問題的關(guān)鍵不在于集體是否有權(quán)獲得土地補(bǔ)償費(fèi)，而在于集體應(yīng)如何分配土地補(bǔ)償費(fèi)。如果集體堅(jiān)持不將征地補(bǔ)償款返還給村民個(gè)人，那么失地農(nóng)民也就只好望洋興嘆。在現(xiàn)有的制度框架下，要保證失地農(nóng)民獲得征地補(bǔ)償款，首先要做的就是完善集體組織的議事機(jī)制。

作者：傅蔚岡

征地補(bǔ)償款該給誰?或者是誰有資格獲得征地補(bǔ)償款?這似乎不是一個(gè)問題。是的，國家征收了農(nóng)民賴以生存的土地，理應(yīng)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。這是失地農(nóng)民的想法，同時(shí)也是絕大多數(shù)人的第一反應(yīng)。但這是不是意味著農(nóng)民就是唯一的征收補(bǔ)償對(duì)象呢?事實(shí)上并不那么簡單。

《中華人民共和國土地管理法》第47條對(duì)農(nóng)地征收的補(bǔ)償費(fèi)用列出了具體的細(xì)目，即土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)。但是這些費(fèi)用歸誰所有，如何分配?該法并未作具體規(guī)定。倒是在《土地管理法實(shí)施條例》第27條規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有;地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。”土地補(bǔ)償費(fèi)之所以要?dú)w集體所有，官方的解釋是：“土地補(bǔ)償費(fèi)是因國家征用土地對(duì)土地所有者和土地使用者對(duì)土地的投入和收益造成損失的補(bǔ)償。補(bǔ)償?shù)膶?duì)象包括土地所有權(quán)人和使用權(quán)人。”

那么，該如何在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的土地所有權(quán)人和使用權(quán)人之間分配土地補(bǔ)償費(fèi)?對(duì)此，法律沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，因此各地規(guī)定也是大相徑庭。有規(guī)定農(nóng)民可以獲得補(bǔ)償款的，而且明確了村集體和農(nóng)民的分配比例，如《山西省征收征用農(nóng)民集體所有土地征地補(bǔ)償費(fèi)分配使用辦法》第12條規(guī)定：“土地被全部征收，同時(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織撤銷建制的，土地補(bǔ)償費(fèi)80%分配給被征地農(nóng)戶;其余20%平均分配給征地補(bǔ)償方案確定時(shí)，本集體經(jīng)濟(jì)組織依法享有土地承包經(jīng)營權(quán)的成員。”

也有規(guī)定村集體是補(bǔ)償?shù)闹黧w的，如農(nóng)業(yè)部在《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償費(fèi)監(jiān)督管理指導(dǎo)工作的意見》中(農(nóng)經(jīng)發(fā)[2005]1號(hào))指出：“2004年以前的土地補(bǔ)償費(fèi)，沒有分配的，仍歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理使用，原則上不得用于個(gè)人分配。”

更多地方的做法是和《土地管理法實(shí)施條例》那樣，并沒有直接規(guī)定土地使用權(quán)人和所有權(quán)人的分配比例。

為什么一個(gè)征地補(bǔ)償費(fèi)，各地各部門有著如此不同的規(guī)定?在筆者看來，農(nóng)地的集體所有制是造成這些不同規(guī)定的根本原因。

從字義而言，集體是“許多人合起來的有組織的整體”，和個(gè)人相對(duì)。這個(gè)概念具有兩層含義：許多人(個(gè)體)和整體(即一種有組織的存在)。因?yàn)榧w是一種有組織的整體，所以構(gòu)成集體的個(gè)體稱為成員。作為一種所有權(quán)制度的集體如何理解呢?

有學(xué)者認(rèn)為，集體所有制是一種共有，并且從其誕生過程找到了論證依據(jù)：“當(dāng)初實(shí)行‘合作化’，講的是‘入社自愿，退社自由’，入社土地的多少對(duì)收益分配有影響。這是一種典型的‘按份共有’所有權(quán)。”(參見黨國英：《土地集體所有能否解釋為“按份共有”》一文)

但是，歷史的邏輯并不能解釋現(xiàn)實(shí)，因?yàn)楝F(xiàn)代的集體所有制是強(qiáng)制性的，個(gè)人并不能“入社自由，退社自由”。按照我國的憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，土地使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)，但土地所有權(quán)并不能夠買賣。而且，在土地承包經(jīng)營過程中,承包方一旦由農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，那么其所承包的土地也將被收回。因此，以共有來解釋集體所有制是不妥帖的。

事實(shí)上，共有是一種基于契約而形成的所有制形式，而農(nóng)村土地集體所有制是一種基于身份而形成的所有制形式。這是共有與集體所有制更為重要的區(qū)別。無論是共同共有還是按份共有，所有人之間必須達(dá)成一致的契約。但是在集體所有制形式下，集體中的個(gè)人并不是基于契約而獲得土地的使用、受益等其他權(quán)利，而是基于其作為這個(gè)集體一員的身份：這種身份有可能基于血緣(家庭成員增加)、地緣(共同居住在一個(gè)村莊)和姻緣(從一地嫁入另一地)而形成。在依據(jù)民事契約而達(dá)成的共有關(guān)系中，經(jīng)所有人之間同意，共同所有人可以增加或退出。但在集體所有制下，不存在這種情況。

因?yàn)榧w所有制下的所有者，并不是集體中個(gè)人的集合，而由一個(gè)抽象的機(jī)構(gòu)來代表。雖然《土地管理法》中規(guī)定了集體土地的三種所有者，但在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，村民委員會(huì)往往成為集體的化身而參與管理。但是，村民委員會(huì)與村民之間存在什么樣的關(guān)系，具體該如何運(yùn)作?法律的規(guī)定非常模糊，只規(guī)定了村民委員會(huì)的選舉，對(duì)于日常事務(wù)(比如說土地補(bǔ)償費(fèi)用的分配)，法律上并沒有明確規(guī)定村民參與的形式。這就導(dǎo)致了代理人(村民委員會(huì))和被代理人(村民)之間在某種情況下的緊張關(guān)系：因?yàn)榇迕裎瘑T會(huì)可以在未經(jīng)村民同意的情況下就處置某些集體事務(wù)。

而且，個(gè)人在集體中的法律地位是非常模糊的：他是集體中的一員，但是他不能對(duì)土地進(jìn)行直接的管理和分配，只能夠通過“村委會(huì)”或“村民小組”等機(jī)構(gòu)來管理。在共有制度下，所有人之間可以就財(cái)產(chǎn)進(jìn)行直接的管理和分配;在公司制度下，股東對(duì)經(jīng)理層可以通過股東大會(huì)和董事會(huì)進(jìn)行制約，而且股東可以轉(zhuǎn)讓自己的股份。而在集體所有制下，個(gè)人名義上是集體的一員，但近在咫尺的集體在很多時(shí)候卻又遠(yuǎn)在天邊，作為集體中的一員很難參與管理和經(jīng)營決策。

集體所有制的這團(tuán)迷霧導(dǎo)致在征地補(bǔ)償款的分配上出現(xiàn)兩種完全不同的安排：歸集體組織所有和歸集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有。而集體在分配土地補(bǔ)償金的時(shí)候，往往發(fā)生暗箱操作，從而損害失地農(nóng)民的利益，因此輿論對(duì)村集體“截留土地補(bǔ)償金”的做法多有詬病。很多人想當(dāng)然地認(rèn)為“土地補(bǔ)償費(fèi)”應(yīng)屬于失地農(nóng)民，并對(duì)農(nóng)村中的“截留土地補(bǔ)償金”現(xiàn)象進(jìn)行了深刻的批評(píng)。但在現(xiàn)有制度安排下，將土地補(bǔ)償金歸于村集體并無不妥，只不過由于這一制度的先天性缺陷，加之法律細(xì)節(jié)上存在缺失，一般經(jīng)濟(jì)集體組織成員很難參與集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)，由此也就有了村集體組織的負(fù)責(zé)人將“土地補(bǔ)償費(fèi)”等挪為私用或者貪污等行為。正是考慮到集體所有的缺陷，《中華人民共和國物權(quán)法》中才會(huì)規(guī)定“土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用的使用、分配辦法”必須“依照法定程序經(jīng)本集體成員決定”。但是何為法定程序，相關(guān)法律中仍是不清不楚。

不過，相關(guān)人挪用甚至貪污“土地補(bǔ)償費(fèi)”的行為，并不能夠否認(rèn)村集體獲得征地補(bǔ)償款的合法性。此處問題的關(guān)鍵不在于集體是否有權(quán)獲得土地補(bǔ)償費(fèi)，而在于集體應(yīng)如何分配土地補(bǔ)償費(fèi)。如果集體堅(jiān)持不將征地補(bǔ)償款返還給村民個(gè)人，那么失地農(nóng)民也就只好望洋興嘆。在現(xiàn)有的制度框架下，要保證失地農(nóng)民獲得征地補(bǔ)償款，首先要做的就是完善集體組織的議事機(jī)制。如果這個(gè)議事機(jī)制沒法完善，那么保護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益也就是句空話而已。[page]

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來源：頭條-農(nóng)民該獲得征地補(bǔ)償款嗎？，農(nóng)民該獲得征地補(bǔ)償款嗎？