《新農(nóng)村建設(shè)調(diào)研報(bào)告選編》之七

作者：祁*云

一、我市集體土地上房屋拆遷中存在的問題

近年來，隨著我市新農(nóng)村建設(shè)步伐的加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)得到了長足的發(fā)展，而工業(yè)的發(fā)展必然帶來用地?cái)?shù)量和征地?cái)?shù)量的增加。批建項(xiàng)目逐年增多;拆遷面積逐年上升，在上述建設(shè)項(xiàng)目和用地中，有相當(dāng)一部分是通過征用集體土地取得的。在征用土地過程中，由于我國土地征用制度立法的缺陷，以及某些部門在具體征地操作過程中的隨意性，損害農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象非常突出。

(一)“公共利益”無限擴(kuò)大。根據(jù)我國《憲法》和《土地管理法》的規(guī)定，國家對(duì)集體所有的土地進(jìn)行征用的前提應(yīng)當(dāng)是“國家為公共利益需要”。法律沒有進(jìn)一步對(duì)“公共利益”這個(gè)法律概念作出解釋，實(shí)踐中對(duì)道路建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、水利工程等項(xiàng)目被界定為“公共利益”通常沒有異議。但對(duì)那些與城鎮(zhèn)建設(shè)有關(guān)的商業(yè)開發(fā)、商業(yè)利用是否為公共利益界定不清。典型的有政府的土地儲(chǔ)備。土地儲(chǔ)備是各級(jí)人民政府通過收回、收購、征用或其他方式取得土地使用權(quán)，進(jìn)行儲(chǔ)存或前期開發(fā)整理后，向社會(huì)有償提供各類建設(shè)用地行為。土地儲(chǔ)備是政府的一種商業(yè)經(jīng)營行為，雖然增加了財(cái)政收入，有的地方土地開發(fā)收入甚至成了政府的第二財(cái)政，但這種政府利益不能看作公共利益。土地儲(chǔ)備中，政府取得土地使用權(quán)的一個(gè)重要方式就是通過征用集體土地，政府的商業(yè)開發(fā)行為假借了“公共利益”名義，引起了集體土地被拆遷戶的普遍不滿。

(二)根據(jù)我國法律規(guī)定，征用農(nóng)村集體土地僅限于國家為公共利益需要。但《土地管理法》第四十三條規(guī)定：任何單位或個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地;……前款所稱依法申請(qǐng)使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。依據(jù)該條規(guī)定，當(dāng)集體土地用于建設(shè)時(shí)，不管是否屬于公共利益需要，尤其是涉及經(jīng)營性用地需要出讓土地使用權(quán)時(shí)必須先征為國家所有，然后再以一定的方式提供給相應(yīng)的單位和個(gè)人。《城市房地產(chǎn)管理法》第八條規(guī)定，“……集體所有的土地，經(jīng)依法征用為國有土地后，該幅國有土地使用權(quán)方可有償出讓”。因此就集體土地而言，其流通受到法律法規(guī)的嚴(yán)格限制，不能直接有償出讓轉(zhuǎn)讓，只能依法先征為國家所有后，再依法進(jìn)行出讓轉(zhuǎn)讓。由于所征用的集體土地往往都是經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目，征用土地明顯增值，因征地所產(chǎn)生的土地增值大部分轉(zhuǎn)移到政府和用地單位手中，侵犯了被拆遷戶的利益。

(三)征地補(bǔ)償過低，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在問題。關(guān)于征用集體土地對(duì)地上附著物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，目前都是由地方政府自行制定，故而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)形成標(biāo)準(zhǔn)低、范圍窄、費(fèi)用少的局面。廣大被拆農(nóng)民普遍反映強(qiáng)烈。同時(shí)，《土地管理法》本身規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就不合理，表現(xiàn)在：一是《土地管理法》第四十七規(guī)定確定的補(bǔ)償基本原則“按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償”，原用途就是農(nóng)業(yè)用途，以此確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)必然不會(huì)高;二是《土地管理法》第四十七規(guī)定的確定補(bǔ)償費(fèi)用以土地被征用前3年平均產(chǎn)值計(jì)算，實(shí)踐中難以操作;三是《土地管理法》確定的“不低于原有生活水平”最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，維持原有生活水平多長時(shí)間，一年還是兩年，一生還是一時(shí)，法律沒有明確規(guī)定。

(四)征地拆遷沒有正當(dāng)程序保證。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，土地征用的基本程序包括用地者提出申請(qǐng)、人民政府審查批準(zhǔn)、公告登記、征地補(bǔ)償?shù)拳h(huán)節(jié)。在這些原則性的程序規(guī)定中，一是審批環(huán)節(jié)程序不公開、不透明;是被拆遷人被排除在程序外，缺乏行政機(jī)關(guān)聽取被拆遷人意見程序;三是缺少對(duì)土地征用異議處理程序;四是有的環(huán)節(jié)流于形式，缺乏可操作性，不利于被拆遷人權(quán)利的保護(hù)。

二、對(duì)策與建議

我們看到，新農(nóng)村建設(shè)中對(duì)集體土地進(jìn)行拆遷，無論是作為拆遷人的政府或其他組織，還是作為被拆遷人的廣大農(nóng)民，各方均有自身的利益存在。就政府來說，征地補(bǔ)償以財(cái)政收入支付補(bǔ)償費(fèi)，涉及到財(cái)政收入的增加和減少，特別是在有的地方，政府搞土地儲(chǔ)備，征用土地后凈地出讓，補(bǔ)償費(fèi)支出的多少，直接關(guān)系地方政府的收益，從客觀上來說，政府要盡可能地少支出補(bǔ)償費(fèi)。就農(nóng)民來說，因?yàn)椴疬w，失去了土地，有限的補(bǔ)償除生活外，還要進(jìn)行創(chuàng)業(yè)，拆遷之前有地可種，拆遷之后，不能再依靠土地，只能另謀出路。因此，補(bǔ)償費(fèi)用的多少，直接影響被拆遷戶的未來生活。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展加快和各種利益格局的調(diào)整，涉及土地征用、城建拆遷等問題的群體性事件增多，有的發(fā)展成為集團(tuán)訴訟案件，還有的長年上訪、越級(jí)上訪。這些案件處理不當(dāng)，極易破壞政府形象，影響社會(huì)穩(wěn)定和新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程。

(一)下工夫提高宣傳、教育力度，積極向廣大農(nóng)民宣傳建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要意義，提高廣大農(nóng)民對(duì)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村意義的認(rèn)識(shí)，減少不必要的矛盾。

(二)行政審判工作要樹立正確的糾紛解決觀，把要化解矛盾作為社會(huì)主義和諧社會(huì)提供有力司法保障的切入點(diǎn)。涉及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的三農(nóng)案件，直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，我市是一個(gè)農(nóng)業(yè)縣級(jí)市，百分之九十是農(nóng)民，在建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)中，農(nóng)村這一塊陣地和諧，可以說達(dá)到全社會(huì)和諧，因此，在建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)中出現(xiàn)的涉及到“三農(nóng)”的行政案件，應(yīng)盡量適用協(xié)調(diào)的方式，協(xié)調(diào)好“官民”糾紛，徹底平息糾紛。各級(jí)鎮(zhèn)黨委、政府始終將社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在第一位，對(duì)于一些影響當(dāng)?shù)胤€(wěn)定的行政案件，鎮(zhèn)黨委、政府是非常重視的。如處理不慎，必會(huì)引起連鎖反映，有的別有用心的人還會(huì)做些不明智之事，對(duì)政府的威望和聲譽(yù)造成不好的影響。對(duì)這類案件必須要進(jìn)行協(xié)調(diào)，及時(shí)與各地方黨委、政府溝通，共同制訂出協(xié)調(diào)方案，盡力將案件協(xié)調(diào)好。

(三)確立公平合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，平等保護(hù)征收各方的權(quán)益。

對(duì)因公共利益需要進(jìn)行的征收，就目前情況采用的是適當(dāng)補(bǔ)償原則，沒有進(jìn)行全額補(bǔ)償，與公平補(bǔ)償也差距甚遠(yuǎn)。這種補(bǔ)償原則犧牲了農(nóng)民的利益，是征地拆遷矛盾的集中所在。因此在尚不能實(shí)行公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t情形下，應(yīng)盡可能地縮小適當(dāng)補(bǔ)償與公平補(bǔ)償之間的差距，并盡快向?qū)嵭泄窖a(bǔ)償原則過渡。

對(duì)非因公共利益需要進(jìn)行的征收，應(yīng)當(dāng)建立按價(jià)補(bǔ)償?shù)脑瓌t。建設(shè)單位與集體土地所有者和使用者之間是平等的民事主體，他們之間的關(guān)系就是市場(chǎng)關(guān)系，因此，被征用的土地應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算價(jià)值，只有這樣，才能建立公平交易，保護(hù)平等各方的利益。

(四)建立征收的正當(dāng)程序，以程序促進(jìn)社會(huì)公正。

征收土地的正當(dāng)程序至少應(yīng)當(dāng)包括下列程序：1、聽取拆遷雙方意見程序;2、重大事項(xiàng)的聽證程序;3、異議處理程序;4、征收實(shí)施程序(包括財(cái)產(chǎn)的評(píng)估、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公示、補(bǔ)償安置協(xié)商、強(qiáng)制拆遷);5、救濟(jì)程序(行政復(fù)議、仲裁、訴訟)等。

行政征收是國家依法對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行的剝奪，并且所剝奪的財(cái)產(chǎn)是受憲法所保護(hù)的，因此在征收程序中強(qiáng)調(diào)正當(dāng)程序有重要的意義：一是有利于保護(hù)公民合法權(quán)益，在拆遷程序中，保證被拆遷人參與到程序，充分陳述其對(duì)拆遷的意見觀點(diǎn)，從而使不同利益的當(dāng)事人之間的利益、觀點(diǎn)、意見全部展現(xiàn)，有助于行政機(jī)關(guān)對(duì)雙方的意見的辨別，從而保證征收行為的合法性;二是有利于監(jiān)督控制行政權(quán)，正當(dāng)?shù)某绦蚴枪_的，征用程序的公開使得政府的行政行為易于接受公眾的監(jiān)督。

編輯：肖*芹

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內(nèi)容審核：張小華律師

來源：臨律-新農(nóng)村建設(shè)中集體土地拆遷存在問題及對(duì)策，