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征收土地補償安置方案可訴性？土地征收補償費用分配糾紛可訴性分析：今日在線強拆評估法律咨詢

發布時間：
2024-07-11 13:47:21
作者：
圣運律師
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土地征收補償費用分配糾紛可訴性分析，內容提要：近年來，因農村承包土地征收補償費用分配糾紛不時訴訟到法院，在審判實踐中存在意見分歧，在認識和執法上法院之間有分歧、法官之間有分歧,加之，最高人民法院對此類糾紛原來的請示答復又不一致，造成

征收土地補償安置方案可訴性？土地征收補償費用分配糾紛可訴性分析：今日在線強拆評估法律咨詢

內容提要：近年來，因農村承包土地征收補償費用分配糾紛不時訴訟到法院，在審判實踐中存在意見分歧，在認識和執法上法院之間有分歧、法官之間有分歧,加之，最高人民法院對此類糾紛原來的請示答復又不一致，造成不同法院之間和一個法院不同時間，產生受理與不受理的不同情況。筆者結合最高人民法院2005年7月29日分布的《審理涉及農村土地承包糾紛案件使用法律問題的解釋》，擬就土地征收補償費用中的土地補償費、安置補助費分配糾紛與訴訟相關的問題作分析。

關鍵詞：土地征收土地補償費安置補助費

近年來，因農村承包土地征收補償費用分配糾紛不時訴訟到法院，由于此類糾紛政策性強，適用法律困難、處理難度大，在審判實踐中存在意見分歧，有的認為，此類糾紛既不屬于人民法院管轄，也不屬于民事訴訟范圍；有的認為，補償費用分配是民事行為應屬于民事受案范圍，因此在認識和執法上法院之間有分歧、法官之間有分歧。由于對土地征收補償費用分配性質認識不同，加之，最高人民法院對此類糾紛原來的請示答復又不一致，造成不同法院之間和一個法院不同時間，產生受理與不受理的不同情況。筆者結合最高人民法院2005年7月29日分布的《審理涉及農村土地承包糾紛案件使用法律問題的解釋》，擬就土地征收補償費用中的土地補償費、安置補助費分配糾紛與訴訟相關的問題作分析。

一、土地補償費、安置補助費的性質

現階段，由于國家征收土地僅限于農村集體所有的土地，國家征收土地就是將農村集體所有的土地轉變為國家所有，因此，確定土地補償費、安置補助費的性質只能依照國家征收土地這一特定性質，結合我國在農村實行土地權屬集體所有制、土地經營家庭聯產承包責任制的農業經濟形式來認識理解。

根據現行土地相關法律和政策的規定，筆者認為，土地補償費用是因國家征收農村集體所有的土地而對農村集體經濟組織和土地承包人的土地投入和收益損失給予的補償費用，它體現的是補償性特征；安置補助費是因國家征收農村集體所有土地后，對于喪失以土地為生產資料和生活來源的農業人口，就業安排和生活安置必須給予的補助費用，它體現的是補助性特征。

土地征收補償費用在土地管理法中明確規定(27條第2款)包括三個方面的費用，即：土地補償費、安置補助費及地上附著物和青苗補償費。土地征收補償三項費用作為費用的本身就是一項財產權利，對于地上附著物和青苗補償費，土地管理法實施條例(第26條第l款)明確規定為：“歸地上附著物和青苗的所有者所有"，這一規定已經賦予地上附著物和青苗補償費民事權利的特性，所有人享有的權利已屬于民事財產所有權。而對土地補償費、安置補助費的權屬性質，相關法律完全是按照與農村集體經濟形式對應進行區別情況規定的，并不與民法上的財產所有權對應規定。

對土地補償費、安置補助費的權屬性質，土地管理法在修訂前規定為：“為被征地單位用于發展生產和安排就業”，此項規定除了確認兩項費用不屬個人所有外，沒有明確界定財產權屬的性質；在土地管理法修訂以后土地管理法實施條例(第26條第1、2款) 的規定為：“土地補償費歸農村集體經濟組織所有”、“人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助支付給安置單位；不需要安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于被安置人員的保險費”。這一規定說明，土地補償費是以農村集體經濟組織對土地的農村集體所有制和經營形式為依托進行管理和支配的權屬性質，顯然不同于民法上財產所有權中的所有和共有的性質，而安置補助費又不同于土地補償費的特征，即它是完全以被安置人員的安置為前提必須專款專用的費用，可能歸屬于農村集體經濟組織、也可能歸屬安置單位或者被安置人員，安置補助費歸屬于農村集體經濟組織時，財產權屬性質就與土地補償費性質相同，安置補助費歸屬于安置單位或被安置人員時，此項財產權具有了民法上財產所有權的民事權利性質。

二、農村集體經濟組織與其成員之間的民事訴訟主體關系

當前，在我國農村實行農村集體所有制和家庭聯產承包責任制，即，作為經濟體制就是農村集體所有制，作為經濟經營、組織方式就是家庭聯產承包責任制。集體所有制反映的是村民集體所有關系，它與作為民事權利的所有權關系顯然屬于不同性質的概念，理解上不能把村民集體所有制關系對應為村民集體所有權關系，更不能是村民共有關系。而承包制作為一定歷史時期我國特定和特有的土地經營方式，它以《農村承包合同》的形式表現，但從法律特性上看，實際上這一合同形式并不完全具備民事合同的要件。在農村承包合同的訂立上，農村集體經營組織與其成員之間不是平等民事主體關系，在訂立合同的內容上，許多方面具有行政管理的成分，具有更多行政合同的性質。

根據以上分析，就農村集體所有制相關的糾紛和農村承包合同的訂立和管理相關的糾紛，只能是行政職權解決的范圍，不屬民事爭議的范圍，因而也就不能成為民事訴訟。農村集體經濟組織之間、成員之間、農村集體經濟組織與其成員之間，只有產生作為平等民事主體間的權屬和合同侵權、履約爭議時，糾紛才具有民事爭議的性質而產生民事訴訟。我國現階段將農村承包合同履行和侵權糾紛一些內容作為民事訴訟，這是基于特定情況的訴訟規定，它是我國經濟發展的需要，但不是民事合同法理要求。我們不能因為農村承包合同一定范圍糾紛可以進行民事訴訟，就按照單純民事合同認識理解承包合同，作為平等主體之間關系這一民事合同的最根本法律特性承包合同并不完全具備。[page]

三、土地補償費、安置補助費確定的程序

在土地補償費、安置補助費的處分層次上有三項內容：一是土地補償費、安置補助費應當是多少；二是土地補償費、安置補助費應當歸誰所有；三是土地補償費、安置補助費應當如何分配。第一方面問題法律已經明確規定屬于行政職權(土地管理法第47條及其實施條例第25條第3款)，由征收土地的行政部門依照行政程序辦理，在行政程序辦理中的爭議按照行政程序進行直到裁決等方式的處理，這項內容如果產生訴訟也只能是行政訴訟而不能是民事訴訟，同時也不是本文探討的費用分配問題；第二方面問題是兩項費用的財產權屬性質問題，它直接關系爭議的訴訟性質，此問題上述已經論述；第三方面問題是與訴訟性．相關的更為關鍵的問題，也是本文分析研究的主要方面。

依照土地管理法(第4 8條)及其實施條例(第25條第3款)規定，征地補償安置方案由“縣市人民政府土地主管部門會同有關部門擬訂"，征地補償安置方案確定以后，即可以依照方案對土地征收補償費用的部分特定內容確定歸屬，如地上附著物和青補償費歸地上附著物和青苗的所有者所有、單位安置或者放棄安置的安置補助費用歸屬安置單位或者被安置人員所有。但是，歸屬農村集體經濟組織所有的土地補償費和部分安置補助費，則沒有如何進行內部分配的相應規定，而這一問題就是現實中爭議最大也最不易解決的問題，由于這一問題矛盾突出且不易解決，爭議也往往最終訴請法院解決。事實上，作為農村集體經濟組織所有的財產權利，就是要按照集體經濟組織所有的經營管理方式處理，而不能按照民法上的財產所有權關系或者共有關系處分，然而現實中人們往往把二者等同認識，起訴人就是按照共有分割關系進行起訴。

根據現行法律規定，農村集體經濟組織所有的財產即便要分配，處理的原則不可能是民法上自愿、公平、等價有償等，不可能按照共有的民事關系處分，只能按照農村集體經濟組織的經濟性質和原則處分，如必須考慮農村集體經濟組織成員資格情況、土地承包情況、家庭成員情況、戶籍戶口情況、甚至是村規民約情況等一系列復雜問題，不可能僅憑民事行為的要素來處分，這種分配不是簡單的共有財產民事權利分配關系，依照民法原則進行民事訴訟審理，則既不符合法律規定，也不符合村民自治要求，無法解決爭議。

因此，在集體經濟組織對相關費用的分配上，我們必須承認和尊重當前我國農村的現實，按照村民自治的民主程序和行政審批的監督程序相結合的原則解決相關分配問題，在村民自治民主程序上，就是要依照土地行政主管部門確定的征地補償安置方案，由農村集體經濟組織成員通過村民大會的方式，討論決定費用分配的原則和具體方案，以村民大會決定的方式充分體現村民自治權利和農村集體經濟組織成員的經營權利。在行政程序上，行政主管部門一方面要積極指導、幫助以村民大會方式開展民主決定程序，同時，對民主議事的過程及確定的分配方案嚴格進行合法性監督及審查審批，對批準執行的分配方案要積極監督、督促落實，防止在執行分配方案過程中出現各種侵犯村民合法權利的行為。根據以上分析，筆者就土地補償費、安置補助費分配糾紛訴訟性相關問題的理解認為：從財權屬性上看，土地管理法律已經規定土地補償費和歸屬集體的安置補助費的權屬是農村集體經濟組織所有性質，不是民事財產所有權的民事權利性質，也即不構成民事訴訟的民事財產權；從民事主體上看，與農村集體所有制有關的財產權利的爭議，農村集體經濟組織與其成員之間具有管理與被管理的內容，還有村民自治的內容，因此不屬于平等主體之間的民事關系，相互間不能構成民事訴訟主體關系，土地補償費和歸屬集體的安置補助費分配爭議就是屬于這種關系；從分配方案確定的現實情況看，村民民主決定程序是村民自治的性質，相應的爭議只能按照村民自治——村民會議討論決定的程序辦理，亦不具有民事訴訟的性質和條件；從分配方案行政管理上看，行政主管部門監督審批行為只是一般監督行為，不具有本文研究的分配糾紛行政訴訟的性質和條件。

那么，在什么情況下才產生由法院受理裁判的民事訴訟呢?筆者認為：一是上述已經分析確定的按照征地補償安置方案確定屬于特定對象所有的地上附著物和青苗補償費，以及歸屬安置單位或者被安置人員的安置補助費爭議，當這幾項已經確定特定主體所有的財產權利產生履行或者侵權爭議時，就具備了平等主體之間民事爭議的民事訴訟構成要件，具有了可訴訟性；二是分配方案通過村民大會民主決定并經過審查批準以后，在執行分配方案中產生的履行或者侵權爭議，此時爭議具備了平等主體之間民事爭議訴的民事訴訟構成要件，具有了可訴訟性。但是，筆者仍認為，分配方案本身對與錯、變更或者撤銷與否仍然不屬于民事訴訟的范圍，對分配方案的確定有異議仍然只能通過村民自治和行政監督的程序辦理，在法院受理的履行分配方案或者侵權爭議民事案件中，分配方案只能是評判的根據而不能是審理的內容。

四、對最高人民法院相關司法解釋的理解

關于土地補償費、安置補助費分配糾紛的受理問題，最高人民法院先后發布過二個請示答復，即：最高人民法院1 994年1 2月20日《關于王翠蘭等六人與廬山區十里鄉黃土嶺村六組土地征用費糾紛一案的復函》([94]民他字第2 8號)，此復函認為：“土地管理法明確規定，征用土地的補償、安置補助費，除被征用土地上屬于個人的附著物和青苗的補償費付給個人外，其余由被征地單位用于發展生產和安排就業等事業。現雙方當事人為土地征用費用發生爭議，不屬于法院受理案件的范圍”；第二個答復是最高人民法院研究室200 1年1 2月3 1日《關于村民因土地補償費、安置補助費問題與村民委員會發生糾紛人民法院應否受理問題的答復》(法研 [2002]116號)，此答復認為，分配糾紛“屬平等民事主體之間的糾紛，當事人就該糾紛起訴到人民法院，只要符合民訴法第一百零八條的規定，人民法院應當受理”。兩個答復表明最高人民法院就此類糾紛適用法律意見是不一致的，但作出兩個答復時依據的土地管理法律規定，在修訂前和修訂后關于土地補償費、安置補助費權屬性質的規定是進一步明確和完善，并沒有作出性質不同的修訂內容。因此，在人民法院審判實踐中就產生了對最高人民法院兩個答復的理解和適用法律的歧義，不同法院和不同法院理解認識不相同。在當事人層面上也產生法律適用爭議，即，起訴一方要求適用應當受理的答復，而答辯一方則要求適用不應當受理的復函。[page]

2005年7月29日最高人民法院公布《審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》(以下簡稱解釋)，解釋于今年9月1 日起實行。該解釋就本文研究的土地征用補償費糾紛問題有三個條文規定，即：第一條第一款(四)項將“承包地征收補償費用分配糾紛"作為案件受理的一項內容、第三款規定“集體經濟組織成員就用于分配的土地補償費數額提起民事訴訟的，人民法院不予受理”；第二十三條規定“承包地被依法征收，放棄統一安置的家庭承包方，請求發包方給付已經收到的安置補助費的，應予支持”；第二十四條“農村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組，可以依照法律規定的民主議事程序，決定在本集體經濟組織內部分配已經收到的土地補償費。征地安置補償方案確定時已經具有本集體經濟組織成員資格的人，請求支付相應分額的，應予支持。但已報全國人大常委會、國務院備案的地方性法規、自治條例和單行條例、地方政府規章對土地補償費在集體組織經濟內部的分配辦法另有規定的除外”。

解釋在受理條件和民事主體上就當前人民法院應當受理農村土地補償費、安置補助費分配糾紛作了明確規定，進一步確定了土地征用補償費用中具體費用的歸屬及請求訴訟保護的內容。但是，解釋中也確定并不是涉及土地征用補償費用所有爭議均屬受案范圍，例如第一條第三款關于“就土地補償費數額提起民事訴訟的不予受理”的規定，第二十三條關于“農村集體經濟組織依照民主議定程序決定分配意見”、“行政法規、規章規定分配辦法的從規定”的規定，結合國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》([2004]2 8號)關于省、自治區、直轄市人民政府應制定土地補償費在集體經濟組織內容的分配辦法均規定，相應的法律法規規定說明，費用分配方案的確定不能成為訴訟審理的范圍，仍然必須依照農村村民自治的民主決定程序確定，或者是行政法規、規章確定，依照確定的分配方案產生的分配方案履行爭議或者侵權爭議時，才能產生應當由人民法院受理的民事訴訟。

作者：趙富春