礦業訴訟丨因政府劃定水源保護區導致礦山關閉的，如何補償？， 導語 在飲用水水源一級、二級保護區內，禁止礦產資源開發活動。因政府劃定水源保護區導致礦山全部或部分關閉的，行政機關應依法對礦業權人予以補償，補償范圍通常包括礦業權損失、礦山資產損失
導語
一、案情概要
2004年10月，甲煤礦取得采礦許可證，有效期自2004年10月至2014年10月。2007年6月，省人民政府作出《關于劃定12縣（市）集中式飲用水源保護區的批復》，其中天門河水庫飲用水源保護區總面積239.13平方公里，一級保護區1.61平方公里，二級保護區11.12平方公里，準保護區226.4平方公里。甲煤礦礦區部分在二級保護區，部分在準保護區。2013年7月，乙縣人民政府作出《關于加強天門河水庫飲用水源保護區水源保護工作的公告》，明確根據相關法律法規及省政府文件要求，公告如下：“…二、在一級、二級水源保護區內禁止以下事項和活動：2、禁止在飲用水水源二級保護區內新建、改建、擴建排放污染物的建設項目；已建成的排放污染物的建設項目，縣人民政府將責令拆除或者關閉。…6、禁止開山采石、采礦。…”該公告于2013年7月16日進行對外發布。2014年，甲煤礦申請辦理技改擴建手續和采礦許可權延期等手續時，相關審批機關告知，該煤礦區域已被劃為天門河水源保護區，停辦相關手續。此后，縣安全生產監督管理局委托評估機構對甲煤礦資產進行評估。2014年12月29日，評估機構作出甲煤礦單項資產項目評估報告書，該評估報告書載明甲煤礦房屋建筑物、構筑物及其它輔助設施、井巷工程、管道溝槽、機械設備、辦公設備、庫存材料的評估原值53625460.00元，評估凈值為46242030.00。甲煤礦被關停后，由于行政機關一直未對甲煤礦的損失進行補償，甲煤礦遂以乙縣人民政府為被告，向人民法院提起訴訟。法院經審理做出行政判決，責令乙縣人民政府在判決生效后六十日內針對甲煤礦的請求作出行政行為。判決生效后，乙縣人民政府作出《不予行政賠償決定書》，決定對甲煤礦不予行政賠償。甲煤礦遂向一審法院提起訴訟。本案審理期間，乙縣人民政府向省人民政府提出了《天門河水庫集中式飲用水水源保護區調整方案》，2018年12月10日省人民政府對該方案進行了批復，根據該調整方案甲煤礦已經不屬于水源保護區范圍內。經法庭詢問，乙縣人民政府表示愿意積極配合甲煤礦辦理相關的復建復工手續。二、爭議焦點
（一）乙縣人民政府是否應對甲煤礦關閉承擔補償責任？ （二）本案補償范圍和補償金額如何確定？三、裁判結果
法院經審理認定：
第一，關于被告是否應承擔補償責任。乙縣人民政府依照《中華人民共和國水污染防治法》《飲用水水源保護區污染防治管理規定》等法律法規申報并劃定飲用水水源保護區的行為得到省人民政府批復同意并組織實施，目的是維護公共利益，行為合法。但作為劃定水源保護區域的申報和實施主體，即使是為了實現和維護公共利益需要，如因此損害了公民、法人和其他組織的利益，也應當依法予以補償。《貴州省飲用水水源環境保護辦法（試行）》第12條規定，各級人民政府劃分或者調整飲用水、水源保護區，對保護區內原有居民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，應當予以補償。原告采礦區域應被劃入飲用水水源保護區，不能獲得延期生產許可。依照相關法律法規及乙縣人民政府公告要求，只能拆除或者關閉。乙縣人民政府作為劃定水源保護區域的申報和實施主體，應當依法對因此受到損害的原告的利益予以補償。第二，關于補償金額的確定。鑒于乙縣人民政府為了實現和維護公共利益需要而致使甲煤礦受損，可參照國土資源部《關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的通知》第四條第三項載明：“補償范圍原則上應包括：1.被壓覆資源儲量在當前市場條件下所應繳的價款（無償取得的除外）；2.所壓覆礦產資源分擔的勘查投資、已建的開采設施投入和搬遷相應設施等直接損失”的標準予以補償。本案中，受縣安全生產監督管理局委托，評估機構作出《甲煤礦單項資產項目評估報告書》。根據該報告書載明：“煤礦房屋建筑物、構筑物及其它輔助設施、井巷工程、管道溝槽、機械設備、辦公設備、庫存材料的評估原值53625460.00元，評估凈值為46242030.00元”確認甲煤礦的資產損失為46242030.00元；此外，甲煤礦采礦權價值損失為其向國土資源部門繳納的采礦權價款1094500元，兩項合計為47336530元。甲煤礦的上述損失應由乙縣人民政府予以補償。但是，鑒于省人民政府已經批復了乙縣人民政府上報的《天門河水庫集中式飲用水水源保護區調整方案》，甲煤礦已經不屬于水源保護區范圍內。甲煤礦在省人民政府批復了上述調整方案以后可以復建復工，因此，乙縣人民政府僅需對甲煤礦上述受損財產產生的同期銀行貸款利息承擔補償責任。鑒于甲煤礦未能夠提供證據證明因水源保護區的劃定致使其何時報批受阻，本院以評估機構作出評估報告（2014年12月29日）的時間的次日起作為乙縣人民政府支付甲煤礦上述受損財產產生的同期銀行貸款利息承擔補償責任的時間起點；因省人民政府于2018年12月10日已經批復了《天門河水庫集中式飲用水水源保護區調整方案》，因此，支付甲煤礦上述財產產生的同期銀行貸款利息承擔補償責任的時間終點時間為2018年12月10日。綜上，法院判令乙縣人民政府于本判決生效之日起10日內向甲場煤礦補償投資權益的利息損失。該利息損失以甲煤礦投資總金額47336530元為基數按照中國人民銀行同期同類貸款基準利率為標準計算，從2015年1月1日起到2018年12月10日止。四、法律評析
（一）飲用水水源保護區劃定對礦產開發影響的分析
《飲用水水源保護區污染防治管理規定》（中華人民共和國環境保護部令第16號）第三條規定：“按照不同的水質標準和防護要求分級劃分飲用水水源保護區。飲用水水源保護區一般劃分為一級保護區和二級保護區，必要時可增設準保護區。”
《飲用水水源保護區污染防治管理規定》中，未明確在飲用水水源各級保護區內能否實施礦產開發項目。從各省規定來看，一般都禁止飲用水水源一級保護區和二級保護區內勘查開采礦產資源行為。在飲用水水源準保護區內，有的省份未禁止勘查開采礦產資源，有的省份禁止進行可能嚴重影響飲用水水源水質和水量的礦產勘查、采選等活動，有的省份未禁止礦產資源開發活動。實踐中，有的地方政府擴大化執行水源保護區規定，一刀切地禁止準水源保護區中的礦產勘查開采活動。
具體到甲煤礦所在省，該省人民政府制定的《飲用水水源環境保護辦法》中規定，飲用水水源一級保護區及二級保護區內禁止采礦活動，但未規定飲用水水源準保護區內未禁止采礦活動。本案中，甲煤礦甲煤礦礦區部分在二級保護區，部分在準保護區。乙縣人民政府以甲煤礦被劃為天門河水源保護區為理由，將其全部關閉。從本案裁判文書來看，乙縣人民政府對于甲煤礦應整體關閉而非部分關閉的理由并未予以說明。
（二）因劃定水源保護區導致礦山關閉的，行政機關應如何對礦業企業進行補償
《行政許可法》第八條規定，行政機關為了公共利益的需要依法變更或者撤回已經生效的行政許可，由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，應當依法給予補償。地方人民政府有權基于公共利益需要，根據飲用水水源保護區相關規定，劃定水源保護區，并依法要求保護區范圍內的礦山關閉。但與此同時，也應當考慮在此之前合法經營的礦山的利益保護問題。因劃定水源保護區導致礦山全部或部分關閉的，礦山企業應獲得的補償范圍主要包括以下方面：
一是礦業權損失。礦業權（包括探礦權和采礦權）是礦山企業的核心財產，行政機關因劃定水源保護區導致礦業權全部或部分滅失的，應對礦山企業的礦業權損失進行補償。
二是礦山資產損失。包括廠房、井巷工程、機器設備、土地使用權，以及水、電、道路基礎設施等礦山生產運營所必須的資產。
三是勘查投入損失。在探礦階段以及生產勘查階段，礦山企業往往需要進行地質勘查工作，形成了勘查投入。
四是增加開采投入。雖然礦山未被全部關閉，但因與水源保護區較近，需要變更開采方式、開采順序、技術及安全條件等，為此所增加的建設投資及開采投入，也應列入補償范圍。
五是停產停業損失。主要是指礦山企業在停產停業期間所支付的看護人員工資、水電費、維護保養費等費用。
六是人員安置費用。主要是指因水源保護區影響導致礦山企業裁員、破產，需要支付向勞動者支付經濟補償，以及國有企業進行職工安置的費用。
（三）關于本案裁判結果的評析
第一，關于補償責任主體問題。法院認為劃定飲用水源保護區的目的是維護公共利益，行為合法。但即使是為了實現和維護公共利益需要，如因此損害了公民、法人和其他組織的利益，也應當依法予以補償。在這一大前提下，一審法院認定乙縣人民政府作為劃定水源保護區域的申報和實施主體，是本案中的補償主體。上述認定結果符合行政法律規定，有利于依法保護行政相對人的合法權益。
第二，關于補償金額問題。基于行政機關已委托評估機構出具了資產評估報告，法院審查后對該評估結果予以確認。但是由于本案審理過程中出現了政府將甲煤礦調出水源保護區范圍的重大事實變化，一審法院僅判令行政機關支付甲煤礦資產的利息損失，筆者認為這一認定并無不妥。
第三，關于本案結案方式。雖然行政機關調整水源保護區范圍，允許甲煤礦復建復工，但是考慮到行政審批和礦山建設的復雜性，甲煤礦最終消除水源保護區劃定的影響、實現順利開發尚需一定時間，且存在一定不確定性。本案判決作出后，如果甲煤礦未能順利復建復工，則可能引發再次訴訟，并且可能會因為一事不再理等程序規定使甲煤礦后續面臨維權障礙。筆者認為，本案較為妥當的處理方式是在法院的主持下雙方協商達成和解，簽訂和解協議對后續煤礦復建復工事宜予以約定，最終以法院出具調解書或者甲煤礦撤訴方式結案。
法律分析：不符合以下情形之一的：1.采礦權人在采礦許可證有效期屆滿30日前提出申請。未在有效期屆滿的30日前內提出申請的，應符合相關規定；2.采礦權人依法開采并履行了相關法定義務；3.礦區范圍內尚有可供開采的礦產資源；4.采礦權涉及有償處置的已按規定完成處置；5.匯交相關地質資料；6.涉外采礦權申請項目應征得軍事部門同意，并符合國家關于外商投資的產業政策要求；7.煤炭項目應取得煤炭行業主管部門的項目核準；8.法律法規、規章文件規定的其他條件。
法律依據：《中華人民共和國礦產資源法》 第五條：國家實行探礦權、采礦權有償取得的制度；但是，國家對探礦權、采礦權有償取得的費用，可以根據不同情況規定予以減繳、免繳。具體辦法和實施步驟由國務院規定。
開采礦產資源，必須按照國家有關規定繳納資源稅和資源補償費。
法律分析：不符合以下情形之一的：1.采礦權人在采礦許可證有效期屆滿30日前提出申請。未在有效期屆滿的30日前內提出申請的，應符合相關規定；2.采礦權人依法開采并履行了相關法定義務；3.礦區范圍內尚有可供開采的礦產資源；4.采礦權涉及有償處置的已按規定完成處置；5.匯交相關地質資料；6.涉外采礦權申請項目應征得軍事部門同意，并符合國家關于外商投資的產業政策要求；7.煤炭項目應取得煤炭行業主管部門的項目核準；8.法律法規、規章文件規定的其他條件。
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內容審核：羅娟律師
來源：頭條-礦業訴訟丨因政府劃定水源保護區導致礦山關閉的，如何補償？，
