協議書，案件訴訟費由鳳岡縣政府承擔。
2016年7月，南方工貿公司向法院提起行政訴訟要求確認鳳岡縣政府擅自拍賣南方工貿公司土地行為違法，強制拆除南方工貿公司所屬土地上廠房、機器設備、毀地平場的行為違法。一審法院于2016年12月19日作出（2016）黔03行初320號行政判決書，判決：一、確認鳳岡縣政府拆除南方工貿公司地上建筑物的行政強制行為違法；二、駁回南方工貿公司要求確認鳳岡縣政府批復出讓兩宗國有土地使用權行政行為違法的訴訟請求。該判決同時查明：“因經營不善，南方工貿公司于2004年停產，后南方工貿公司將土地及地上建筑物出租給周玉祿、黃帥用作廢舊物品回收站和石棉瓦加工廠…”該判決已生效。
一審另查明，2014年8月，由鳳岡縣政府委托鳳岡縣興鳳土地開發有限責任公司測量的楊寅宗地圖載明，宗地宗面積為1272.51平米，其中磚瓦房屋占地面積228.08平方米，簡易房屋占地面積313.07平方米，硬化地坪面積731.36平方米。2014年7月8日，鳳岡縣國土資源局作出《收回鳳岡縣南方民族工貿有限責任公司國有土地使用權決定書》。2015年3月13日，遵義市人民政府作出遵府行復〔2014〕337號行政復議決定書，撤銷了鳳岡縣國土資源局的上述決定。2016年1月4日，鳳岡縣國土資源局作出《責令鳳岡縣南方民族工貿有限責任公司交還國有土地決定書》，該決定書認定南方工貿公司擁有的地上建（構）筑物為混泥土地面330.03平米，簡易工棚148.64平米，磚瓦工棚132.43平米，評估價值為14.1236萬元。南方工貿公司不服，申請行政復議，2016年7月1日，遵義市人民政府作出遵府行復〔2016〕90號《行政復議決定書》予以撤銷。
一審認為，南方工貿公司系涉案土地合法使用權人各方均無異議，從鳳岡縣國土資源局作出的責令退還國有土地決定書內容、（2016）黔03行初320號生效行政判決書、鳳岡縣政府提供的證據等內容來看，南方工貿公司在場地出租前，已經在涉案土地上建有部分廠房等建筑物及附屬設施。但是從南方工貿公司提交的證據來看，南方工貿公司與周玉祿所簽訂的租賃協議未對地上廠房等建筑設施作出明確的約定，周玉祿主張案涉補償安置協議中補償的建筑物及地上附屬設施是其在租賃后所修建依據也不夠充分。在此情形下，根據程序正當的原則，鳳岡縣政府在征收補償程序中應當充分聽取雙方意見并綜合全案證據進行審查判斷，必要時可以向當事人釋明通過協商或民事訴訟等方式確定涉案財產權屬后再行處理，但鳳岡縣政府僅依據租賃協議及對周玉祿的調查筆錄認定補償安置協議中的建筑物及地上附屬設施屬于周玉祿，在未通知南方工貿公司參與，亦未聽取南方工貿公司陳述意見的情況下與周玉祿簽訂案涉補償安置協議，其行為有可能對南方工貿公司的合法權益造成損害，同時也不符合程序正當的原則，故案涉補償安置協議依法應當予以撤銷。綜上，涉案補償安置協議主要證據不足，認定事實不清。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（一）項之規定，判決撤銷鳳岡縣政府與周玉祿簽訂的《鳳岡縣城市棚戶區改造項目房屋征收與補償安置協議書》，案件受理費50元，由鳳岡縣政府負擔。
上訴人周玉祿不服一審判決向本院提起上訴稱：1.案涉協議中所涉磚木結構住房、簡易結構住房、構筑物、房屋裝飾及附屬物系上訴人租賃南方工貿公司場地后修建添置的，與南方工貿公司權屬證上所載的相關廠房及附屬設施無關。陳明忠、劉建英兩位證人可以證實上訴人與被上訴人所爭議的構筑物及地上附屬設施確系上訴人租賃后修建。2.征收時，鳳岡縣政府已對南方工貿公司所有的財物進行了保全，鳳岡縣國土局作出的《責令鳳岡縣南方民族工貿有限公司交出國有土地決定書》中認定的混泥土面積、簡易工棚、磚瓦工棚等與上訴人添置的附屬物不存在重合。請求：撤銷一審判決，案件受理費由南方工貿公司承擔。
被上訴人南方工貿公司二審法定期限內未提交書面答辯意見。
一審被告鳳岡縣政府二審述稱：1.案涉土地上的房屋及附屬設施是周玉祿租賃后新建的，鳳岡縣政府與周玉祿簽訂案涉協議并未損害南方工貿公司的利益。2.根據《中華人民共和國合同法》第二百三十五條“租賃期間屆滿，承租人應當返還租賃物。返還的租賃物應當符合按照約定或者租賃物的性質使用后的狀態”的規定，周玉祿與南方工貿公司的租賃協議屆滿后，只需返還土地，周玉祿在租賃土地上新建的廠房應當屬于周玉祿所有。3.案涉補償安置協議是鳳岡縣政府與財產所有權人周玉祿自愿協商后達成，不存在違反程序正當原則。請求：撤銷一審判決。
本院經審理查明的事實與一審判決認定的基本事實一致，本院予以確認。
二審另查明：南方工貿公司又名三壩電桿廠。2006年10月3日，三壩電桿廠（甲方）與周玉祿（乙方）簽訂《協議書》，該協議載明：“就租賃電桿廠空地，經雙方平等協商，達成如下協議：一、租賃范圍：從電桿廠中間進口靠右一邊。二、水、電由乙方自行負責。三、租賃金額：每年2000元。四、乙方不得以任何方式轉租他人，一切安全事故由乙方負責。五、甲方需用廠房時，提前一旬告知乙方，租金按月計退補……”
2013年12月30日，三壩電桿廠（甲方）與周玉祿（乙方）簽訂《協議書》，該協議載明：“就租地雙方達成如下協議：一、租賃范圍從電桿廠中間進口靠右一邊。二、水電由乙方自行負責。三、租賃金額：一年壹萬貳仟元（12000.00元）。四、乙方不得以任何方式轉租他人，一切安全事故由乙方負責。五、甲方需用廠房時，提前一旬告知乙方，租金按月計退……”
本院認為：本案系因行政協議引發的訴訟，依據《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第五條第三項的規定，與行政協議有利害關系的公民、法人或者其他組織認為行政協議的訂立、履行、變更、終止等行為損害其合法權益的，有權提起行政訴訟。本案中，南方工貿公司認為案涉補償安置協議所涉房屋及構筑物等屬其所有，鳳岡縣政府就案涉房屋及構筑物等與周玉祿簽訂補償安置協議并向其支付補償費侵犯了其合法權益，依據上述規定，南方工貿公司有權提起本案訴訟。
依據《國有土地上房屋征收與補償條例》第十五條“房屋征收部門應當對房屋征收范圍內的房屋權屬、區位、用途、建筑面積等組織調查登記，被征收人應當予以配合。調查結果應當在房屋征收范圍內向被征收人公布”之規定，房屋征收部門對征收范圍內房屋的權屬應當進行調查登記，調查登記時，應當依照法定程序要求被征收人提供證據。本案中，周玉祿及南方工貿公司對案涉房屋及其構筑物等的歸屬各執一詞，在案涉房屋及構筑物等的權屬存在異議，且無合法有效證據證明屬周玉祿所有的情況下，鳳岡縣政府直接與周玉祿簽訂案涉補償安置協議，缺乏事實依據。
此外，依據程序正當原則，鳳岡縣政府在明知周玉祿系承租人，南方工貿公司系出租人的情況下，其簽訂案涉補償安置協議前應當就案涉房屋及構筑物等的歸屬充分聽取周玉祿及南方工貿公司的意見，必要時可引導租賃雙方就案涉房屋及構筑物等的權屬進行明確后再予補償安置。鳳岡縣政府在未通知南方工貿公司參與，并聽取其意見的情況下，直接與周玉祿簽訂案涉補償安置協議，亦違反正當程序。
綜上，上訴人周玉祿的上訴理由不成立，本院不予采納。一審判決事實清楚，適用法律法規正確，程序合法，依法予以維持。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費50元，由上訴人周玉祿承擔。
本判決為終審判決。
審判長趙敏
審判員謝璐凱
審判員孟婷
二〇二〇年四月二十七日
法官助理王文婷
書記員汪楊
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來源：中國法院網-貴州勝訴案例：房屋征收補償爭議，律師助力撤銷決定書，
