一、南方平房拆遷補(bǔ)償多少,變革土地制度的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟

來(lái)源:南方周末作者:王小喬

——周其仁詳解小產(chǎn)權(quán)房里蘊(yùn)藏的大機(jī)會(huì)

■系列土地報(bào)道之等待流轉(zhuǎn)的農(nóng)地

今年以來(lái)，各地的小產(chǎn)權(quán)房紛紛浮出水面，在北京、成都、濟(jì)南等地都出現(xiàn)了大面積連片建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房。小產(chǎn)權(quán)房大量出現(xiàn)的深層原因是什么？小產(chǎn)權(quán)房背后，又蘊(yùn)藏著怎樣的變革現(xiàn)行土地制度的大機(jī)會(huì)？7月7日和9月10日，南方周末記者在北京和上海分兩次采訪了北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心、長(zhǎng)江商學(xué)院教授周其仁。周其仁是國(guó)內(nèi)最注重實(shí)地調(diào)查的學(xué)者之一，他二十余年來(lái)一直關(guān)注農(nóng)村土地制度的變革，亦是產(chǎn)權(quán)研究領(lǐng)域的專(zhuān)家，深有建樹(shù)，影響力廣泛。

小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)合法化房能交易，地不能交易，而房又是蓋在地上的，這種令人尷尬的制度碰到房?jī)r(jià)高企的現(xiàn)實(shí)，就逼出一個(gè)小產(chǎn)權(quán)房來(lái)南方周末：2007年，飛漲的房?jī)r(jià)中，價(jià)格低廉的小產(chǎn)權(quán)房大量出現(xiàn)，成為一個(gè)引人關(guān)注的現(xiàn)象，以北京的房地產(chǎn)市場(chǎng)為例，小產(chǎn)權(quán)房就占了20％以上。為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況？周其仁：這是經(jīng)濟(jì)規(guī)律使然，當(dāng)物品的相對(duì)價(jià)格發(fā)生重要變化時(shí)，權(quán)利人必然會(huì)做出反應(yīng)，從而引出權(quán)利關(guān)系的變化。所謂小產(chǎn)權(quán)房，大都是建在農(nóng)民的宅基地上面。農(nóng)民住在宅基地上的自用房里時(shí)，他的效用可能并沒(méi)有變化，也許就是500元／平米。但是，當(dāng)周?chē)纳唐贩績(jī)r(jià)高達(dá)7000－10000元／平米時(shí)，相對(duì)價(jià)格發(fā)生了巨大的變化，農(nóng)民住在同樣的房子里，機(jī)會(huì)成本就變高了。小的反應(yīng)和變化早就開(kāi)始了。兩億多農(nóng)民隨著城市化進(jìn)程涌進(jìn)城市，他們住在哪里了？大多數(shù)就是租住在城郊結(jié)合部農(nóng)民的房子里。這些靠近城市的農(nóng)民比較幸運(yùn)，他們的宅基地因?yàn)橛咳雭?lái)的巨大需求而導(dǎo)致租金上漲。這些農(nóng)民有權(quán)出租他們的房子嗎？有的。早在1962年中共八屆十中全會(huì)通過(guò)的“農(nóng)村人民公社60條”，就規(guī)定農(nóng)民自己的房產(chǎn)可以出租、也可以買(mǎi)賣(mài)。最近的情況是，因?yàn)橄鄬?duì)價(jià)格變化太大，所以更多近郊的農(nóng)民干脆拆掉平房，統(tǒng)一蓋成樓房，除了自己住的，剩下就賣(mài)給城里人。當(dāng)然這種反應(yīng)，也滿(mǎn)足了很多人的需求。我去問(wèn)過(guò)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房的人，很多老人和剛工作的年輕人，他們買(mǎi)不起城里的商品房。南方周末：這種更大的改變是否就不合乎法律規(guī)定了？周其仁：這一點(diǎn)是模糊的，這正是小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象大規(guī)模出現(xiàn)的一個(gè)空間。《農(nóng)村人民公社60條》承認(rèn)農(nóng)民房產(chǎn)的交易權(quán)利，但又禁止宅基地的交易。問(wèn)題是，房與地密不可分，不準(zhǔn)出租、買(mǎi)賣(mài)宅基地，卻可以出租、買(mǎi)賣(mài)蓋在宅基地上的農(nóng)民房，那老鄉(xiāng)們交易了房產(chǎn)就等于交易了宅基地，不過(guò)大家都不提這個(gè)事情罷了。再說(shuō)，租和賣(mài)之間，本沒(méi)有明確的界限。人家把農(nóng)民房“出租”七十年，不等于城里的大產(chǎn)權(quán)商品房？話說(shuō)回來(lái)，地和房不一致，說(shuō)明現(xiàn)行制度是個(gè)令人尷尬的制度。這種制度碰到房?jī)r(jià)高企的現(xiàn)實(shí)，就逼出一個(gè)小產(chǎn)權(quán)房來(lái)。除了相對(duì)價(jià)格的推動(dòng)和模糊的法律空間，商品房的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)也是一個(gè)條件，農(nóng)村集體看到國(guó)家征地、賣(mài)地、搞房地產(chǎn)大發(fā)利市，他們也可以學(xué)的。南方周末：所以雖然先有建設(shè)部的風(fēng)險(xiǎn)提示，接著有濟(jì)南市政府的強(qiáng)行拆除，到最近北京再次強(qiáng)調(diào)土地督察中加強(qiáng)對(duì)此類(lèi)違規(guī)土地的審查，但終究沒(méi)有一個(gè)明確的說(shuō)法。周其仁：是的，還沒(méi)有明確說(shuō)法。國(guó)土資源部的一位官員說(shuō)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)情況很復(fù)雜，正在調(diào)查研究。我認(rèn)為這一說(shuō)法符合實(shí)際，也是聰明的說(shuō)法，就是沒(méi)把這條路完全堵死。實(shí)際上，小產(chǎn)權(quán)房?jī)r(jià)格比商品房低一半以上，由于銀行不給按揭，要一次性付款，所以基本都是中小戶(hù)型，這不正好跟政府宏觀調(diào)控房?jī)r(jià)的目標(biāo)一致么？從常識(shí)看，小產(chǎn)權(quán)房增加了供給，滿(mǎn)足了部分住房需求，肯定是平抑房?jī)r(jià)的因素。要是這部分住房需求沒(méi)被滿(mǎn)足，那么市場(chǎng)的住宅需求一定更大，房?jī)r(jià)的壓力就會(huì)更大。目前它的平抑作用沒(méi)有從數(shù)據(jù)上體現(xiàn)出來(lái)，因?yàn)楝F(xiàn)在計(jì)入各地房?jī)r(jià)指數(shù)的，僅僅只是國(guó)有土地上大產(chǎn)權(quán)的房?jī)r(jià)。

政府不必非做惟一“地主”為什么農(nóng)民和農(nóng)村集體不能直接參與土地的轉(zhuǎn)讓?zhuān)繛槭裁凑且?dāng)惟一的“地主”？為什么農(nóng)民無(wú)權(quán)分享城市化帶來(lái)的地租收益南方周末：那么，應(yīng)該允許小產(chǎn)權(quán)房合法化？周其仁：這至少不失為一種選擇。近來(lái)地價(jià)房?jī)r(jià)屢創(chuàng)新高，政府面臨很大壓力。小產(chǎn)權(quán)房怎么看也是幫你解決問(wèn)題的，順勢(shì)給予合法通道，在承認(rèn)的基礎(chǔ)上規(guī)范、完善，是值得考慮的。南方周末：這就要觸及到土地制度了，您曾提出，“小產(chǎn)權(quán)房是對(duì)現(xiàn)有土地制度的一次挑戰(zhàn)”。周其仁：我也認(rèn)為其中包含一個(gè)很大的機(jī)會(huì)。小產(chǎn)權(quán)房對(duì)現(xiàn)有國(guó)家征地、批租制度形成了挑戰(zhàn)，它實(shí)際上在現(xiàn)有的商品房體系之外，又開(kāi)辟了另外一個(gè)體系。不管我們承認(rèn)不承認(rèn)，被這幾年的地價(jià)房?jī)r(jià)逼的，小產(chǎn)權(quán)房在規(guī)模上也突破了臨界點(diǎn)，不再是農(nóng)民個(gè)別的零星行為，而是村集體和鎮(zhèn)政府的成片開(kāi)發(fā)。買(mǎi)房和蓋房的人都看到了一個(gè)新選擇、新機(jī)會(huì)。這是一個(gè)拐點(diǎn)，表明改革城鄉(xiāng)兩元土地流轉(zhuǎn)制度的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。我國(guó)現(xiàn)行土地制度將土地按所有權(quán)分為國(guó)有和集體兩類(lèi)，1987年修改《土地管理法》之后，國(guó)有土地已經(jīng)可以通過(guò)“招拍掛”直接轉(zhuǎn)讓使用權(quán)和收益權(quán)，但農(nóng)民的集體土地進(jìn)入市場(chǎng)的合法通道至今懸而未決。從整個(gè)土地制度看，農(nóng)地有了2002年的承包法，已經(jīng)明確了使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)都?xì)w承包農(nóng)戶(hù)。農(nóng)村建設(shè)用地的使用權(quán)，多少年來(lái)，實(shí)際上就是農(nóng)民、村莊集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占著，問(wèn)題是轉(zhuǎn)讓權(quán)不明確。現(xiàn)有農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用的建設(shè)用地，農(nóng)村自用的建設(shè)用地要轉(zhuǎn)讓他用，只有國(guó)家征地一條路。為什么農(nóng)民和他們的集體就不能決定土地的轉(zhuǎn)讓?zhuān)筒荒軈⒓油恋厥褂脵?quán)的市場(chǎng)交易？更進(jìn)一步問(wèn)，為什么政府非要當(dāng)唯一的、壟斷性的“地主”？從世界范圍的工業(yè)化和城市化進(jìn)程來(lái)看，農(nóng)民的收入增長(zhǎng)要靠三個(gè)來(lái)源：出售農(nóng)產(chǎn)品的收入、打工的收入以及分享地租上漲的收入。中國(guó)經(jīng)過(guò)這么多年的改革，農(nóng)民得到了農(nóng)產(chǎn)品買(mǎi)賣(mài)和打工的權(quán)利，但絕大多數(shù)農(nóng)民還是很少分享城市化帶來(lái)的地租收益。

現(xiàn)行土地制度不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一句話說(shuō)得好，“城里的房子買(mǎi)不起，鄉(xiāng)下的房子賣(mài)不掉”。這個(gè)困境是城鄉(xiāng)土地轉(zhuǎn)讓制度沒(méi)有打通造成的。南方周末：類(lèi)似的對(duì)土地制度的挑戰(zhàn)是第一次嗎？為什么會(huì)出現(xiàn)挑戰(zhàn)？周其仁：挑戰(zhàn)的出現(xiàn)根源于現(xiàn)行土地制度不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的要求。一方面，是房?jī)r(jià)高漲，很多城市人買(mǎi)不起房；另一方面，是兩三億人離開(kāi)出生地常住城市，他們?cè)瓉?lái)居住的房子和農(nóng)村建設(shè)用地大量閑置。你們的一位記者訪問(wèn)廣州的農(nóng)民工，有一句話說(shuō)得好，“城里的房子買(mǎi)不起，鄉(xiāng)下的房子賣(mài)不掉”。這個(gè)困境是城鄉(xiāng)土地轉(zhuǎn)讓制度沒(méi)有打通造成的。問(wèn)題不斷在發(fā)生。早期改革開(kāi)放，村集體有地沒(méi)資本，外來(lái)企業(yè)有資本卻不能使用集體建設(shè)用地。后來(lái)村集體就與外來(lái)投資方“合作辦”企業(yè)，實(shí)際是出租標(biāo)準(zhǔn)廠房，等于部分集體建設(shè)用地進(jìn)入了市場(chǎng)。這種情況在南海、昆山都出現(xiàn)了，其他地方也不少，例如最近重慶的“農(nóng)地入股”。不過(guò)，對(duì)土地制度的這些挑戰(zhàn)，仍然限定在工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域、招商引資的范圍，社會(huì)影響不那么大。到了小產(chǎn)權(quán)房，挑戰(zhàn)就涉及城鄉(xiāng)的千家萬(wàn)戶(hù)。所以這個(gè)挑戰(zhàn)更大，涉及人口更多，也許能得到更多公眾的理解和支持，為全面改革準(zhǔn)備條件。所以說(shuō)，小產(chǎn)權(quán)里可能有大機(jī)會(huì)。

變革可從兩方面突破復(fù)墾可以給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民帶來(lái)工作機(jī)會(huì)；買(mǎi)賣(mài)土地指標(biāo)可以給當(dāng)?shù)卣娃r(nóng)民帶來(lái)收益，用來(lái)建設(shè)新農(nóng)村、改善農(nóng)民生活；更多的土地供應(yīng)則可以降低城市的房?jī)r(jià)，這是一石三鳥(niǎo)之策。南方周末：怎么把握這個(gè)大機(jī)會(huì)？一下子完全放開(kāi)集體土地流轉(zhuǎn)權(quán)，肯定會(huì)帶來(lái)市場(chǎng)動(dòng)蕩和權(quán)力尋租等一系列問(wèn)題，如果漸進(jìn)地改革現(xiàn)行土地制度，又該從哪里突破？周其仁：可以?xún)蓷l路并進(jìn)。一條路，小產(chǎn)權(quán)房規(guī)范和合法化。另外一條路，開(kāi)放農(nóng)村建設(shè)用地的指標(biāo)流轉(zhuǎn)，在試點(diǎn)區(qū)域建立農(nóng)村集體建設(shè)用地的交易市場(chǎng)。要看到，只有非常小部分靠近大都市的農(nóng)村，才搞得成小產(chǎn)權(quán)房。但是農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的文章，比小產(chǎn)權(quán)房要大得多。這就是允許、組織集體建設(shè)用地的指標(biāo)轉(zhuǎn)讓。我國(guó)是一個(gè)實(shí)行土地用途管制的國(guó)家，為了保護(hù)有限的耕地，法律要求城鎮(zhèn)搞建設(shè)占農(nóng)地的，一定要占多少、補(bǔ)多少，也就是土地管理的占補(bǔ)平衡原則。補(bǔ)農(nóng)地的辦法，一種是到人口密度不高的農(nóng)村去造田造地，還有就是重新整理、建設(shè)現(xiàn)有農(nóng)村，把大量未經(jīng)有效利用的農(nóng)村建設(shè)用地騰出來(lái)，再?gòu)?fù)墾為農(nóng)地。用后一種辦法，這塊復(fù)墾為農(nóng)地的土地，所有權(quán)還是農(nóng)民集體的，還可以由農(nóng)戶(hù)承包耕作，但從中也“分解”出一個(gè)建設(shè)用地的“指標(biāo)”來(lái)。農(nóng)村地價(jià)不值錢(qián)，此指標(biāo)就無(wú)人問(wèn)津。但是，城市地價(jià)大漲，旺盛的需求就推動(dòng)買(mǎi)方爭(zhēng)奪這高度稀缺的指標(biāo)。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，轉(zhuǎn)讓這份指標(biāo)可能獲得的收益，恰恰是他們重新整理村莊、節(jié)約農(nóng)村建設(shè)用地的動(dòng)力。多騰土地，多賣(mài)指標(biāo)，就可以籌措更多資本，來(lái)推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)和幫助農(nóng)民進(jìn)城。舉一個(gè)實(shí)例，9月我到云南開(kāi)會(huì)，順便在大理市喜洲鎮(zhèn)的文閣村看了一戶(hù)農(nóng)民，他家宅基地面積共400平方米，戶(hù)籍人口5人，但常住的只有爺爺奶奶加一個(gè)7歲的孫子。兒子兒媳在大理打工，是常住城里九年的“農(nóng)民”。大理最貴的地價(jià)多少呢？345萬(wàn)元一畝！我想不要多，你們只需付2萬(wàn)元的代價(jià)來(lái)買(mǎi)200平米的指標(biāo)，這家農(nóng)民就一定高興地去舊布新，再把騰出的200米土地復(fù)墾為達(dá)標(biāo)的農(nóng)地。不要以為是我憑空想象。兩年前在浙江長(zhǎng)興，今年7月在成都市的邛崍，我實(shí)地看過(guò)在城鄉(xiāng)通開(kāi)條件下，合理配置土地資源的嘗試。基本辦法就是市縣財(cái)政墊資，改造舊村建新村，騰出農(nóng)村建設(shè)用地，墾復(fù)后再把稀缺的建設(shè)用地指標(biāo)置換到中心城鎮(zhèn)。特別是邛崍做得實(shí)在好，很值得你們向更多讀者詳細(xì)報(bào)道。惟一讓人著急的是地方財(cái)力有限，而農(nóng)村又那樣廣袤，要更大規(guī)模推進(jìn)，非考慮引入市場(chǎng)機(jī)制、動(dòng)員更多社會(huì)資本參與不可。要緊的是，這個(gè)方向的試驗(yàn)，可以在不減少耕地總量的前提下，增加城市建設(shè)用地的供給規(guī)模；可以從旺盛的城市房地產(chǎn)需求中，為建設(shè)新農(nóng)村、改善農(nóng)民生活、幫助農(nóng)民轉(zhuǎn)移籌措更多的資本；也可以通過(guò)增加城市土地的供給，緩解地價(jià)房?jī)r(jià)的過(guò)快上漲。實(shí)話實(shí)說(shuō)，如此一舉數(shù)得的好事，近年還沒(méi)有遇到過(guò)。所以我一貫的觀點(diǎn)，是我們國(guó)家真正缺的并不是土地本身，而是有效利用土地資源的制度。農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓的制度化試驗(yàn)，是推出的時(shí)候了。難題和風(fēng)險(xiǎn)不會(huì)少，但權(quán)衡利弊，不敢試一試，就什么也談不到。要明確，城市化總的說(shuō)來(lái)是可以大大節(jié)約土地的。現(xiàn)在看不出這等效果，主要就是大批農(nóng)民進(jìn)城后，原來(lái)鄉(xiāng)下占的建設(shè)用地還占著。為什么不放棄？留條后路可能是一個(gè)理由，但我認(rèn)為，更大的阻力是農(nóng)村建設(shè)用地沒(méi)有退出機(jī)制，沒(méi)有補(bǔ)償措施。不占白不占，大家就占著。啟動(dòng)土地指標(biāo)交易給予補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)，數(shù)目驚人的閑散土地會(huì)流轉(zhuǎn)出來(lái)的。最后，通過(guò)土地指標(biāo)交易傳遞的市場(chǎng)信號(hào)，還可以?xún)?yōu)化城市建設(shè)規(guī)劃，不再完全按照行政級(jí)別規(guī)劃。行政主導(dǎo)的工業(yè)化城市化，有可能帶來(lái)第二層意義上的土地資源浪費(fèi)，比如規(guī)劃和指令失誤，劃定的“城市”沒(méi)有人去；看不起眼的地方卻人氣很旺。比如義烏只不過(guò)是個(gè)縣級(jí)市，可是萬(wàn)商云集，那里的地價(jià)就高得離譜。如果競(jìng)價(jià)取地，義烏勝出的機(jī)會(huì)大，與經(jīng)濟(jì)的實(shí)際要求容易相符。一位在那里搞投資的朋友說(shuō)，義烏商業(yè)用地奇缺的狀況，甚至把前些年異地交換土地指標(biāo)的“老辦法”也重新激活了。不知詳情，有機(jī)會(huì)要去看一看。反正該發(fā)生的總會(huì)發(fā)生，主動(dòng)去做、去試，發(fā)生的成本低一點(diǎn)，于國(guó)于民、于城于鄉(xiāng)，都是有利的。

土地指標(biāo)交易具備可操作性當(dāng)時(shí)我確實(shí)感覺(jué)無(wú)路可走，成為一個(gè)兩難的問(wèn)題。如果放開(kāi)土地流轉(zhuǎn)，即使只是指標(biāo)流轉(zhuǎn)，也會(huì)傷害農(nóng)民；如果要保護(hù)農(nóng)民，仍然是一潭死水。意想不到的是，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)捅開(kāi)了另一個(gè)口子。南方周末：中國(guó)很多改革措施都是自下而上做起來(lái)的，土地指標(biāo)交易是否也在實(shí)際生活中存在，您的這個(gè)設(shè)想來(lái)源于哪里？周其仁：受實(shí)踐的啟發(fā)。因?yàn)檗r(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)，一直都小規(guī)模地存在著，過(guò)去蘇南和蘇北就曾經(jīng)用土地指標(biāo)交易的方式來(lái)配置建設(shè)用地。但2004年宏觀調(diào)控、關(guān)緊土地閘門(mén)、嚴(yán)查指標(biāo)交易之后，類(lèi)似的做法幾乎消失了。今天看，不是土地指標(biāo)交易本身不對(duì)，而是當(dāng)時(shí)指標(biāo)的來(lái)源有問(wèn)題——在征地制度下強(qiáng)制占用農(nóng)民的土地，補(bǔ)償很少甚至完全不給補(bǔ)償，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。那種局面，不叫停不得了。但是停了，往市場(chǎng)化方向走的一條試驗(yàn)之路也封死了。真的是兩難的問(wèn)題，一時(shí)無(wú)路可走，只好靠強(qiáng)化行政管制。但意想不到的是，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)捅開(kāi)了一個(gè)口子，提出一個(gè)新問(wèn)題：在不動(dòng)耕地的前提下，能不能把農(nóng)村建設(shè)用地的文章做起來(lái)，在監(jiān)管和法律規(guī)范下能不能?chē)L試走出一條新路來(lái)？南方周末：但是這樣就能解決現(xiàn)在土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)的所有問(wèn)題了嗎？建立土地指標(biāo)交易市場(chǎng)是不是也會(huì)帶來(lái)利益分配不均的問(wèn)題？政府如何能做好監(jiān)管？周其仁：集體和農(nóng)民之間的收益如何分配的確是個(gè)大問(wèn)題。所以政府首先要做好法律法規(guī)建設(shè)，明確利益分配等關(guān)鍵問(wèn)題，保障農(nóng)民權(quán)益；其次建立一個(gè)統(tǒng)一的指標(biāo)市場(chǎng)，這個(gè)市場(chǎng)負(fù)責(zé)驗(yàn)收復(fù)墾后的農(nóng)地，負(fù)責(zé)監(jiān)管指標(biāo)交易；最后做好監(jiān)管，這種監(jiān)管成本遠(yuǎn)低于現(xiàn)在的事后土地監(jiān)督，因?yàn)闄?quán)利主體為了上市獲益，必須照章辦事，并接受事前審查。就像證券交易所和上市公司的關(guān)系一樣。任何市場(chǎng)都會(huì)出現(xiàn)違規(guī)、侵權(quán)的行為，所以法律和公眾監(jiān)督非常重要。我們要比較的是土地交易市場(chǎng)的設(shè)立，是不是可能因?yàn)橥恋氐募薪灰祝炊档土税l(fā)現(xiàn)問(wèn)題和執(zhí)法的成本？我認(rèn)為存在這個(gè)現(xiàn)實(shí)的可能性。不準(zhǔn)交易，違規(guī)數(shù)量也不少，而且因?yàn)橥恋匕缸佣际欠稚⒌模檗k的難度很大。國(guó)土部的新聞發(fā)布會(huì)介紹說(shuō)，今年全國(guó)要查處的土地違規(guī)案件，多達(dá)1萬(wàn)多件，國(guó)土部差不多變成辦案部，長(zhǎng)此以往，也不是個(gè)辦法。

能夠抓住這個(gè)機(jī)會(huì)嗎？小產(chǎn)權(quán)的登堂入室和土地指標(biāo)交易的激活，表明我國(guó)土地制度改革的機(jī)會(huì)正在來(lái)臨，但能否抓住這個(gè)機(jī)會(huì)，不十分令人樂(lè)觀。這里面的阻力，一是觀念上對(duì)土地流轉(zhuǎn)有根深蒂固的恐懼，二是既得利益太大了。南方周末：建國(guó)以來(lái)，土地制度一直在進(jìn)行或大或小的改革，一個(gè)基本的演進(jìn)邏輯是逐漸放開(kāi)使用權(quán)、收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)，但顯然流轉(zhuǎn)權(quán)的合法化難度最大。這一次又會(huì)碰到什么樣的阻力和困難？如果能夠突破，動(dòng)力在哪里？周其仁：土地改革的推進(jìn)確實(shí)非常困難、緩慢。1950年代末，就曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)將農(nóng)地承包給農(nóng)民的制度，但農(nóng)地的使用、收益、流轉(zhuǎn)權(quán)，經(jīng)過(guò)1980年代全國(guó)包產(chǎn)到戶(hù)的浪潮，中央發(fā)過(guò)五個(gè)“1號(hào)文件”，直到2002年國(guó)家才真正有一部農(nóng)地承包法。前后加起來(lái)，46年時(shí)間過(guò)去了。現(xiàn)在是建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓權(quán)的改革，難度更大。能否抓住這個(gè)大機(jī)會(huì)，我沒(méi)有那么樂(lè)觀。這里面的阻力，一是觀念上對(duì)土地流轉(zhuǎn)有根深蒂固的恐懼，二是既得利益太大。如果改不動(dòng)，就是一個(gè)進(jìn)退兩難的僵局。當(dāng)然，也有巨大的動(dòng)力。除了市場(chǎng)推動(dòng)之外，維護(hù)現(xiàn)行征地制度、政府當(dāng)獨(dú)家“地主”的成本也越來(lái)越高了。比如政府主導(dǎo)的拆遷，成本越來(lái)越高，逼著要考慮其他的招數(shù)。最大的希望，還在于第一線的改革實(shí)踐。試辦“土地交易所”的構(gòu)想——對(duì)成都重慶城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的一個(gè)建議

□周其仁

試辦土地交易所，一方面利用高漲的城市化需求為新農(nóng)村建設(shè)籌措資本，另一方面經(jīng)由農(nóng)村建設(shè)用地的節(jié)約，在嚴(yán)格保護(hù)耕地的前提下，增加城市化供地規(guī)模。這是一石二鳥(niǎo)的改革試驗(yàn)，值得一試

重慶成都宣布成為城鄉(xiāng)綜合改革試驗(yàn)區(qū)的時(shí)候，筆者正在成都開(kāi)會(huì)。那次討論會(huì)的主題是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。我在會(huì)上講了一點(diǎn)土地轉(zhuǎn)讓權(quán)的淺見(jiàn)，引起成都方面參會(huì)者的興趣。后來(lái)市政府主管部門(mén)還專(zhuān)門(mén)發(fā)來(lái)很有分量的問(wèn)題單子，要求進(jìn)一步地闡釋。重慶的報(bào)道說(shuō)，這個(gè)中國(guó)最年輕直轄市的書(shū)記和市長(zhǎng)，向全球網(wǎng)友發(fā)信，征詢(xún)辦試驗(yàn)區(qū)的建議。我想，這兩個(gè)地方的為政之風(fēng)，無(wú)論如何要響應(yīng)一下。至于建議是不是被采納，倒沒(méi)有那么重要了。我的建議，是請(qǐng)兩個(gè)地方審時(shí)度勢(shì)，在試驗(yàn)區(qū)的框架里試辦“土地交易所”。以下分三部分對(duì)這個(gè)建議作簡(jiǎn)要說(shuō)明。

土地交易所怎樣來(lái)辦試辦階段，建議從農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的交易入手，其中包括村鎮(zhèn)公用建設(shè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地以及農(nóng)戶(hù)宅基地的使用權(quán)。試辦成功，再把土地交易所的范圍，擴(kuò)大到其他類(lèi)別的土地使用權(quán)土地交易所是轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)利的專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)。我國(guó)是一個(gè)實(shí)行土地用途管制的國(guó)家，每一幅土地的使用，都必須經(jīng)由審批程序獲得合法授權(quán)。這種合法使用土地的權(quán)利，通常由權(quán)利人(機(jī)構(gòu))自用，但是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的架構(gòu)里，也可以在自愿互利的前提下，有償轉(zhuǎn)讓給別人(機(jī)構(gòu))他用。土地使用權(quán)之所以可以交易，是因?yàn)樵谕恋氐淖杂门c他用之間，存在著利用效率和實(shí)現(xiàn)價(jià)值的差異。經(jīng)由土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)墒箙⑴c交易的各方，共同獲得更大的利益。舉例說(shuō)明，甲利用一幅土地可創(chuàng)造價(jià)值500元，乙利用同一幅土地創(chuàng)造價(jià)值1000元；如果甲將利用這幅土地的權(quán)利，以700元的代價(jià)轉(zhuǎn)讓給乙，那么甲的收益就比自用增加了200元，乙的收益則比沒(méi)有此種轉(zhuǎn)讓增加了300元——社會(huì)總收益增加了500元。很顯然，各方利用效率的差異越大，土地交易的社會(huì)收益就越高。試辦階段，建議從農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的交易入手，其中包括村鎮(zhèn)公用建設(shè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(含與他人合作辦企業(yè))用地以及農(nóng)戶(hù)宅基地的使用權(quán)。試辦成功，再把土地交易所的范圍，擴(kuò)大到其他類(lèi)別的土地使用權(quán)。在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，凡符合規(guī)定的進(jìn)場(chǎng)條件、接受交易所資格審查和交易行為監(jiān)管的集體和農(nóng)戶(hù)，都可以成為土地交易所的權(quán)利出讓方(賣(mài)方)。出讓方的資格，要同時(shí)滿(mǎn)足以下三點(diǎn)：(1)合法擁有擬出讓土地的所有權(quán)或使用權(quán)；(2)擬出讓土地原本是農(nóng)村建設(shè)用地，而不是耕地或其他農(nóng)地；(3)擬出讓土地必須是經(jīng)由村莊建設(shè)、節(jié)約出來(lái)的建設(shè)用地。譬如，一個(gè)村莊有公用建設(shè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和宅基地共1000畝，經(jīng)過(guò)規(guī)劃的村莊建設(shè)，減少占用建設(shè)用地400畝，該村莊就可以帶著400畝建設(shè)用地的使用權(quán)進(jìn)場(chǎng)交易。試驗(yàn)區(qū)內(nèi)城市建設(shè)用地的使用者，具備交易所章程規(guī)定的資質(zhì)條件，愿意接受交易所資格審查和交易行為監(jiān)管的，可以成為土地交易所的買(mǎi)方。合格的買(mǎi)家在交易所內(nèi)競(jìng)價(jià)獲取上述土地使用權(quán)，勝出者有權(quán)直接使用該建設(shè)用地(如果該指標(biāo)所代表的土地，在城市開(kāi)發(fā)規(guī)劃內(nèi))，或者拿買(mǎi)到的土地指標(biāo)，滿(mǎn)足使用城市建設(shè)用地的占補(bǔ)平衡要求(如果該指標(biāo)代表的土地遠(yuǎn)離城市，或在城市開(kāi)發(fā)規(guī)劃之外)。在后一種情況下，村莊里節(jié)約下來(lái)的建設(shè)用地，要墾復(fù)為農(nóng)業(yè)用地，驗(yàn)收合格并保持農(nóng)業(yè)用途不變。顯然，買(mǎi)家對(duì)不同類(lèi)別的土地會(huì)有不同的出價(jià)，在競(jìng)價(jià)中實(shí)現(xiàn)土地的級(jí)差地租。土地交易所的基本功能，是集合農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓的買(mǎi)方賣(mài)方，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)價(jià)發(fā)現(xiàn)價(jià)格，完成土地轉(zhuǎn)讓?zhuān)渲媒ㄔO(shè)用地資源。土地交易所由政府負(fù)責(zé)籌辦，主要是審查交易所可行方案，準(zhǔn)備交易所章程，確立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)限和責(zé)任，建立交易所的治理結(jié)構(gòu)，納入試驗(yàn)區(qū)改革試驗(yàn)方案。交易所的法律地位，可以是非營(yíng)利事業(yè)法人，也可以是企業(yè)法人；其組織形態(tài)，可以類(lèi)似證券交易所或其他金融交易所，也可以類(lèi)似早期的外匯額度調(diào)劑市場(chǎng)。

為什么需要土地交易所試辦土地交易所的根本目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)所有土地同制、同權(quán)、同價(jià)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)生活中存在著一些難以解決的矛盾：(1)城市地價(jià)、房?jī)r(jià)上漲過(guò)快，影響民生；(2)城市化方興未艾，城市建設(shè)用地的需求遠(yuǎn)超過(guò)供給，而耕地面積減少過(guò)快，引發(fā)對(duì)我國(guó)糧食和農(nóng)業(yè)安全的憂慮和擔(dān)心；(3)由于人民公社時(shí)代的福利式分配建設(shè)用地，加上近年農(nóng)民大規(guī)模向城鎮(zhèn)移民，農(nóng)村有大量未經(jīng)良好利用的建設(shè)用地，但又缺乏建設(shè)資本，無(wú)從充分釋放節(jié)約土地的潛力。試辦土地交易所，一方面利用高漲的城市化需求為新農(nóng)村建設(shè)籌措資本，另一方面經(jīng)由農(nóng)村建設(shè)用地的節(jié)約，在嚴(yán)格保護(hù)耕地的前提下，增加城市化供地規(guī)模。這是一石二鳥(niǎo)的改革試驗(yàn)，值得一試。實(shí)踐中也出現(xiàn)自發(fā)性的制度變革嘗試。例如，一些市縣以政府財(cái)力投資一些村莊的新農(nóng)村建設(shè)，把節(jié)約出來(lái)的農(nóng)村建設(shè)用地墾復(fù)為農(nóng)業(yè)用地，再置換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地。再如，一些大都市郊區(qū)的村鎮(zhèn)對(duì)房?jī)r(jià)地價(jià)的機(jī)會(huì)作出反應(yīng)，加快新農(nóng)村建設(shè)的力度，并在節(jié)約出來(lái)的農(nóng)村建設(shè)用地上，開(kāi)發(fā)商業(yè)樓盤(pán)供應(yīng)市場(chǎng)(即“小產(chǎn)權(quán)”或“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)”房現(xiàn)象)。這些自發(fā)的制度變革活動(dòng)，既包含合理的因素，也潛藏某些法律、市場(chǎng)和技術(shù)的風(fēng)險(xiǎn)。試辦土地交易所，是要探索更規(guī)范、更大規(guī)模地利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)配置城鄉(xiāng)建設(shè)用地的制度安排。《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化嚴(yán)格土地管理的決定》(2004年國(guó)發(fā)28號(hào)文件)指出，“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”，“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。土地交易所，是實(shí)現(xiàn)執(zhí)行上述政策的一個(gè)具體手段。還要考慮到，城市國(guó)有土地使用權(quán)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)讓早已經(jīng)走上軌道，而農(nóng)民集體土地的依法轉(zhuǎn)讓還遠(yuǎn)沒(méi)有起步，這種不平衡狀態(tài)，既影響我國(guó)土地資源配置的效率，也是導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入分配不公的一個(gè)重要根源。試辦土地交易所的根本目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)所有土地同制、同權(quán)、同價(jià)。這不但是解決當(dāng)前緊迫經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的一種嘗試，也是擴(kuò)大社會(huì)公正和推進(jìn)法治的一種探索。重慶成都是我國(guó)西部的中心城市，在實(shí)現(xiàn)國(guó)家西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略中具有重要地位。率先在成渝兩地試辦土地交易所，可以為加快西部新農(nóng)村建設(shè)籌措更多資本，也有利于增強(qiáng)西部中心城市的帶動(dòng)和輻射作用。在起步階段，兩地可以各辦一個(gè)土地交易所；如果成功，還可辦成成渝聯(lián)合土地交易所，成為兩市、西部、中西部乃至全國(guó)的土地交易中心。

試辦的難題與風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)民自用的建設(shè)用地權(quán)一旦經(jīng)由市場(chǎng)競(jìng)價(jià)，可能表現(xiàn)為驚人數(shù)目的貨幣財(cái)富。如何確保進(jìn)入轉(zhuǎn)讓過(guò)程的農(nóng)民土地物權(quán)不被攫取和侵占，確保土地指標(biāo)交易的公開(kāi)和公正，是辦土交所的第一難點(diǎn)。應(yīng)明確，這不但是經(jīng)濟(jì)體制改革的試驗(yàn)，也是政治體制和行政體制改革的試驗(yàn)土地交易所交易的是關(guān)于土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。但是由于歷史原因，農(nóng)村建設(shè)用地的權(quán)利劃分留有諸多不清楚之處，特別是土地所有權(quán)曾在人民公社三級(jí)主體之間有過(guò)很不穩(wěn)定的分割，而土地所有權(quán)與實(shí)際的占用和使用權(quán)，也常常分屬不同的主體。在這種情況下，一旦啟動(dòng)土地使用權(quán)交易，轉(zhuǎn)讓所得在農(nóng)戶(hù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村集體之間究竟如何合理分配，需要探索可行的解決辦法。還要清醒地估計(jì)到，農(nóng)民自用的建設(shè)用地權(quán)一旦經(jīng)由市場(chǎng)競(jìng)價(jià)，可能表現(xiàn)為驚人數(shù)目的貨幣財(cái)富。如何確保進(jìn)入轉(zhuǎn)讓過(guò)程的農(nóng)民土地物權(quán)不被攫取和侵占，確保土地指標(biāo)交易的公開(kāi)和公正，是試辦土交所的第一難點(diǎn)。應(yīng)明確，這不但是經(jīng)濟(jì)體制改革的試驗(yàn)，也是政治體制和行政體制改革的試驗(yàn)。試辦期內(nèi)，不可能廢除現(xiàn)行征地制度。因此，可納入土地交易所交易的，是每年征地?cái)?shù)量以外的農(nóng)村建設(shè)用地的增量。這就是說(shuō)，土地的征地制和交易制將兩軌并存，并帶來(lái)相應(yīng)的利益、機(jī)制和觀念方面的矛盾和摩擦。從長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)，兩制如何并軌，在方案設(shè)計(jì)時(shí)就應(yīng)有通盤(pán)考慮。試辦土地交易所涉及多個(gè)上下級(jí)政府部門(mén)之間的工作、管理權(quán)限和利益，因此，沒(méi)有強(qiáng)有力的和持續(xù)的部門(mén)協(xié)調(diào)行政能力，斷然辦不成這場(chǎng)改革。試辦土地交易所，可能成功，也可能失敗。考慮到農(nóng)村建設(shè)用地從投資整理、村莊重建、復(fù)墾、驗(yàn)收、法律手續(xù)辦理到入場(chǎng)交易，需要經(jīng)歷一個(gè)完整的流程，而土地交易所的興辦、運(yùn)營(yíng)以及交易規(guī)則為各方熟悉，也需要一段時(shí)間，因此，有必要承諾一個(gè)最起碼的試驗(yàn)期(譬如五年)，以穩(wěn)定各方預(yù)期，更好地動(dòng)員各方積極參與此項(xiàng)試驗(yàn)，確保改革成功。(作者為北京大學(xué)和長(zhǎng)江商學(xué)院教授)

一、小產(chǎn)權(quán)房能買(mǎi)賣(mài)嗎，有什么要注意的嗎

市民購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房是不受法律保護(hù)的。小產(chǎn)權(quán)房在手續(xù)全的情況下，也只能算是合格的農(nóng)民房。現(xiàn)在的小產(chǎn)權(quán)方是不能夠在市場(chǎng)流通的，一些中介也只是在暗中兜售。嚴(yán)格意義上說(shuō)，買(mǎi)賣(mài)小產(chǎn)權(quán)房是違法行為，小產(chǎn)權(quán)房也是禁止市場(chǎng)流通的。市民購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房利益受到侵害時(shí)，也得不到法律保護(hù)。

小產(chǎn)權(quán)房未經(jīng)士地行政管理部門(mén)批準(zhǔn)而使用集體所有土地的涉嫌違法用地；小產(chǎn)權(quán)房無(wú)建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證的涉嫌違法建設(shè)；小產(chǎn)權(quán)房沒(méi)有取得商品房銷(xiāo)售許可證，因而不能辦理《房屋所有權(quán)證書(shū)》。對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房，無(wú)論是國(guó)土資源部還是國(guó)務(wù)院，態(tài)度向來(lái)強(qiáng)硬。

小產(chǎn)權(quán)房能買(mǎi)嗎？能不能買(mǎi)，我們要考慮的是買(mǎi)來(lái)的用途，是自己住還是轉(zhuǎn)讓。如果是自己住的話，盡量找成規(guī)模的，即該樓層已成片區(qū)，政府拆遷也不可能說(shuō)拆就拆。并且購(gòu)買(mǎi)協(xié)議盡可能叫上多幾個(gè)見(jiàn)證人并在協(xié)議書(shū)上簽名，協(xié)議書(shū)內(nèi)容要包括各方面的內(nèi)容，如政策允許原戶(hù)主或村委應(yīng)該主動(dòng)協(xié)助買(mǎi)主辦理過(guò)戶(hù)手續(xù)、房屋售出后，買(mǎi)主永久擁有該房子，并遇政府拆遷或其他因素，所有賠償都?xì)w買(mǎi)主所有、原戶(hù)主或村委售出房產(chǎn)后，單方面違約賠償買(mǎi)主購(gòu)房款的3倍等等協(xié)議合同。但如果是投資的話暫時(shí)就不要考慮了，在小產(chǎn)權(quán)房的最新政策下，轉(zhuǎn)手不方便，且收入也不會(huì)很大（目前現(xiàn)狀情況下）。

二、土地制度有什么大的改變

具體而言，當(dāng)前我國(guó)所建立的土地垂直管理體制，主要是指省級(jí)以下基層土地部門(mén)的用地審批權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)干部的人事權(quán)由地方政府和黨委管理為主，改為由上級(jí)國(guó)土部門(mén)管理為主;省到中央并不垂直管理。省級(jí)以下土地管理體制的改革，本意是在一定程度上強(qiáng)化省級(jí)人民政府及其國(guó)土資源主管部門(mén)的執(zhí)法監(jiān)察職能，遏制土地違法行為的發(fā)生，但是從改革前后我國(guó)土地違法案件的數(shù)量及程度來(lái)看，涉案總量雖有所減少但大案、要案不斷涌現(xiàn)，還存在不少問(wèn)題。

地方政府的管理行為是否合法，直接關(guān)系到土地利用管理的效果。有些地方政府在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，以犧牲耕地來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)的暫時(shí)發(fā)展，無(wú)異于飲鴆止渴。我國(guó)現(xiàn)行土地管理體制使土地管理部門(mén)對(duì)地方政府的土地違法行為難以形成有效的制約。特別是國(guó)土資源管理部門(mén)在法律上并沒(méi)有土地違法案件的查處權(quán)。土地管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的管理體制，加大土地執(zhí)法監(jiān)督力度。地方各級(jí)土地管理部門(mén)只在上一級(jí)土地管理部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的土地管理和監(jiān)督工作。上一級(jí)土地管理部門(mén)對(duì)下一級(jí)土地管理部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的任免無(wú)須征求下一級(jí)土地管理部門(mén)所在地政府的意見(jiàn)。

省級(jí)人民政府土地管理部門(mén)擺脫不了同級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，現(xiàn)行土地垂直管理體制存在的弊端就不可能根除。為適應(yīng)新情況，推進(jìn)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察體制改革，強(qiáng)化自上而下的執(zhí)法監(jiān)督，應(yīng)該在不同的區(qū)域建立代表全社會(huì)利益的區(qū)域土地資源管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以行使中央政府賦予的權(quán)力對(duì)省級(jí)土地管理部門(mén)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。例如，由兩市一省共同組建成立代表中央政府的跨行政區(qū)域的京津冀都市圈土地資源與資產(chǎn)管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對(duì)兩市一省的土地管理部門(mén)進(jìn)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，逐步建立起京津冀都市圈一體化的土地資源共享機(jī)制、土地資源合作開(kāi)發(fā)機(jī)制以及土地資源矛盾協(xié)調(diào)機(jī)制。

三、中國(guó)土地制度改革基本完成是在

法律分析： 中國(guó)土地制度改革在全國(guó)范圍內(nèi)基本完成是在1952年年底。

法律依據(jù)：《中華人民共和國(guó)土地管理法》 第二條 中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。全民所有，即國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。任何單位和個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度。但是，國(guó)家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥?chē)?guó)有土地使用權(quán)的除外。

四、土地改革后土地所有制發(fā)生了什么變化

法律分析：土地制度由地主私有制轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民所有制。根據(jù)規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。

法律依據(jù)：《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十三條 農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地，采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式承包，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等，可以采取招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。家庭承包的耕地的承包期為三十年，草地的承包期為三十年至五十年，林地的承包期為三十年至七十年；耕地承包期屆滿(mǎn)后再延長(zhǎng)三十年，草地、林地承包期屆滿(mǎn)后依法相應(yīng)延長(zhǎng)。國(guó)家所有依法用于農(nóng)業(yè)的土地可以由單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)依法訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。承包經(jīng)營(yíng)土地的單位和個(gè)人，有保護(hù)和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)。

五、土地改革實(shí)行的土地制度

法律主觀：一、完善土地征收制度，縮小土地征收范圍，探索制定征收目錄,嚴(yán)格界定公共利益用地范圍，完善對(duì)被 征地 農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。 二、建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能,明確入市范圍途徑。 三、改革完善 農(nóng)村宅基地 制度，探索進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓 宅基地 ，改革宅基地審批制度。

法律客觀：《土地管理法》第三十六條規(guī)定：非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須要節(jié)約使用土地，不得占用耕地;如果農(nóng)民將耕地另作他用土地將會(huì)被收回。同時(shí)在《 刑法 》第三百四十二條規(guī)定：違法土地管理 法規(guī) ，造成耕地大量毀壞;將會(huì)除以 罰金 和 拘役 ，情節(jié)嚴(yán)重的還將會(huì)收回其 土地使用權(quán) 。

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文章來(lái)源參考：【頭條】，南方的平房

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投稿：姜海

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